高職院校內部治理結構改革與創新問題探討

□李宏昌

高職院校內部治理結構改革與創新問題探討

□李宏昌

近年來，伴隨我國高職院校由辦學規模擴張向注重內涵發展的轉變，傳統高度集中統一的內部管理體制已不合適宜。為了推進高職教育更好更快發展，高職院校必然要建立健全內部治理結構，這既需要國家教育行政管理“頂層設計”的強力推動，也需要高職院校內部的自我改革與創新。為此，文章以高職院校內部治理結構的基本內涵為邏輯起點，在闡述高職院校內部治理結構價值訴求的基礎上，明確提出了新時期高職院校內部治理結構改革與創新的思維向度與路徑選擇。

高職院校；內部治理結構；基本內涵；價值訴求；思維向度；路徑選擇

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020）》中明確提出：要建設“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”的現代大學制度。高職院校作為我國高等教育的重要組成部分，積極構建一種既適應深化自身內涵建設，又適應經濟社會發展要求的良性內部治理結構，是新時期高職院校建立健全現代大學制度的本質與核心。近年來，伴隨我國高職院校由辦學規模擴大向注重內涵發展的轉變，傳統的高度集中統一的內部管理體制已經不合適宜。為了推進高職教育更好更快發展，高職院校必然要建立健全內部治理結構，這既需要國家教育行政管理“頂層設計”的強力推動，也需要高職院校內部的自我改革與創新。

一、高職院校內部治理結構的基本內涵

（一）高職院校權力系統

現階段，我國高職院校內部主要存在著四種權力：政治權力、行政權力、學術權力和民主權力。政治權力集中體現在中國共產黨高職院校委員會（以下簡稱“黨委會”），行政權力體現在以高職院校院（校）長為首的行政管理體系，學術權力體現在高職院校內部學術評議機構，民主權力體現在高職院校內部民主管理與民主監督。具體而言，高職院校的政治權力就是“從價值、信仰與國家治理角度確定高校性質與管理權力，它是政府及社會的代理人……體現為黨委領導下的校長負責制制度設計”［1］；行政權力主要是依據國家法律法規、政策和高職院校內部規章制度建立的一種影響和支配高職院校內部機構及其成員的一種權力；學術權力主要是指高職院校中專門從事教學科研的專業技術人員和學術組織所具有和運用的權力，“是以（技術）專家、學者為核心，植根于學科專業背景，追求的是學術自由與學術自治，其基本目標是保證高等職業教育的科學發展、學術標準的貫徹以及學術人員基本權益的實現”［2］；民主權力主要是根據高職院校章程所賦予的，以教職工代表大會和工會等為主要組織形式，對學校事關未來發展規劃和全體師生員工根本利益的重大事項所擁有的民主管理、咨詢、監督的權力。四種權力只有相互影響、相互制約，才能保持高職院校內部權力運行的動態平衡。

（二）高職院校內部治理結構的涵義

高校治理（University governance）源于公司治理（Corporate governance）。當前，關于“治理”，被普遍認同的定義來自于 “全球治理委員會”，他們認為：所謂治理“是個人或組織，公共部門或私有部門管理其一般事務的多種方式的總和，它是一個使得沖突和多元利益得到妥協并采取合作行為的持續過程”［3］。“高校治理”與通常的“大學管理”不同，它強調高校各治理主體權、責、利的合理劃分及其權力在運作過程中所形成的相互依存、相互制約、相互影響的關系。正是在這個意義上，“高職院校內部治理不僅應包括教育行政管理與教學質量管理，還應包括通過權力或決策機構、資金與產權結構、運行管理機構、督導評估機構的合理設置與安排，形成有效的內部運行機制，體現學術自由、分級管理、院系相對獨立的模式”［4］。而高職院校內部治理結構則是現代高職院校制度在“高校治理”理念指導下的制度化結構，它通過“高職院校內部的組織機構設置及其權力配置、制衡和激勵，以及處理高職院校各利益相關者之間關系的一系列制度安排”［5］，其實質是通過高職院校內部各利益相關者之間的權力科學、合理分配與制度優化設計，不斷實現各利益主體訴求的“最大公約數”，以達到高職院校內部治理公正與效率契合的理想狀態。

