寧夏“黃河善谷”的政策實施與完善

寧夏“黃河善谷”的政策實施與完善*

史偉麗

寧夏司法警官職業學院，寧夏銀川750021

摘要：黃河善谷是寧夏推出一種形象化的慈善經濟形式，通過自治區與相關地區的一些扶持立法，意圖實現社會目標、民生目標與經濟目標的有機統一。本文通過介紹寧夏慈善立法以及慈善事業開展情況，通過調研，發現積極作用和存在問題，并提出解決問題的建議。

關鍵詞：慈善立法；黃河善谷；公益慈善組織

基金項目：*本文是2014年寧夏法學會一般課題《慈善經濟的法律規制——兼論兼論寧夏的“黃河善谷”經濟政策 》(項目編號2014NXFXH16)的階段性研究成果。

中圖分類號：D632.9

作者簡介：史偉麗(1968-)，女，寧夏青銅峽人，法律碩士，寧夏司法警官職業學院教授，法理學專業，研究方向：民商法學。

為搶抓西部大開發戰略機遇，依托黃河文明發展區域經濟，從2011年開始，寧夏回族自治區利用黃河金岸建設，在沿黃河城市以及南部山區建設新型慈善工業園區集群，全力打造“黃河善谷”，在黃河兩岸形成慈善盆地，旨在吸引“社會企業”進入寧夏貧困地區，幫助解決當地極為突出的殘疾、困難人口就業和發展問題，將傳統的救助型、輸血型慈善提升為現代的產業型、造血型，以慈善事業助推經濟發展。“黃河善谷”的成功，其核心在于寧夏究竟能夠吸引或是培育多少公益組織，以及是否有持續捐贈意愿的企業。然而，調查的情況并不樂觀①。本文在收集和分析了相關促進“黃河善谷”的經濟政策基礎上，擬提出進一步發展慈善經濟的建議。

一、寧夏關于慈善經濟的立法情況

(一)主要立法概況

目前，寧夏自治區的有關慈善經濟的立法和政策有：《寧夏回族自治區慈善事業促進條例》、《寧夏“黃河善谷”建設規劃(2012—2020)》，《寧夏回族自治區招商引資優惠政策(修訂)》、《寧夏慈善園區招善引資優惠政策》，以及黃河善谷核心區吳忠市的相關政策如《吳忠市慈善工業園招商引資優惠政策》、《寧夏吳忠慈善基金會章程和慈善基金管理辦法》。這些立法與政策內容涉及對慈善產業的稅收、土地、獎勵等方面的優惠，以及對慈善組織的管理。

(二)立法對慈善經濟的促進作用——以吳忠市為例

1.關于慈善園區建設。從硬件投入方面，寧夏建設了立德、弘德、同德、圓德、吉德、厚德六大慈善園區以及天河灣老年產業園，覆蓋了沿黃地區、中部干旱帶以及西海固南部山區。2010年以來，作為“黃河善谷”的先行先試區吳忠市，分別在紅寺堡、同心縣、利通區規劃建設弘德、同德、立德三個慈善園區。截止2014年上半年，三個慈善園區規劃面積達到187.06平方公里，完成基礎設施建設投資21.56億元，入園企業291家，已建成投產企業148家，實現工業總產值98.5億元，經濟效益顯著。

2.慈善公益組織運作情況。寧夏既重視培育發展了尚存政府背景的慈善組織建設，又重視了民間慈善公益類基金會、慈善組織、志愿者協會的發展，努力構建了多層級、多方位的慈善公益組織網絡，并開通運行了寧夏“黃河善谷”慈善信息管理平臺。其中，吳忠市已發展夏進慈善救助協會、吳忠市慈善基金會等各類公益慈善組織26個，創建愛心超市43家。

3.關于公益慈善項目建設。吳忠市針對貧困群眾最關心、最現實、最急需的困難，成功實施了“歐若拉小學生愛眼護眼”項目、“福彩公益基金助貧學”項目、“健康中國基層行”醫療幫扶救助項目等29個新的慈善公益項目，涉及資金1350.5萬元。改進了救助方式，創新了救助模式，為慈善事業發展提供了新動力。

