職業教育PPP（公私合作伙伴關系）運行機制構建探析

□熊惠平

職業教育PPP（公私合作伙伴關系）運行機制構建探析

□熊惠平

基于政府購買公共服務和職業教育服務的政策背景，職業教育PPP運行機制是職業教育創新管理機制建設的重要載體，構建職業教育PPP運行機制也是基于經濟新常態而培育人力資本的重要抓手。為此，職業院校要以PPP項目“建設-管理”“兩段式”機制構建為中心內容，而培育特色競爭力、打造核心競爭力、形成持續競爭力。這一辦學機制改革創新活動也會助推社會治理機制的創新。

PPP；購買；機制；建設；管理

在國家及其有關部門（以國家發改委和財政部為代表）的力推下，2015年PPP實踐風生水起，從而正在倒逼滯后的PPP理論建設，并促進更顯薄弱的以職業教育PPP運行機制構建研究為代表的職業教育PPP問題研究。

PPP即公私合作伙伴關系，是Public-Private Partnership的簡寫。將這種政府主體與非政府主體基于公共品（產品+服務）提供而建立的合作機制［1］——PPP運行機制，運用于教育領域或職業教育領域，便形成了教育PPP運行機制或職業教育PPP運行機制。

一、職業教育PPP運行機制構建的載體意義

職業教育PPP運行機制探析，是基于政府購買職業教育服務問題背景的，而這一問題背景又是建立于政府購買社會服務大框架的；因而職業教育PPP運行機制，其理論基礎本質上是政府購買社會服務理論，但其自身更有“具象化”、“合作性”內涵和職業教育性特質。

貫徹落實十八屆三中全會關于“創新社會治理體制”的精神于職業教育發展，是要大力推進政府購買職業教育服務，貫徹落實其關于“使市場在資源配置中起決定性作用”的論斷于職業教育發展，是要更好地運用市場機制解決職業教育發展難題，貫徹落實《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（以下簡稱《決定》）關于“探索發展股份制、混合所有制職業院校”、“探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互委托管理和購買服務的機制”的要求，是要運用創新管理機制于職業教育發展，特別是公辦職業教育發展，以實現職業教育的可持續發展。

踐行以上精神、論斷、要求并實現其有效對接，是要在政府購買職業教育視域下尋求一種有效的承接體，而職業教育PPP機制正是一種很好的創新運作載體。但特別指出，鑒于教育領域和職業教育特別是公辦職業教育領域的特殊性，對于職業教育資源配置，不宜提“發揮市場機制的決定性作用”而宜提“更好地發揮市場機制的作用”。

二、職業教育PPP運行機制構建的人力資本培育意義

當前我國經濟發展正處于結構調整陣痛期、增長速度換擋期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的重要階段和“新常態”的狀態；［2］這一過程正是實現從勞動力驅動到人力資本驅動轉變的機遇。

中央提出“經濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步”。這預示著作為人力資本培育重要通道的職業教育領域和勞動力市場將有更多的投入等發展機會。其一，“生育率下降→勞動年齡人口增長從快速到停滯的變化→老齡化”，這個人口變化的“三部曲”顯現了我國人力資本不足的現狀和趨向——不僅可能在短期內喪失人口優勢而且在勞動人口結構上研發人員和技術技能人才均顯不足。其二，在這樣的階段——已從勞動力數量和人力資本雙增長階段進入“前減后仍增”的新階段，以人力資本為核心的二次人力資源開發是經濟減速后值得特別重視的問題。其三，《中國人力資本報告2014》顯示，近年來人力資本增長并非由相應的人口增長導致，而是由教育等因素所推動。［3］其四，中國人力資本總量雖大，但人均人力資本仍低。中國人力資本總量在2010年按當年價值計算已達到812萬億元，位居世界前列，但人均人力資本排名在全部122個上榜的經濟體中位居第43位，人力資本綜合指數是 0.186，與排名第一位的瑞士差距甚大——僅為其1.455的13%。中國遠還不是人力資本強國。因此，讓人力資本成為中國經濟增長的新引擎，是經濟轉型必須贏得的挑戰。

基于此，繼續大力發展職業教育，以突顯其特色競爭力和持續競爭力，對于經濟新常態下的人力資本培育具有重要意義；而以職業教育PPP運行機制構建為重要代表的社會機制管理創新和社會治理體制創新，正可成為推動職業教育發展從而推動人力資本培育的重要抓手和切入點。

三、職業教育PPP運行機制構建要以PPP項目“建設—管理”“兩段式”機制構建為中心

職業教育PPP運行機制構建，不僅順應了政府著力推進購買社會—職業教育服務、大力推進PPP機制創新的政策需求大勢，而且其本身的內在機理又產生了其建設機制和管理機制創新的內在需求——引入PPP運行機制正是應勢應力應“理”的智慧選擇。

