現代職業教育治理體系建設：理論審視與現實架構

□魏　明

現代職業教育治理體系建設：理論審視與現實架構

□魏明

十八屆三中全會以來，教育治理問題受到高度重視。回顧概念衍生，把握治理核心要義及其應用領域；觀其理論演變，汲取思想內核、發展動態和工具方法；概覽教育治理研究，歷經政府、市場或更迭交替或共同協作之規律變化，不同政體下出現種種有益探索，但體制改革、權利劃分、公平效率等問題彌久難決。新形勢下，我國職業教育發展亦面臨一系列重大滯障，尚缺乏治理理論指導下的系統研究，需要我們以體系構建與能力提升為重點，圍繞組織結構設置、權責機制建設、工具方法運用和指標體系設計深入思考，構建我國現代職業教育治理框架，拓展治理理論應用范圍，為我國社會發展服務，現代職業教育治理研究有其深刻的理論與現實意義。

治理理論；教育治理；職業教育治理

2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，“擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。”為此，教育部袁貴仁部長強調，教育治理體系和治理能力的現代化，就是要“構建政府、學校、社會新型關系為核心”的制度體系。教育治理問題受到高度重視，成為時下研究熱點。然而對職業教育來說，治理理念的提出是不是研究與實踐的需求取向？該如何從豐富的治理思想內涵中把握教育治理的核心含義？教育治理已經歷了什么樣的積累，取得了哪些寶貴的經驗？我國職業教育治理面臨的主要問題有哪些？如何在已有研究和經驗借鑒的基礎上構建我國職業教育治理體系，推動職業教育治理研究與實踐的深入開展？

一、理念革新：從“管理”走向“治理”，職業教育研究與實踐的共同要求

（一）治理概念的內涵演變與應用

英語中治理（governance）一詞長期以來與統治（government）一詞交叉使用，主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。1989年世界銀行運用“治理危機”（crisisingovernance）形容非洲狀況的報告被認為治理概念的出現并引起學界的關注。自20世紀90年代以來，治理被廣泛應用于社會經濟領域。對于治理，不同學科的學者或國際組織曾作出許多新的界定和解釋。如全球治理理論主要創始人之一，喬治·華盛頓大學國際事務和政治科學教授詹姆斯·羅西瑙（JamesN.Rosenau）將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制［1］，將治理與管理、統治等詞進行區分。全球治理委員會認為治理“是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”［2］，德國曼海姆大學歐洲研究中心研究歐盟治理的著名專家貝阿特·科勒一科赫（BeateKohler-Koch）則將治理進一步具體解釋為“是關于不同公民的偏好意愿轉化為有效政策選擇的方法手段和多元社會利益如何轉化為統一行動以及怎樣實現社會行為體的服從”［3］，揭示了治理含義的本質。而“新制度經濟學”的命名者，美國加州大學伯克利分校管理學、經濟學教授奧利弗·E·威廉姆森（0liverE.Williamson）從經濟學角度闡述其觀點，提出“治理結構可以被視為制度框架”，“治理還是一種工具”［4］。可見，有關治理的定義眾多，不同學科視角下有其不同的含義，而且隨著其被廣泛地研究運用，已經在各自領域生發了豐富的形式與內涵。英國社會科學院院士、南安普頓大學教授羅茨（R.Rhodes）因此歸納提出了六種形態的治理：作為最小國家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會調控制度的治理和作為自組織網絡的治理［5］。

（二）職業教育治理的研究與實踐

就職業教育而言，多年來，從中央到地方，從理論研究到實踐探索，職業教育在構建新型職業教育行政管理體系，尋求政府、行業、企業、學校協調合作上取得一定成就和經驗。

首先，在學術研究層面：（1）政策法制建設上，一直以來，我國職業教育發展主要依靠的是政府政策調控為主，由于種種原因導致其實施效果并不理想。從國際比較而言，如德國新《職業教育法》的實施促進了職業教育多元化發展，豐富了校企合作形式，而且有利于職業教育新政策的制定［6］。因此，職業教育治理政府亟待從政策調控走向依法治理，完善配套法律，強化監督職能，以法律為主，以政策為輔［7］。（2）體制機制改革方面，由于職業教育在產教融合、校企合作辦學局面上存在多元主體的合作關系，不同的利益相關者有著各自的價值訴求，緩解的途徑在于建立多元利益主體合作博弈機制，實現共同治理［8］。（3）模式建設選擇方面，有研究者認為，當下職業教育發展需要從“管制”模式向“治理”模式轉化，根據治理模式的內涵與分類特點，采用政府——市場——社會治理模式對職業教育進行治理［9］。此外，整體性治理（HolisticGovernance）［10］和3600治理模式［11］等概念、思路也被引入，推動了我國職業教育治理問題研究的發展。（4）相關方法運用上，隨著信息技術的高速發展，以“大數據”為基礎的新型現代政府治理與決策日益凸顯為未來的發展趨勢，為保障我國教育政策制定與決策的科學化民主化，要轉變傳統的政策調研和觀點式決策方法，建立以大數據為助力支撐的現代教育治理模式［12］。其次，在實踐探索層面，浙江省寧波市2009年實施《寧波市職業教育校企合作促進條例》，規定市和縣（市）、區人民政府應當建立職業教育聯席會議制度，統籌協調本地區校企合作的規劃、資源配置、經費保障、督導評估等工作。山東省濰坊市在建設國家職業教育創新發展試驗區中，通過實施融資租賃、共建、聯辦等政策，進行濱海科教創新園區職業院校基礎設施建設，實現辦學主體多元化。