二、高職院校內部治理結構改革的價值訴求

高職院校內部治理結構改革的價值訴求是高職院校內部治理結構改革應遵循的基本準則和目標追求。新時期，高職院校要通過內部治理結構改革與創新，保障自主辦學，推進內涵發展；深化產教融合，實現工學結合；注重利益協調，推動利益整合；倡導專家治學，維護學術尊嚴；提升管理績效，促進和諧發展。

（一）保障自主辦學，推進內涵發展

雖然，我國《高等教育法》中明確規定了高校的相關自主權力，但在實際操作中卻未有效落實，其根本原因在于包括高職院校在內的各級各類高校仍處于封閉的管理模式下，這既弱化了高職院校自主辦學的權力，又阻斷了高職院校自主辦學的路徑。因此，打破現行封閉的管理模式，建立全新開放的治理模式，才是保障高職院校辦學自主權的有效措施。正是在這個意義上，高職院校要通過改革與創新實現其內部治理結構的不斷優化，從而構建中國特色現代大學制度，“保證是堅持和改進黨的領導，這是保持大學的社會主義辦學方向的關鍵所在，也是加快高等教育治理體系和治理能力現代化建設，推動內涵式發展的強大動力”［6］。

（二）注重利益協調，推動利益整合

建立現代大學制度，優化大學治理結構，其精神實質就是有效保障高校利益相關者的合法權益及其訴求的充分實現。因此，在改革與優化大學內部治理結構時，要“權衡和兼顧利益相關者的利益訴求，積極建構一套能有效協調大學內部利益相關者關系的利益平衡機制，明確利益相關者及其組織的權責，規范利益相關者組織的運作規則與方式，解決利益矛盾，化解利益沖突，改善利益失衡，保障利益訴求，促進利益和諧”［7］。對于高職院校而言，其利益相關者在校內主要包括專職教師、教學科研人員、管理服務人員、學生及家長，在校外主要包括政府、有合作關系的行業、企業、社會團體和校友等。所以，“高職院校內部治理結構改革，首先要梳理和尊重他們的利益訴求。在此基礎上，將學校的決策、執行和監督權力合理地分配到他們手中，建立起利益相關者真實參與‘相互制約的決策’執行和監督制度”［8］，從而促進高職院校各利益相關者之間的利益協調與利益整合。

（三）倡導教授治校，維護學術尊嚴

對于建立現代大學制度，英國著名教育學家阿什比明確指出：“我們不要忘記，每個大學能否健康發展就在于校內由哪些人主持”［9］。美國教育學家亨利·羅梭福斯基進一步強調：“在大學里，有知識的人擁有更大的發言權”［10］。作為我國高校的重要組織部分，高職院校在內部治理結構改革與創新中同樣要堅持學術自治與學術自由原則，明確教授（由于高職院校的特殊性，行業技能大師和實踐專家也應被納入教授群體）在諸多利益相關者中的獨特地位與不可替代的價值。建立現代大學制度就要強調學術權力在高職院校內部治理結構中的主體地位，始終堅持學術本位，倡導教授治校、彰顯學術價值、推崇學術自由，樹立教授等專家學者及其學術組織在學術事務的絕對權威，而政治權力與行政權力都要服務并服從于學校教學、科研和學術發展。