二、“黃河善谷”發展中存在的問題

(一)慈善園區優惠政策兌現難

對于進駐慈善園區的企業來說，吸引他們的優惠主要有：(1)土地環節實行“零地價”，甚至是“負地價”——土地報批等費用也由政府承擔。(2)企業所得稅的地方留成部分前五年免征、后五年減半。(3)興建慈善園區，可得到自治區政府的扶持資金；入駐企業可享受電價補貼，達到一定投資條件的，還可享受自治區政府的獎勵。按照《吳忠市慈善工業園招商引資優惠政策》的規定，只有被認定為“慈善企業”才能享受優惠政策。

目前，慈善園區建設得到了自治區政府的扶持資金，而入園企業的優惠待遇卻因種種原因未得到落實。例如，根據“在電力設施的規劃建設及用電方面，自治區協調電力及相關部門全力支持，電價享受每度0.015元補貼，同時報請國家免除水庫后期移民扶持基金和可再生能源電價附加等政府性基金”的規定，目前園區的電價補貼資金都沒有到位。電力公司認為沒有自治區物價局文件，無法兌現。再如，根據“入園企業行政事業性收費項目(放線費、測圖費、建筑垃圾處理費、防空地下異地建設費)實行零收費政策”，但規劃部門認為測圖費是中介部門收的，無法減免。再如，根據“入園企業一次性固定資產投資1-3億元(含3億元)，一次性獎勵200萬元，3-5億元(含5億元)一次性獎勵400萬元，5億元以上一次性獎勵600萬元，獎勵資金由自治區財政提供”的規定，由于政策對投資的認定主體無明確規定，致使園區符合條件的企業均未獲得政府的獎勵資金。還有，規定“發生的土地出讓金收入自治區全額返還用于園區建設”，但對“全額”究竟含不含各項政策性收費及基金存在疑問。相關單位認為，寧夏自治區至今尚未正式出臺慈善企業認定標準、認定部門、認定程序，致使慈善園區無明確界定，各園區均無法確定哪些企業應該享受的那些相關的優惠政策，也難以兌現優惠。

(二)慈善園區的慈善貢獻度核定難

自治區六大慈善園區對慈善事業發展促進效果是肯定的，然而，推動“黃河善谷”建設的貢獻情況卻不明了。比如，解決了多少貧困或殘疾人口的就業、入園企業的慈善反哺情況怎樣等數據缺乏。究其原因，是缺乏明確的管理、核定和監督部門，致使底數不明，慈善活力不足。

(三)慈善組織的管理運行難

1.園區管理機制問題。慈善工業園區作為慈善產業的動力源，一般實行“一套班子，兩塊牌子”的管理機制，即由其他政府機構工作人員兼任管理者，無專門的編制，隨著入園企業的日益增多、服務范圍的擴大，人員及經費緊張的壓力越來越大。

2.公益慈善運行問題。首先，募捐款物難。以吳忠市慈善基金會為例，該基金會屬于公募基金會、非營利性社會團體，2011年8月30日成立之初，政府撥入創始基金400萬元，以民政牽頭面向全市黨政機關干部開展“一月”捐獻愛心活動、動員定向愛心企業捐贈，基金總收入50，794，787.79元。經過三年的運行，基金總支出48，767，528.77元，其中企業定向捐贈項目支出24，659，607.61元，社會捐贈項目支出23，011，069.12元，管理費支出616，852.04元，籌資費支出48萬元，現在賬戶結余資金2，027，259.02萬元。基金會的發展存在社會募集潛力不足，基金只出難進的問題。其他還有慈善超市的運行也存在單靠商戶讓利運營而后勁不足的問題。其次，公益慈善組織人員結構復雜，既缺乏高級的職業經理人，也缺乏投資管理、稅務、法律、財務、營銷、公關、社會工作等方面的專門人才。再次，缺少統一的救助申請和發放平臺，信息的不對稱導致救助盲區和重復救助現象存在，是目前公益項目實施中最大的瑕疵。以助學圓夢公益活動為例，為幫助貧困大學生入學，寧夏燕寶集團開展了面向貧困大學生全覆蓋的助學活動、利通區團委開展了“希望工程圓夢行動”，市總工會開展了“金秋助學”活動、吳忠市文化市場協會、夏進救助協會、福彩公益基金也分別開展了“圓夢”助學活動，這些救助都是面向考上一本、二本的大學生開展的，但由于缺少統一的信息平臺，有些貧困家庭的孩子多方得到申請，有些符合條件的孩子由于信息閉塞，一次也未享受上。

