關于我國職業教育法修訂的建議——基于對德國職教法修訂的研究

□高　明

關于我國職業教育法修訂的建議——基于對德國職教法修訂的研究

□高明

職業教育法作為我國職業教育領域的基本法，指引和規范現代職業教育的發展和現代職業教育體系的構建。目前，職業教育法的修訂工作已列入第十二屆全國人大立法規劃和國務院法制辦的議事日程，正在由教育部負責推進。借鑒國外職業教育法修訂的經驗，將有助于做好此次修訂工作。通過簡要回顧德國職業教育法的修訂歷程，總結德國職業教育法修訂的特點，參照我國現行職業教育法，提出應提升法律地位、擴大適用范圍、突出職教特色、增加中微條款和明確監督主體等建議。

德國；職業教育法；修訂

一、問題的提出

2014年10月，黨中央在北京召開了以“依法治國”為主題的第十八屆四中全會，通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為“新常態”背景下全面推進依法治國指明了方向，明確了任務，做出了全面的部署。在教育領域為貫徹好四中全會精神，重點做好依法決策、依法行政、依法辦學和依法治校。具體到職業教育領域，應依法辦好職業教育。而所依的法主要是《中華人民共和國職業教育法》（簡稱《職教法》）。

《職教法》于1996年5月，由第八屆全國人大常委會第十九次會議審議通過，于當年9月頒布實施，是我國職業教育改革發展過程中的標志性事件，是我國職業教育法制建設的里程碑。《職教法》由 “總則”、“職業教育體系”、“職業教育的實施”、“職業教育的保障條件”和“附則”五部分構成，共40條。對我國職業教育在教育中的地位、發展方針、結構體系、實施舉措、體制機制和經費渠道等做出了基本規定。對我國職業教育科學化和法制化的發展以及初步構建現代職業教育體系起到至關重要的作用。但《職教法》自頒布實施19年來，隨著我國經濟社會的發展，特別是“依法治國”、經濟“新常態”、建設人力資源強國、實現“新四化”、經濟體制改革和技術更新換代對職業教育提出新要求；職業教育在發展過程中，出現了新情況、遇到新問題、產生新矛盾；職業教育法制的建設相對滯后于新形勢下職業教育的發展。而2006年，中央政府對義務教育法進行修訂，體現出我國在立法水平、立法技術和立法質量的提升，對《職教法》的修訂具有重要的借鑒意義，提供了寶貴的經驗。因此，為保障依法治“職教”，需要對《職教法》進行修訂和完善。

二、德國《職業教育法》修訂的回顧

德國聯邦政府為應對21世紀的挑戰，大力發展職業教育，在對《職業教育法》（1969）和《聯邦職業教育促進法》（1981）進行合并、增減和修訂之后，于2005年4月1日，頒布并實施新的 《職業教育法》（TheVocationalTrainingAct），包括：總則（Generalprovisions）；職業教育（Vocationaltraining）；職業教育的組織 （OrganizationofVocationalTraining）；職業教育研究、規劃與統計（VocationalTrainingResearch、PlanningandStatistics）；聯邦職業教育研究所（FederalInstituteforVocationalEducationandTraining）；處罰規則（ProvisionsGoverning Fines）；過渡與銜接條款（TransitionalandConcludingProvisions）等七部分，共105條［1］。此次修訂，肯定了職業教育對德國社會經濟發展的重要作用，凸顯了職業教育的法律地位，明晰了職業教育法律的基本框架，以積極主動的姿態應對新世紀職業教育所面臨的機遇和挑戰。通過對聯邦政府和州政府職權的劃分，聯邦政府參與“雙元制”中企業內的職業教育，州政府負責“雙元制”中學校職業教育以及其它全日制職業教育，以便為更多的青年人提供更好的職業教育培訓的機會，以使不同地區和家庭背景的年輕人，都可以擁有一技之長，獨立且成功地開啟自己的職業生涯；也為德國的經濟發展培養高質量的各級各類技能型人才，保證德國在世界上的競爭力，確保德國職業教育在世界的領先地位。

而隨著統計技術的發展，為滿足數據個性化處理的需要，提高職業教育體系的透明度，對職業教育實施綜合評價，更好地把握職業教育的發展趨勢，德國聯邦政府于2007年4月1日對 《職業教育法》再次修訂，主要涉及數據的處理。在數據內容方面，進行了代替和補充。用新的統計技術采集的數據代替原有數據，并對新數據進行了歸類；同時，補充了教育機構與受教育者之間簽訂的《職業教育合同》相關的細節數據。在數據表現形式方面，用充分體現個性特征的“數據群”取代原有的表格或集群式數據，以節省依據法律有義務提供其占有信息的機構在編制數據時的時間和精力，提高數據統計的效率。