（四）提升管理績效，促進和諧發展

“績效是組織期望的結果，是組織為實現其目標而展現的不同層面上的有效輸出”［11］。高職院校治理績效既反映在人才培養質量、專業服務產業水平、科學研究能力和產教融合程度上，又反映在高職院校內部治理進程中各組成部分的高效合作、良性運行與協同創新上。因此，高職院校要通過內部治理結構改革與優化，積極構建有效提升內部治理績效的規章制度、組織程序與制度安排，從而實現內部組成部分積極配合、協調統一，確保決策科學、政令暢通、執行有力及運行高效。只有這樣，才能在內部治理結構不斷優化的進程中，實現高職院校各利益相關者之間的系統性、有序性、協同性和動態發展性，提高內部治理結構的科學性與有效性，促進高職院校和諧發展。

三、高職院校內部治理結構創新的思維向度

（一）從基本國情出發，不斷彰顯“中國特色”

當前，推進高職院校內部治理結構改革與創新，必須從我國國情出發，與我國現階段經濟、政治、文化發展水平相適應。因為，高校內部治理結構作為現代大學制度中的重要組織部分，在健全與完善的進程中，既要符合現代大學制度的先進理念與精神實質，又要遵循現代大學的內存邏輯與運行規律，使之更加適應國家政治制度設計與意識形成要求。因此，在高職院校內部治理結構改革與創新的過程中，就必須立足我國國情，一切從實際出發，積極探索符合具有世界水平和中國特色現代職教理念的高職院校內部治理結構與運行機制。其中，最為重要和根本的是必須加強與改進黨委領導下的校長負責制，并在此基礎上，嚴格遵循現代大學內部治理規律與運行機制，進一步加強頂層設計與制度創新，科學設置組織層級、切實明確權力邊界、完善權力運行機制，從而在高職院校內部治理結構改革與創新中不斷彰顯“中國特色”，弘揚當代中國大學精神。

（二）踐行“依法治校”理念，充分發展民主

“依法治校是我國高校內部管理體制改革的必然趨勢，是高校管理走向科學化、規范化、民主化的必由之路，也是大學內部治理結構的內在要求。從完善大學治理結構來看，大學章程是高校得以正常運行的 ‘根本大法’，是大學管理與運行的規則體系”［12］。因此，在高職院校內部治理結構改革與創新的進程中，要全面推行“依法治校”理念。為此，在改進與完善高職院校內部治理結構的進程中，高職院校要在黨委的領導下科學制定學院章程，在專業建設、專業發展、師資隊伍建設、校企合作、集團化辦學、大宗物資采購等重要領域，成立學術委員會、教學委員會、人才工作委員會、財經工作委員會，召開職工代表大會，支持職工工會與學會生等群眾自治組織，充分發揮全體師生員工在民主決策、民主管理與民主監督中的作用，積極引導全體師生員工參與事關學校重大事項的咨詢、決策和運行過程，全力推進學校內部治理的科學化、民主化進程。

（三）注重“利益相關者”，實現治理主體多元化

實踐證明，大學內部治理結構的改進與完善過程就是高校內部各利益相關者的利益協調與利益整合過程。因此，在構建高職院校內部治理結構的過程中，最根本的問題是如何解決各利益相關者對高職院校內部事務的知情權與參與權，保障高職院校內部管理體制機制的完善。作為一個典型的利益相關者組織，高職院校內部治理結構的改革與創新，既要體現現代大學的“非單一化組織”屬性，又要突顯“委托代理關系”的特點，借以科學而有效地解決作為獨立法人的高職院校在面向社會辦學與參與市場競爭的過程中面臨的諸多利益矛盾與沖突。為此，“高職院校以先進的理念為指導，將管理演變為治理的過程。在學校內部，以學術為導向，調動高職院校利益相關的各方力量，使他們之間通過權利分割、責任分擔與利益分享，共同推進高職教育事業的發展，才能使內部利益相關者的控制權在大學內部治理結構中達到最優配置”［13］。