（一）從“對接”問題出發引出“兩段論”和“兩段式”機制

從上述“對接”問題即社會力量與社會資本對接問題出發，沿著職業教育PPP項目 （以下簡稱PPP項目）承載職業教育PPP運行機制的慣常操法，構建職業教育PPP運行機制的基本方略是：基于“兩段論”——“公私合作伙伴關系”中“私”方主體的“社會資本主體論”+“社會力量主體論”而形成PPP項目“建設—管理”“兩段式”機制，并以PPP運行“進入—退出”機制為強力保障。

“社會資本主體論”+“社會力量主體論”的“兩段論”是指，“私”方主體在PPP項目的建設階段以社會資本為主體而在PPP項目的管理階段以社會力量為主體。兩階段“建設”和“管理”名稱的由來在于：在PPP項目建設期內，基本建設以及為此服務的融資投資是重要任務；在PPP項目后建設期內，基本建設、融資投資已降為非主要任務，而維護項目的正常運行——做“提高技術技能人才培養管理水平”分內的事，是主要任務。因此，前一階段即為建設階段，后一階段即為管理階段。

“兩段論”的劃分，為PPP項目“建設—管理”“兩段式”機制構建提供了依據，也為PPP運作方式的選擇指出了方向，如在建設階段可選擇BT、BOT等“建設型”方式而在管理階段可采取非建設或非融資為主的方式，并使“兩段式”機制構建成為職業教育PPP運行機制構建的中心內容；進一步闡述表明，“兩段論”是在政府購買社會服務和職業教育服務的政策導向下，為實現職業教育領域等社會領域PPP發展方式的轉變——從建設—融資模式向管理—治理創新機制轉型，從而為職業教育領域引入規范、科學、有效的PPP項目和PPP機制提供思路指引和實操指南。

（二）PPP項目“建設—管理”“兩段式”機制構建的“合分”邏輯

1．“兩段式”機制運行是兩個分機制的整合運行。

PPP項目 “建設—管理”“兩段式”機制構建問題，是PPP項目建設機制構建問題與PPP項目管理機制構建問題的“集合”，或者說，進行PPP項目“建設—管理”“兩段式”機制構建，是要基于PPP項目建設機制構建和PPP項目管理機制構建而形成PPP項目建設機制與PPP項目管理機制的整合機制，用簡單的數學模型描述是：PPP項目“建設—管理”“兩段式”機制=PPP項目建設機制+PPP項目管理機制。

因而職業院校推進職業教育PPP運行機制構建工作的核心任務，就是通過與各利益方的博弈和合作，將這種簡單的數學模型具體化為生動的應用實踐，從而建立這樣一種整合機制——PPP項目建設機制與PPP項目管理機制在分而合中形成的既相對獨立運行又有序聯動的機制，即PPP項目“建設—管理”“兩段式”運行機制。“建設”是“兩段式”機制構建的基礎和先導，“管理”是“兩段式”機制構建的根本立足點和后期保障。

2.“兩段式”機制運行又是兩個分機制的相對獨立運行。

第一，PPP項目建設機制構建要著力進行 “進入—退出”機制設計。

職業院校推進以PPP項目建設機制構建為重要內容的PPP運行機制構建工作，其本質是要動用以社會資本為主體的社會資源，通過產學研深度融合和“政校企”協同而實現“四個合作”，進而在創新職業教育辦學機制中提升其管理水平和綜合實力。PPP項目建設無論采取哪種形式，都會涉及合作主體甄選以及合作投入分解、合作風險分擔、合作效益 （因為是非經營性項目或準經營性項目，提“效益”較“收益”更合適）分享四大要素，一言以蔽之，其關鍵詞就是“合作”，這蘊含了職業院校大力推進合作辦學、合作育人、合作就業、合作發展“四個合作”的精髓。

PPP項目建設，引入以企業為代表的社會資本，需要解決兩大基本問題：一是社會資本“進得去”、“愿意進”問題，以形成順暢的進入機制；二是社會資本“出得來”問題，以形成暢通的退出機制。實際上，在政策出臺、法律法規制定和具體實踐過程中，進入機制和退出機制是一并設計的，因而是密切貫通的；換句話說，在設計如何使社會資本“進去”的時候，一定要同時考慮其“出來”的問題。

進入機制設計中的“進得去”問題，實為職業教育領域中的社會資本進入門檻設定問題；而進入機制設計中的“愿意進”問題，則是PPP項目建設及其背后的職業教育領域投資建設的吸引力問題。作為社會事業性項目，PPP建設項目與基礎設施建設類項目有較大的不同（此類項目多有較高的門檻），其進入基本不存在壟斷性問題，這就是說，PPP項目建設門檻問題實際上不成為問題，因而核心問題是要將吸引力問題“落地”——為社會資本擁有者找到能夠贏利、有聲譽并且還可以適時退出的平衡點和通道。