三、德國《職業教育法》修訂的特點

從德國職業教育法的兩次修訂情況來看，2005年《職業教育法》的修訂范圍和幅度更大，影響更加深遠。因此，本研究以它為主要考察對象，為我國《職教法》的修訂，提供借鑒和參考。

總體來說，2005年德國聯邦 《職業教育法》修訂的特點，主要體現在以下幾個方面：

（一）認可職業教育路徑多元化

新《職業教育法》在堅持以“雙元制”的職業教育為適用對象的基礎上，為使青年人獲得高質量的職業教育與培訓，并以多樣化的途徑開啟自己的職業生涯，對其它形式的職業教育也進行了認可。

一方面，認可其它職業培訓或職業預備教育。在修訂前，部分普通中學畢業生參加的聯邦勞動部門或社會培訓機構組織的職業培訓，不被聯邦政府承認。但在修訂后，普通中學畢業生再接受“雙元制”培訓時，之前參與的“雙元制”以外的職業教育與培訓，可以進行一定的抵扣和折算。

另一方面，認可全日制職業學校的職業教育。在修訂前，德國全日制職業學校的畢業生，在勞動力市場的競爭力不高，就業率要低于接受“雙元制”職業教育的畢業生。為此，全日制職業學校的畢業生不得不從新進入“雙元制”職業教育學習。而在修訂后，聯邦政府授權州政府，將在全日制職業學校實施的職業教育等同于“雙元制”職業教育。同時，州政府調整和修訂區內全日制職業學校的專業課程，為全日制職業學校的畢業生參加行業協會的資格考試提供便利條件，行業頒發的職業資格證書與全日制學校的畢業證書掛鉤［2］。

（二）促進職業教育形式多樣化

在修訂前，德國職教法強調在“雙元制”職業教育中企業的主體地位和聯邦政府的主導作用，但未能重視“雙元制”中職業學校和政府的作用。修訂后，為增強職業教育對于經濟結構轉變的適應性，加強區域的合作，提升職業教育質量，優化配置職業教育資源。同時，進一步強化校企合作，將職業學校作為“雙元制”職業教育的另一個主體，與多家企業聯合，共同開展職業教育培訓，為企業的內部培訓輸送人才，幫助那些未開展過培訓的企業開展內部培訓，滿足來自新的工業部門和職業領域對于培訓的需求以及滿足那些需要更多理論知識的專業培訓。

此外，在確保向青年人提供高質量的職業教育與培訓的前提下，新的聯邦《職業教育法》為增加職業教育與培訓的靈活性，允許在培訓要求和年限具有顯著差異性的職業教育領域開展多種形式的培訓，并制定相應的標準和要求，在培訓期滿并成績合格后，頒發職業資格等級證書。而對于某些特殊職業的培訓，在預備階段的職業教育與培訓結束后，可以直接參加聯邦政府舉辦的職業教育與培訓。如果預備階段結束后，沒有機會進行后續培訓，可在2年職業實踐后參加聯邦政府組織的針對特殊職業的職業資格考試，合格后取得相應資格。

（三）加速職業教育管理現代化

德國新的《職業教育法》將“現代化”作為職業教育發展的核心。為此，修訂后的德國職業教育法推動職業教育加快改革與創新，以為應對社會經濟、科學技術和勞動崗位的日新月異的變化。首先，及時更新培訓職業。在2000-2013年之間，德國聯邦政府共推出新職業51種，更新職業147種。第二，加快制定培訓職業方案的速度。修訂前，培訓方案的制定到實施需要5年的時間，而修訂后，從建議開設新的職業到提供相關的職業培訓只需要一年的時間。最后，精簡管理與咨詢機構。將聯邦職業教育與培訓研究所（BIBB）的“常務委員會”并入“總委員會”，由來自聯邦政府、州政府、企業和工會的代表組成，規模從53人縮減到29人；成立“科學咨詢委員會”以取代“專業委員會”。同時，各州的聯邦職業教育與培訓委員會被取消，由聯邦與各州協商成立合作委員會而代之。

（四）推動職業教育體系的網絡化

隨著歐盟一體化和經濟全球化不斷發展，國家之間的交流與合作不斷加強，以國際化視角整合與配置職業教育資源，開展跨國和跨地區的職業教育與培訓，正成為新世紀職業教育發展的新趨勢。德國職業教育在順應國際化潮流的同時，加強國內職業教育資源的整合，逐步構建國外與國內相連接、職教與普教相融通、職前教育與職后培訓相銜接的職業教育網絡。