（四）強化監督與制約，構建有效制衡機制

在高職院校內部治理機構的改進和完善過程中，還要通過不斷強化對權力的監督與制約，積極構建權力制衡機制。為此，一方面，高職院校內部治理 “要建立健全決策——執行——監督的閉環機制，對于決策環節要形成包括由行業企業等外部人參與決策的制度，以教授或專業組織為主的咨詢論證制度，以及師生參與的民主決策制度；對執行環節，由黨委對重大決策的執行情況進行監控，建立行政對重要事項執行情況向黨委報告的制度；在監督環節要進一步完善監督與評價體系，特別是要引入第三方中介組織對執行情況進行評估”［14］。另一方面，高職院校內部治理要建立有效的權力制衡機制，為了切實維護國家與集體利益，進一步明確高職院校院（校）長在提高學校內部管理效率、提高人才培養質量、促進產教融合、提升專業服務產業水平、促進科研成果轉化、確保學校資產保值增值中的責任；進一步完善高職院校內部權力約束機制設計與制度安排，建立健全權力外部監督與內部監督形式，從而確保高職院校內部權力的有效制衡。

四、高職院校內部治理結構創新的路徑選擇

眾所周知，改革是一項系統工程，涉關各種主體的利益協調與利益整合，客觀上需要以多維視角與向度進行綜合考量與統籌協調。因此，高職院校內部治理結構的改革與創新既要使其政治權力、行政權力、學術權力和民主權力之間科學運行與有效制衡，又要實現院系兩級職權的科學配置與合理劃分，降低管理重點、提高運行效率，從而保障高職院校內部治理的科學高效與和諧發展。

（一）堅持依法治校，制定學校章程

高職院校內部治理是踐行“依法治校”理念下的科學治理、民主治理與文明治理，是以高職院校章程為主要制度載體的治理。因此，制定與完善高職院校章程是改革與優化高職院校內部治理結構的基石。改革與創新高職院校內部治理結構，在本質上就是依據章程進一步改進與高職院校“治理機構和治理體系，推進機構、職能、權限、程序和責任的法定化，正確處理政治權力、行政權力、學術權力與民主權力的關系，努力建構一種開放的、多元主體共治的治理模式，最終形成完備的治理規范體系、高效的治理實施體系、嚴密的治理監督體系、有力的治理保障體系的治理結構。”［19］為此，要在以下幾個方面制定和完善高職院校章程：一是加強與改進黨委領導下的校長負責制，進一步明晰與優化黨委在高職院校內部治理結構中的政治權力與政治職能；二是積極探索由高職院校黨委書記、院（校）長、教授等職工代表，合作企業代表，行業專家代表等組成的高職院校理事會（或董事會）制度，進一步明確學校重大事項的咨詢、決策與執行程序，切實維護、保障與增進各利益相關者的根本利益；三是明確院（校）長作為高職院校的最高行政首長，賦予以其為首的高職院校行政管理與服務團隊相應的權責利；四是通過章程進一步明確高職院校內部組織機構及其地位、作用與職能；五是明確規定教授委員會、學術委員會等學術團體和工會、學生會等自治組織的權力范圍、職責和義務，保證學術權力科學運行與民主權力有效行使。