職業教育治理研究的轉向提供了職業教育問題解決的新思路，也彰顯了職業教育實踐的困境自2010年職業教育體制改革試點工作啟動三年來，職業教育內外支持體系缺失，職教制度不完善職業教育體制改革行至“深水處”［13］。可見，職業教育管理亟待實踐的轉向與理論的變革。

二、理論解構：深入解讀理論內核，把握職業教育治理要義

（一）治理理論的興起及其思想內核

“市場失效”和“政府失靈”是治理理論興起的主要原因。就治理及其相關內容的變遷而言，西方理論的發展可從三個方面加以概括：一是對凱恩斯主義的質疑，從而重新思考政府與市場的邊界問題；二是制度主義的興起，為更接近于現實的經濟模型提供了新的解釋；三是傳統政治學范式的變革，將政府、市場、社會納入到政治學分析中，也就是一個將政治對市場、社會的外生性影響內生化的動態過程［14］。面對市場失效與政府失效，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場和/或國家政府協調的失敗”［15］。針對如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等問題，不少學者和國際組織紛紛提出了“元治理”（meta-governance）、“善治”（goodgovernance）和網絡治理（networkgovernance）等概念從理論演進過程來看，當代治理理論的發展主要經歷了新公共管理理論、新公共服務理論和多中心治理理論。但是，治理理論繁雜眾多，其政策主張也不盡一致，可以說是“一套十分復雜且充滿爭議的思想體系”。總的來說，其理論淵源可追溯到極端自由主義和公共選擇學派，其理論精神體現為契約觀念和效率精神，其所涉及的核心思想主要概括為權力分散、主體多元、結構網絡、過程互動等。

在理論的實踐運用中，澳大利亞著名的政治學家和公共行政學家歐文·E·休斯 （OwenE.Hugh es）、美國約翰·霍普金斯大學政策研究所教授、公民社會研究中心主任萊斯特·薩拉蒙 （LesterM Salamon）等較早代表性地給出治理工具的定義。牛津大學教授胡德（ChristopherC.Hood）從控制論的角度出發，首先將政府的治理工具分為獲取信息的工具和影響社會的工具兩大類，然后又從政府所擁有的社會資源，即“中心地位、財富權威和組織”，將治理工具分為信息類、資財類、權威符號和組織性工具［16］。中國人民大學公共管理學院張成福教授依據政府使用權威的程度、政府介入提供公共產品和公共服務的程度、政府介入社會事務管理的程度，把政府治理工具劃分為：（1）以市場為核心的治理工具；（2）財政性工具；（3）管制性工具；（4）政府直接運用公共權力供給公共物品，包括直接供給和間接供給兩種方式。這種間接性的工具稱之為“程序性工具”（ProceduralInstruments）［17］，即通過控制政策制度或過程來間接影響結果的工具。以上有關政府治理理論的分析，治理工具的分類研究為其在各個領域的應用提供了有益的借鑒。

（二）理論的反思與適切性分析

作為新時期重大政治決策與教育改革的治理，治理理論的發展與已有研究成果的分析為我們提供了有價值的參考，尤其是對其理論精神和核心內涵的把握有助于我們以開闊的視野、開放的態度對待現實發展中出現的問題，從而構建合理的公共權力行使框架。由于治理理論產生于西方國家，有其特定的歷史背景，且治理理論的每一階段的發展主張都是與當時的社會條件等因素密切相關的，需要考慮其具體應用的適用性和階段性。首先，分析考察不同國家教育治理問題的發展運用的具體情況，其教育治理經歷了何種階段、模式，采取的針對性措施，建立了什么樣的制度，取得的經驗以及理論的局限等。相應地，就目前我國職業教育所處的實質階段，適用于治理理論解決的重要問題有哪些？其次，職業教育治理體系建設更是一個龐大的工程，需要我們結合實際問題，圍繞體系建設的關鍵節點，建立符合職業教育發展階段特點的治理體系；再次，在理論觀點、工具方法、指標體系等的設計和選擇上，并不是說最新的理論或工具就是最好的，也需要我們有針對性地選取運用。