首先，承認德國以外的國家和地區的職業教育與培訓，境外的教育或培訓時間可以沖抵國內“雙元制”職業教育的培訓時間，但上限不能超過1/4；并建立職業資格的信用制度來改進德國與歐盟之間的職業資格互認。其次，推動職業教育內部以及不同類型教育之間的銜接與融通，在全日制職業學校就讀的學生可參加“雙軌制”的職業教育的考試，并鼓勵州政府將職業教育與普通教育的畢業證書相結合，幫助職業學校的學生取得高等學校的入學資格。最后，增加了新職業資格的認證。鼓勵并認可《職業培訓條例》之外的職業資格培訓活動，通過組織專門的考試，對合格者授予職業資格證書［3］。

（五）加強職業教育實施透明化

新《職業教育法》通過對機構和人員進行明確的規約，提高政策措施的可操作性，使得職業教育的實施、考核與評價更加透明。首先，界定聯邦職業教育研究所的職能。在法律上明確聯邦職業教育研究屬于公法性質的研究機構，經費納入聯邦政府的財政預算，工作人員享受國家公務員待遇。其主要職責是研究職業理論研究、職業教育發展實證研究、職業教育國際比較研究、職業教育發展趨勢預測和促進知識技術的轉化。主要的研究方向包括：職業教育發展趨勢分析、跨企業的職業教育培訓、職業教育專業目錄現代化和遠程職業教育技術。

第二，厘定國家級的職業教育標準。統一全國“雙元制”職業教育的教學法規，并將學生的“動手能力”納入其中。統一全國職業教育的教育質量要求，包括職后職業教育與培訓的職業進修和轉崗培訓。制定統一的職業教育培訓機構和培訓人員資質的認定標準和程序。

最后，提高行業主管職業教育的透明度。行業職業資格考試由職業學校的畢業考試和行業協會的認證考試構成，考試的全過程由考試督導組的成員實施監督。學生通過行業測評后，可要求將自己的成績注明在行業頒發的結業證書上，將影響職業學校對自己的評價。同時，行業考評委員會的委員可直接參與考試，以便于考試的實施。此外，為提高證書的國際影響，行業協會頒發的資格證書被要求同時用德、英和法三種語言印制。

四、對于我國職業教育法修訂的建議

（一）提升法律地位

德國是聯邦制國家，各級各類教育的立法權在州議會，沒有聯邦一級的教育法。除《高等學校框架法》（Hochschulrahmengesetz），其他的教育法律由州政府頒布，中小學校、職業學校和高等學校由州政府管理。但德國聯邦政府為保證職業教育的質量，向經濟發展提供持續的動力，規范全國職業教育發展，將《職業教育法》作為聯邦一級職業教育領域的基本法律，由聯邦教育研究部和經濟勞動部共同制定，經聯邦議會批準后由聯邦政府頒布，為德國全國范圍內的職業教育發展提供權威可靠的依據。

從我國職業教育發展來看，不僅關系到產業結構調整、經濟發展方式轉型升級和人力資源競爭力的持續提升，而且還關系就業和社會穩定，因此，職業教育既是教育問題，也是事關國家的民生和經濟問題。自十八大以來，本屆政府大力發展職業教育，職業教育的戰略地位更加突出，特別是根據“十八屆四中全會”的精神，“依法”治“職教”是必然選擇。但《職業教育法》的法律地位并未突出。雖然，我國屬于共和制國家，教育的立法權在中央，但我國的職業教育法由教育部制定，其法律地位只是作為《教育法》的子法。而職業教育發展涉及的范圍已超出教育領域，應將《教育法》作為修訂后職教法的基礎之一，將新《職教法》以本法的地位列于“國家法”的體系之中［4］。

（二）擴大適用范圍

德國《職業教育法》主要是對“雙元制”中具有職業教育資格的企業進行規范，這些企業符合法律規定并擁有辦學資質，對全國性的職業教育重大問題做出相關的解釋和說明。同時，也適用于其它主體舉辦的職業教育與培訓的學校和機構。而我國現行的《職教法》是由教育行政部門執行的規范學校內部職業教育的法律。雖然部分條款具體規定了政府、行業和企業事業單位開展職業教育的責任和義務，但未確立企業作為舉辦職業教育的主體地位，行業和企業只是作為職業教育的參與者，因此，對行業企業沒有約束力。