（二）堅持和改進黨委領導下的校長負責制

1998年，我國分布實施《高等教育法》中明確規定：高等學校實行黨委領導下的校長負責制。2014年10月14日，中共中央辦公廳出臺《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（以下簡稱《意見》）中明確指出：“高等學校黨的委員會是學校的領導核心，履行黨章等規定的各項職責，把握學校發展方向，決定學校重大問題，監督重大決議執行，支持校長依法獨立負責地行使職權，保證以人才培養為中心的各項任務完成”［16］，《意見》進一步強調：高職院校（院）“校長是學校的法定代表人，在學校黨委領導下，貫徹黨的教育方針，組織實施學校黨委有關決議，行使高等教育法等規定的各項職權，全面負責教學、科研、行政管理工作”［17］。改革與創新高職院校內部治理結構就必須堅持黨委領導下的校長負責制，進一步明確黨委作為領導核心主要負責學校思想政治與重要事項決策，校長作為學校行政首腦在黨委領導下獨立行使行政權力主要負責提高學校教學、科研、行政管理工作效率與水平。在改革與創新高職院校內部治理結構的進程中為了更好地堅持與完善黨委領導下的校長負責制：“一要創新領導體制，吸納政府、行業企業等校外人士加入，擴大黨委會構成，以增加決策主體的多元化；二要加強黨內民主，完善黨務公開制度，探索黨代表列席黨委會制度，形成黨委重大決策征求黨代表意見的程序；三要成立輔助決策機構，在決策前后接受專家的咨詢與評估；四要嚴格黨委會的權力邊界，黨委會只負責學校重要事項決策，包括學校發展規劃、年度計劃、年度預算審定等執行環節完全交給校長，不干預具體的辦學事務；五要規范決策程序，凡屬‘三重一大’事項在提交決策前，經過必要的民主程序，廣泛聽取師生的意見，確保決策的民主性，為了提高行政的執行水平，建立校長權力的約束機制和執行情況的問責機制”［18］。

（三）賦予高職院校充分的辦學自主權

為了推進高職院校內部治理結構的改革與創新，就必須深入落實我國《高等教育法》和《職業教育法》中關于支持高職院校自主辦學的精神，關于高職院校辦學自主權的相關規定，依法賦予高職院校充分的辦學自主權，這是激發和增強我國高職院校的辦學活力與發展動力的基本前提，也是促進高職教育全面、協調、可持續發展的關鍵環節，更是不斷提升高職教育人才培養質量與水平的客觀要求。為此，建議全國人大、國務院等相關部門組織充分調查研究，認真總結高職教育發展經驗，遵循高職教育發展規律，站在構建具有世界水平、中國特色現代職業教育體系的戰略高度，充分尊重與切實保障高職院校辦學自主權，及時修訂與完善現行《高等教育法》和《職業教育法》等法律法規，深入落實全國職業教育會議精神和《國務院關于加快現代職業教育發展的決定》的相關政策，真正賦予高職院校充分的辦學自主權。在這里，要特別強調，地方政府及其教育行政主管部門要 “建立服務行政的意識，改進管理方式，完善監管機制，減少和規范對高職院校的行政審批事項，依法保障高職院校充分行使辦學自主權，政府應著眼于高職院校系統內外部的宏觀關系的處理和高等教育事業的質量標準及發展方向的確立，而不應過多關注高職院校內部的運作和管理，政府的角色應當從‘管制’走向‘服務’，充分遵循高等職業教育的發展規律，不干涉和不控制高職院校的學術事務，通過提供服務和支持來促成高職院校辦學目標的實現”［19］。

（四）健全二級管理體制，奠定內部治理基礎

二級系部是高職院校內部治理結構的基石，這是因為，二級系部既是高職院校重大決策、行政命令的具體實施者與執行者，又是高職院校面向市場競爭與開門辦學的直接組織者與協調者。因此，在推進高職院校內部治理結構改革中，要不斷深化二級管理，在合理界定學校與二級系部職權關系的基礎上，依據高職院校章程充分賦予二級系自主權，“堅持管理重心下移，形成校院系的縱向分權……基層承擔著主要的教學、科研、社會服務職能，因此學校要在人、財、物等各方面給予學院充分的辦學和管理自主權，充分發揮基層學術權力的作用”［20］，不斷擴大二級系部在人才培養、專業發展、教師聘用、課程改革、內部分配等日常治理過程中的充分自主權，將二級系部日益培育與打造成為高職院校基層辦學實體，從而促進高職院校理由“傳統管制型”向“現代治理型”的根本轉變，以準確的市場定位、靈活的治理形式、高效的運作模式實現又好又快、更好更快地發展。事實上，為了更好地推進二級管理，實現管理重點切實“下移”，高職院校還應加強對二級系部的宏觀指導與統籌協調，即把學校的教育教學、科研研究、服務社會等具體任務下放給二級系部，使其在專業建設與發展、招生計劃、課程改革、教師聘任、校企合作、專業服務產業、協同創新等方面擁有更多的版主自權，在進一步明確學院與系部權、責、利的基礎上，建立健全二級系部內部治理運行機制，促進二級系部決策、執行、監督的一體化，從而保障學院整體內部治理結構的科學化與高效化。