解決平衡點和通道問題，即解決PPP項目建設“愿意進”問題及其聯動問題——“出得來”問題，從退出之路“倒過來”考量，有兩種操作思路供選擇：一可通過“移交”的方式讓社會資本退出；二可通過“資產證券化”的方式讓社會資本退出。“移交”的具體方式有BOT（建設—運營—移交）、BT（建設—移交）、BOOT（建設—擁有—運營—移交）、BLT（建設—租賃—移交）、BOOST（建設—擁有—運營—補貼—移交）、BTO（建設—移交—運營）。它們實際是公辦托管、國有民辦、民辦公助以及租賃托管等特許經營模式在職業教育領域的實踐應用或延展。這些方式，“建設”是基本內容而“如何移交”各有千秋，各顯優劣。因此需要結合制度環境，借鑒現有實踐案例，在各利益方的博弈中，達成其中的智慧選擇。“移交”是“建設”的成果，而“建設”中難免會涉及項目股份制或混合所有制推進過程中的產權設計和治理結構設計等重大問題，因此形成良性運轉的治理結構是項目成功實施的要件。

以“資產證券化”的方式進行操作，首先要進行合作載體設計，即要有一個科學合理的的載體來承載這個PPP建設項目。特殊目的載體公司SPV（Special Purpose Vehicle）是一種較優的設計選擇。通過這個SPV，可以將各利益方（職業院校、政府及其有關部門、企業等社會資本、金融組織等）連接起來。基于PPP項目資產證券化的基本流程是：PPP項目發起人將證券化資產（PPP項目資產已被改造為證券資產）出售給一家SPV，或者由SPV主動購買可證券化的資產，然后SPV將這些資產匯集成資產池（Assets Pool），再以該資產池所產生的現金流為支撐在金融市場上發行有價證券融資，最后用資產池產生的現金流來清償所發行的有價證券。之所以進行資產證券化和SPV操作設計，主要是考慮到職業教育PPP項目等社會事業性項目的投資、運營和回報周期均偏長，需以正當、便捷、合法的途徑讓社會資本退出。“資產證券化”的方式是一種更高級從而更復雜的方式，需要完善的政策、法律制度環境，特別是金融市場環境、財政政策環境和相應技術手段等的配套跟進。目前，PPP項目運作“資產證券化”的方式，還是一個嶄新的事情，很多問題留待研究和突破。

第二，PPP項目管理機制構建可實施 “外包+ PPP”組合設計機制。

在PPP項目建設完成或總體完成之后，項目運行就進入后建設階段，即PPP項目管理階段。與PPP項目建設階段中的“私”方主體是企業特別是境內外非國有企業不同的是，PPP項目管理階段中的“私”方主體所指則相對寬泛，除境內外非國有企業以外，其主要包括中介性社會組織、非官辦的教育組織和教育機構。在這一階段，企業等社會資本不應再是引入的重點對象，因為資本的過度侵入以致滲透會對職業教育質量的提高產生扭曲性影響。因此，PPP項目管理階段要著重引入這些社會力量。這體現了職業教育PPP運行機制構建中的建設階段和管理階段，其引入的“私”方主體分別以社會資本為主、以社會力量為主的差異性。“私”方主體中的非官辦教育組織，在民辦職業院校托管公辦職業院校的實踐模式中，其活動身影相對活躍，如齊齊哈爾工程學院托管黑龍江省甘南縣職教中心一例，固然是“不經意”的PPP實踐，然而從踐行《決定》關于“探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互委托管理和購買服務的機制”的高度來進行總結和提煉，這一案例無疑具有拓展性、啟示性、示范性意義。鑒于此，有如下基本操作思路。

職業院校推進PPP項目管理機制構建活動，應將其學歷教育和非學歷教育明確分開。這就是說，兩者是否或何時實施PPP模式管理視具體情況而定。其一，原則上，學歷教育中的高等職業教育仍由高職院校自身來管理，而其中的中等（甚至初等）職業教育或外包管理或實施PPP模式管理。其原因在于：高職院校堅持自己“做”高職，是要彰顯其核心競爭力；高職院校“外包”中職或初職，是想不至于由于“戰線拉長”而耗費辦學的主要精力；高職院校實施中職或初職的PPP模式管理，正可通過引入“私”方社會主體而激活辦學活力。第二，原則上，高職院校對非學歷教育實施PPP模式管理。這也是出于高職院校要將“非主營業務”剝離而專注“主營業務”（高職）的考慮。當然，“仍”的引申義是高等職業教育并非不可以實施PPP模式管理，但要基于中等（初等）職業教育或非學歷教育的推行經驗謀定而動。

［1］張琦，朱恒鵬．公共品的非政府提供［J］.比較，2014 （3）．

［2］易綱.深刻認識我國經濟發展新趨勢——深入學習貫徹習近平同志關于經濟發展新常態的重要論述［N］.人民日報，2014-11-03（3）．

［3］李唐寧，方燁.人力資本紅利將成發展新動力［N］.經濟參考報，2014-12-15（2）．

責任編輯 劉揚軍

熊惠平（1963-），男，浙江工商職業技術學院教授，研究方向為教育經濟學。

寧波市軟科學項目“寧波制造產業能級提升的‘總部-基地’模式建設對接研究”（編號：2014A10014）；寧波市哲學社會科學規劃課題“寧波推進公私合作伙伴關系（PPP）模式機制建設研究”（編號：G15－ZX04），主持人：熊惠平。

G710

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1001-7518（2015）19-0073-04