去年，國務院召開了第七次全國職業教育工作會議，習近平總書記做出重要批示，印發《關于加快發展現代職業教育的決定》，教育部出臺了《現代職業教育體系建設規劃：2014-2020》。我國職業教育的方向是發展現代職業教育，任務是構建現代職業教育體系，它既包括職業教育內部各層次之間、職業教育與其它類型教育之間的銜接和貫通，也包括職業教育與行業企業的融合與合作。未來，我國職業教育將貫穿于人的一生，滲透到社會的方方面面。因此，在《職教法》修訂過程中，應由國務院牽頭，教育部會同人力資源與社會保障部、國家發改委、財政部、農業部和商務部等部門共同參與，賦予行業和企業辦學主體地位，有意識地擴展其管轄的范圍。

（三）突出職教特色

作為一種相對獨立的教育類型，職業教育有著屬于自身的特色。德國的《職業教育法》對“學徒、培訓企業、職業教育場所等”職業教育的特色內容進行專門規定和明確說明。而我國《職教法》的規定能凸顯職業教育的要求。如，在職業學校或其它職業機構的設立方面，除“設備和設施”方面的規定外，基本了沿襲《教育法》的相關條例；而對教師的要求只是“合格”，對于職業教育對教師的特殊要求沒有做出規定；同時，也未對職業教育的內容和及時更新做出具體規定。因此，在此次修訂過程匯總，應對職業學校的區別于普通教育學校的要求進行補充說明；對從事職業教育的教師的職業資格進行明示，并對“合格”標準進行明確說明；增加根據市場和職業崗位變化及時更新教學內容的條款；并對校企合作和實習實訓等方面進行具體說明［5］。

（四）增加中微條款

德國的《職業教育法》不僅包括職業教育的制度、體系、管理從宏觀層面的條款，為職業教育發展建立一個整體性的架構；還包括職業教育的統計、評估和科研等中微觀層面的運行機制的條款，為推進全國職業教育的發展指引方向提供指導。特別是將“職業教育研究、規劃和統計”與“聯邦職業教育研究所”作為第四、五部分單獨呈現，凸顯了二者的重要性。其中關于聯邦職業教育研究所的條款共13條，分別對其性質、任務、職能、經費、章程、人員、督察和義務等進行了詳細的規定。我國現行《職教法》主要是從宏觀層面對職業教育的體制、體系、管理等方面進行了規定，但缺失中微觀層面的條款，特別是對職業教育的規劃、研究和統計以及職業教育研究機構沒有相關的規定。因此，在此次修訂過程中，對中央和地方的職業技術教育中心研究所的職責、義務、經費、人員等條款進行完善和補充，而在中微觀層面為職業教育的運行提供服務支撐［6］。

（五）明確監督主體

法律中關于審核、監督與處罰的條款，是保證法律執行情況的要件。德國《職業教育法》建立完善的審核、監督與處罰制度。雖然我國《職教法》提出了職業教育機構和人員應承擔的責任和義務，但缺乏對承擔責任和義務的主體是否執行、執行程度、執行結果，以及法律的監督和執法主體等方面，沒有進行規定和說明。在具體的表述方面，過多的使用了“應當”和“可以”等不具備法律強制力的詞匯，造成了職業教育監督主體的模糊，嚴重影響了法律的實施效力。因此，在修訂過程中，應明確職業教育的監督主體，闡明其承擔的監督與執法的任務與職責，使得各級人民代表大會、教育行政部門、人力資源和社會保障部門、財政部門、中介組織和職業學校及社會職教機構在法律規定的范圍內，充分發揮各自的監督職能，并在實際操作過程中，出現違法行為時，有明確的部門實施執法活動，增強我國《職業教育法》的嚴肅性和強制性。

［1］http：//www.bmbf.de/pubRD/BBiG_englisch_050805. pdf（2014-12-12）.

［2］姜大源.德國職業教育改革重大舉措——德國新《職業教育法》解讀［J］.中國職業技術教育，2005 （14）：59-61.

［3］國務院.關于加快發展現代職業教育的決定［Z］.國發［2014］19號.

［4］石紀虎.《職業教育法》修訂的法理思考［J］.國家行政學院學報，2014（2）：13-17.

［5］劉育鋒.對《中華人民共和國職業教育法》修訂的若干思考［J］.職教論壇，2010（16）：50-52+61.

［6］陳久奎.中國職業教育立法的百年歷程及反思［J］.現代教育管理，2014（10）：63-69.

責任編輯蔡久評

高明（1982-），男，滿族，遼寧沈陽人，遼寧教育研究院職業教育研究所助理研究員，教育經濟與管理博士，研究方向為職業教育政策研究。

全國教育科學“十二五”規劃2012年度單位資助教育部規劃課題“以專業銜接為基礎的技能型人才系統培養研究”（編號：FJB120567），主持人：高紅梅。

G710

A

1001-7518（2015）21-0032-04