三、經驗借鑒：西方公共教育治理范式的轉變與職業教育治理

（一）西方公共教育治理范式的演變

從縱向發展來看，西方公共教育治理范式經歷了“規制型”“市場型”“服務型”三種治理范式的演變，每種范式在治理理念、治理結構、治理工具、治理能力方面都有所不同［18］。如美國聯邦政府與州政府采用的是“市場型”治理范式，通過分權，強化業務合作關系。而作為基層政府的地方學區，則采用“規制型”治理范式，對學校規模設置、招生人數、課程選擇等方面發揮著重要作用。在政府主導的規制型治理下，教育國家化（EducationNationalization）是其總趨勢，表現在教育目標上以突出國家目的，國家通過法制化來干預教育。20世紀80、90年代，新自由主義理論進入公共教育領域，教育消費等觀念出現，市場型治理范式隨之興起。由此，英國《1998年教育改革法》的重要內容之一是實行學校的地方管理（LocalManagementofSchool），如校本管理（SchoolBasedManagement）運動。此外，越來越多的非政府部門開始直接參與公立學校的運營，民辦教育機構大量出現。社會公眾也被賦予參與一定的權利，教育券、教育選擇制度成為分權制改革下的主要標志。然而，政府主導公共教育治理易導致政府對公共教育的壟斷，市場主導公共教育治理則可能引發教育的公共性危機。在追求政府與市場之間的平衡上，英國工黨政府1997年執政后開始推行“教育行動區（EducationActionZones）”計劃，意在吸引教育以外的社會力量參與教育薄弱地區學校的管理和運作，提高教育質量。美國各州則通過頒布特許學校法律等推動公共教育改革。因此有學者認為，反觀20世紀80年代以來的美國教育公共治理改革的主要策略，即教育多元中心治理和教育擇校的有限嘗試，是在持守教育公共性的前提下對教育官僚制缺陷的自我調整和彌補［19］。

（二）發達國家職業教育治理的重大舉措

從橫向比較來看，綜合競爭力、實體經濟較強的國家如德國、美國、英國、澳大利亞、日本等國家基本都形成了較為成熟的職業教育治理體系。

1.重視立法管理職業教育。美國職業教育的發展史可以說就是一部職業教育的立法史，《史密斯-休斯法》確立了美國職業教育制度，1963年《職業教育法》形成美國職業教育體系，1990年《卡爾·波金斯職業教育法案》強調職業教育與普通教育的融合［20］。德國1969年頒布的《聯邦職業教育法》以法律形式規定了“雙元制”職業教育制度。日本《產業教育振興法》（1951）等對職業教育作出了較全面的規定，有力的促進了職業教育發展。

2.政府統籌的管理體制。職業教育的發展不僅要有健全的法制保障，還需要政府的大力支持、統籌和指導。澳大利亞職業教育由教育與科技部統一管理，避免了多部門負責的混亂和推諉現象，為職業教育的發展提供了制度性保障［21］。英國在傳統學徒制的崩潰和現代職業教育的產生過程中，政府對職業教育的管理經歷了自由放任階段 （19世紀50年代以前）、初步干預階段（19世紀50年代——二戰前）、全面管理階段（二戰至今）。其中，1993年推出的普通國家職業資格證書”（GeneralNationalVocationalQualifications，簡稱GNVQ），有力地促進了職業教育的改革與發展［22］。

3.多元主體的參與機制。德國職業教育形成了由聯邦政府、州政府、行業協會的三方合作機制，職業教育和培訓場所由職業學校、提供培訓的公司分別承擔。德國聯邦職業教育研究所、勞動市場與職業研究所、德國職業教育研究共同體等研究機構，通過科學研究、數據分析、規劃報告，為重大管理決策提供理論支持。德國行業協會參與職業教育的途徑有：一是參與職業教育的管理和決策；二是參與職業教育與培訓機構的資格認證；三是參與職業培訓過程的管理與實施；四是參與職業教育教師管理；五是通過多種渠道獲取職業教育經費。行業協會以服務企業、維護經濟界的整體利益為目標，依法參與，職責明確［23］。行業協會下設的考試委員會主要負責組織職業教育考試、企業辦學資格認定等，成為企業與職業學校相結合強有力的橋梁［24］。

四、現實省思：推動職業教育治理體系與治理能力的現代化發展

我國職業教育治理問題研究，既需要我們在理論的科學指導與運用下，分析借鑒國外職業教育治理的有益經驗，更需要明確我國職業教育面臨的重要問題，找準職業教育治理問題的切入點，從而構建符合我國現實國情的現代職業教育治理體系與機制建設，促進職業教育治理能力的現代化發展。