（五）堅持教授治學，推崇學術自治

我國著名教育家、浙江大學原校長竺可楨先生曾明確指出：“教授是大學的靈魂”。作為兼具教育性與學術性的社會組織，大學“要充分發揮教授為代表的學術委員會、教授委員會等學術團體在學校學科建設、規劃制定、課程設置、招生等重大事項中的決策指導作用，”［21］也就是要堅持所謂的“教授治學”。對于高職院校而言，教授治學是指在高職院校改革內部治理結構中，要傳承大學精神、倡導學術自由、秉承學術傳統與標準、促進學術健康發展，特別強調有學術權威與社會威望的專家、學者對高職院校教學改革、專業建設、課程設置、學術活動、產教融合、服務社會等日常教育教學和管理服務的影響力、控制力和支配力。在推進高職院校內部治理結構改進與創新的進程中，教授治學是高職院校教師在主體地位的集中表現，是滿足高職院校學術運行規律的根本要求。堅持教授治學，就是要倡導學術自由、推崇學術自治，為此，改革與完善高職院校內部治理結構就要科學組建學術咨詢決策機構，建立健全教授委員會、學術委員會、各類專業委員會、教學委員會、校企專家聯席會等學術性組織，并確保其能夠以科學、有效的工作機制促進學校學術權力的良性運行與發展，進而充分發揮上述由教授主導的各類學術組織在事關學校改革、建設和發展中的咨詢、審議和評定作用，促進整個教授治學日益走向科學化、專業化和民主化。

（六）健全民主制度，完善監督機制

在推進高職院校內部治理結構改進與創新的過程中，要充分調動全體師生員工積極參與辦學，保障全體師生員工的知情權、參與權與監督權，尊重全體師生員工的個性發展和多元利益訴求。為此“一是通過完善和落實黨代會制度，培育黨代會代表這支黨內民主權力，以發揚黨內民主帶動校內民主；二是切實保障教代會在學校民主監督和民主管理的權力，擴大教代會在學校重大事務中的審議權甚至是決定權；三是尊重并維護民主黨派和無黨派人士在學校事務中的監督和建議權；四是通過健全學代會制度，加強學生會以及相關學生社團建設，培養學生參與學校民主管理的主人翁意識，保障學生的民主權利”。［22］與此同時，要通過建立高職院校章程，進一步規范高職院校辦學、管理與服務活動，進一步明晰各職能部門的職責與權限，進一步明確各重要崗位的工作程序與規范，從而積極引導全體師生員工有序參與到高職院校內部治理之中，通過不斷改進與優化工作流程、增加與拓展師生員工參與渠道，集中民智、發揚民主、順應民意，從而切實發揮教授委員會、學術委員會、教職工代表大會、紀檢與監察、財務與審計、工會、學生會等組織、部門、團體在優化高職院校內部治理結構中的民主監督作用。

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責任編輯 宋慶梅

李宏昌（1977-），男，吉林前郭人，教育學博士，貴州輕工職業技術學院科研處處長，思想政治理論教學部主任、副教授，吉林大學馬克思主義理論博士后流動站博士后，主要研究方向為中外高職教育人才培養模式比較、馬克思主義基本理論。

2014年度貴州省教育廳高校人文社會科學研究規劃項目“貴州高職教育品牌發展戰略與實踐研究”（編號：14GH 055），主持人：李宏昌。

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