三、完善“黃河善谷”政策法規體系的建議

(一)建議明確慈善園區主管部門

1.解決慈善企業認定和慈善優惠兌現問題。根據職能情況，確定工業和信息部門作為慈善園區的主管部門，對入園企業的基本情況進行跟蹤核查，將入園企業開展公益項目情況作為兌現優惠政策的必要條件。對符合政策條件的慈善企業給予認定，并提請政府相關部門兌現。

2.組織開展慈善活動。鑒于目前寧夏社會慈善能力較弱的特點，還需政府發揮“搭臺”的作用。首先，通過爭取項目，開展有計劃、有目的的崗前職業培訓，解決殘障人員就業和企業用工不足的問題。其次，采取邀請、授權、委托等方式，發揮公益慈善組織的民間性和慈善性特點。其次，加大對慈善園區社會組織的培育力度，提倡和扶持入園企業冠名開展各類公益項目，監督落實慈善承諾，提升入園企業對社會的貢獻力度。當然，在公共事務多元化治理過程中，公益慈善組織與政府已經不是領導與被領導、支配與被支配的關系，而是平等合作的伙伴關系。在社會保障和社會福利領域，政府必須淡化控制公益慈善組織的角色，強化與公益慈善組織進行合作的職能。

3.加強對慈善項目的品牌化管理。建議地方政府每兩年開展一次品牌項目評選活動，推動慈善事業向“社會救助項目化、救助項目品牌化”的方向發展。對深受群眾歡迎的慈善項目，政府應加大持續扶持力度。

(二)鼓勵創新公益慈善活動

1.通過政策扶持公益慈善組織開展多樣性的慈善募捐活動，培育公益慈善組織的募捐能力。向慈善繁榮的南京、上海、深圳等地區學習，建立并簡化小微公益慈善活動的登記手續，將慈善募捐與群眾日常生活、文化活動相結，加強慈善基金會對公益慈善募集資金的收集與管理，為公益慈善組織提供新的籌資渠道。

2.規定公益慈善組織與媒體的聯系制度，加大信息公開的力度。通過自媒體和公眾媒體的雙向作用，公布公益活動信息、公益捐贈獲得、管理與使用情況，宣傳社會各界樂善好施的典型。公開透明是公眾對社會組織尤其是公益慈善組織的基本要求。只有解決了這些問題，讓公眾看到或了解到自己捐獻的錢物最終確實是用在幫扶困難群眾的身上，公益慈善組織才會得到公眾的信任，其公信力才可以轉化為無形的資產，從而進一步得到公眾的信任和支持。

四、結語

寧夏“黃河善谷”在探索西部欠發達地區創新發展慈善事業科學模式方面走出了堅實的步伐，與中東部地區相比，許多方面還有差距。需要眼光向外，借雞下蛋，還需要查找影響慈善事業發展的更深層次原因，這將是本課題繼續努力的方向。

[注釋]

①藍方.“黃河善谷”招善難[EB/OL].騰訊網-財經http：//finance.qq.com/a/20130930/003898.htm.

[參考文獻]

[1]桂世勛.關于完善中國慈善事業政策法規的思考[J].江南大學學報(人文社會科學版)，2007.2.

[2]王銀春.慈善經濟的道德合理性論證及其實現[J].齊魯學刊，2014(2).

[3]楊松，曾程，趙遠唯，高波.寧夏慈善事業發展現狀及其完善對策探析[J].法制與經濟，2014.11.

[4]馮翔.促進我國西部公益慈善事業發展的法律思考[J].西藏大學學報(社會科學版)，2014.12.