治理體系是一個不同集團的成員就共同關心的問題制定集體選擇的特別機制，主要由基本機制與組織兩個要素組成。兩者之間相輔相成，治理機制確定組織的身份和行動的法律范圍，治理組織落實并將機制轉化為實際行動［25］。考察我國職業教育發展現實，目前我國職業教育發展已確定政府主導、行業指導、企業參與的多元主體辦學模式，適用于治理理論倡導的網絡化、多中心治理結構理論，但從政府角度來說，存在需要怎樣的政府組織模式來與宏觀的治理框架相匹配的問題，以及各主體間權、責、利益的分擔和實現機制還需要深入研究，從機制、手段、方法等層面探索適于我國政府治理的各種異質性的模式。而治理能力則體現出對效率的追求，關系到治理范圍的界定、治理工具方法的選擇以及治理指標的建立和評價等方面，包括如何在追求效率的同時處理好職業教育內外部效率與公平的關系？以上核心問題應成為我國職業教育治理體系構建的分析框架。概括而言，我國職業教育治理體系與治理能力的建設需要我們圍繞以下幾個方面深入分析研究：

（一）組織機構設置

“現代化治理體系的建立是頂層設計與實踐經驗的綜合體，不是循序漸進的自然演化的結果，而是一個人為設計、需要不斷完善的、大規模的人類協調的復雜系統。”［26］在我國勞動制度與教育制度分離，兩套“條條”管理并行的體制下，如何通過組織結構調整或重組來統籌各利益主體，整合分散的資源，以形成職業教育發展的合力，值得深思。但是，從管理走向治理，并非意味著政府的放手，反而更加需要政府站在更高的位置對職業教育進行國家層面的統籌管理，從上層解決源頭的問題，實現治理體系的頂層設計，這既是一個實踐問題也需要一個理論體系的規劃建設。

（二）權責機制建設

在我國職業教育眾多參與主體中，政府、院校企業、學生常常因價值取向的不同導致利益訴求不同，亟需建立有利于表達各方立場的協調機制。目前應改變行業部門缺位、企業缺乏參與積極性的局面，實現由一元主體向多元參與體系的轉型，規劃政府、行業、企業和學校各自的權責邊界，明確各主體范圍內的具體職能。這也反映了我國職業教育制度體系建設不夠完善，現實中表現為重政策、輕法律，職業教育專項法律的缺乏等。對于宏觀的治理框架、多元主體的權責劃分，實質上關涉到不同主體的利益分配問題，也關涉到研究建立什么樣的機制，以及需要研究制定何種制度匹配落實的問題。這既關系到治理的成效，也是對理論應用的新探索。

（三）工具方法選用

在已有治理理論研究與治理工具分類的基礎上，需要我們針對某些具體問題，如校企合作中各個環節上沒有形成相互配套、相互支持的策略和執行工具，進一步仔細研究組織性工具、管制性工具、經濟性工具、程序性工具等在現代職業教育治理中的具體應用。工具方法的運用，是針對具體問題的揭示剖析，為實踐服務，是治理能力提升與效率的直接體現，但又需要詳細分析研究每種理論工具的優勢與適用條件，以便在不同的情況下靈活、綜合地運用應對復雜的教育實踐問題。

（四）指標體系設計

現實來看，隨著我國職業教育規模、體系的逐步擴大與成熟，職業教育治理應走向規范化與科學化。目前我國職業教育管理實踐中尚缺少專門的政府機構或專業的中介組織開展職業教育的監測與評價，理論研究中也缺乏權威完善的評價指標體系。因此，如何參照治理問題研究中其他領域或組織機構業已成熟的治理指標體系，如世界銀行研究院研發的KKZ指標體系構成及其合成方法，結合我國實際，開發我國職業教育治理指標體系必要而且迫切。教育治理指標的研究不僅涉及學理上的探索、解釋，是一個需要不斷地設計驗證和修改的復雜過程，而且還要考慮其現實評價運用的科學性、可行性以及倫理道德等問題。

對以上問題的思考，意味著職業教育治理研究新問題的出現，一方面提示我們已有研究的缺憾，還沒有形成對治理問題的系統研究；另一方面也說明治理理論博大精深，對此問題的研究有其深刻的理論和實踐意義。

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責任編輯韓云鵬

魏明（1979-），男，安徽定遠人，北京師范大學教育學部博士生，河北科技師范學院講師，研究方向為職業教育管理與政策。

全國教育科學“十二五”規劃課題“職業教育政策執行監測與評估機制構建研究”（編號：EJA120402），主持人：魏明；2013年浙江省社科聯研究課題“中高職課程銜接的理論與實踐研究”（編號：2013N082），主持人：潘麗云。

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1001-7518（2015）10-0012-05