西部農村社區成人教育發展中政府履責現狀及問題研究

□邵曉楓

西部農村社區成人教育發展中政府履責現狀及問題研究

□邵曉楓

農村社區成人教育作為一種公共事業，政府是辦好這種公共事業最大的責任主體。政府在發展我國西部農村社區成人教育履責中存在的主要問題有：重視程度不夠，缺乏專門管理部門；專門法律法規缺乏，相關政策不明確、不完備；政府總體投入太少，特別是中央及省級財政支持力度太小；未能很好地統籌西部農村社區成人教育與普通教育、職業教育；對西部農村社會及成人的學習需求了解不夠。

西部；農村社區成人教育；政府；履責

公共經濟學理論認為，產品分為公共產品與私人產品，自薩繆爾森與馬斯格瑞夫提出公共產品具有非競爭性與非排他性特征以來，這一觀點得到了較為廣泛的認可，成為對公共產品最經典的界定。公共產品的這一特征決定了其應該由公共部門即政府提供，因為政府本身就是負責公共產品生產的特殊部門。因此，西部農村社區成人教育作為一種公共事業，政府應是辦好這種公共事業最大的責任主體。查門與亞斯平 （ChapmanandAspin，1997）指出，在社區教育中，政府應該做到的工作有：協調活動，邁向共同目標；分享資源；提供有關職業訓練及個人發展的最多資源管道；提供廣泛的資訊及其他資源；不同主體合作以確保學習資源足夠。［1］總體來看，我國政府作為發展西部農村社區成人教育的責任主體，其主要責任表現為為西部農村社區成人教育的發展提供必要的組織人事管理、政策法律保障、經費投入支持、統籌溝通各種教育資源及組織調研等方面。新中國成立以來，政府對發展西部農村社區成人教育起了關鍵作用，在掃盲、文化教育、實用技術培訓及勞動力轉移培訓等方面都取得了不小的成績，但還存在著比較嚴重的履行職責不夠的問題。為更好地了解政府在發展我國西部農村社區成人教育履責中的現狀及存在的問題，我們對四川、重慶、云南、貴州、陜西、甘肅、青海、西藏等省、市、自治區的40多個縣市的一般教師、教育行政管理人員及其他相關人員進行了調查，共發放調查問卷2000余份；召開座談會50多場；還對部分地方的教育管理者進行了個別訪談。本問卷采用5級計分制，即從選項“1”到選項“5”，分別賦值1至5分對問卷結果采用SPSS17.0統計軟件進行數據處理。本文所講的“農村”是廣義的，泛指有農業和以務農為業的人口所居住的縣（區、市）級行政單位所轄的地區。

政府在發展我國西部農村社區成人教育履責中存在的主要問題有以下幾個方面：

一、政府重視程度不夠，缺乏專門管理部門

總體而言，政府對農村社區成人教育的重視不夠，表現為重視城市教育，輕視農村教育，而在農村教育中，又只重視基礎教育，輕視成人教育。從此次問卷調查結果來看（見表1），被調查者對當地黨委和政府對農村社區成人教育重視程度這一問題的回答得分均值為3.158，在“一般”和“不太重視”之間，重視程度不夠高。其中，只有4.8%的人認為當地黨委和政府對農村社區成人教育非常重視37.8%的人認為重視程度一般，還有35.8%的人認為當地黨委和政府對農村社區成人教育不太重視或很不重視。同時，縣城和鎮村被調查者之間，一般教師、教育行政干部及社會其他人對這一問題的回答無顯著性差異，表明大家一致認為當地黨委和政府對農村社區成人教育的重視程度不夠。

政府對農村社區成人教育重視不夠的重要表現之一就是專門管理部門的缺失。從中央到地方，都缺少管理成人教育的專門部門。新中國成立之初，成立了社會教育司，專管成人教育，此后，雖然用了不同的名稱，但教育部一直都設有管理成人教育的專門機構，自教育部以下，各級教育部門也設有相應的專門管理機構。20世紀80年代中后期到90年代中期是我國農村社區成人教育發展得較好的時期，在各級成人教育管理機構的領導下，建立健全了成人學校三級網絡，每個縣、鄉都有專門的成教專職干部，基本每個村配備了一名專職教師，在掃盲教育、文化教育、技術培訓等方面都取得了巨大的成就。但到1998年，教育部成人教育司與職業教育司合并為“職業教育與成人教育司”，從中央到地方，成人教育不再有專門的主管部門，不少地方成教機構撤并，成人學校減少或者名存實亡，農村成教編制被壓縮，農村成教專職干部及村一級的專職教師配置也被迫受到壓縮，而且僅有的成教專職干部還常常被抽調去做別的工作。而在國外，成人教育中的農民教育一般都有專門的政府機構進行管理，如美國的農業部推廣局、英國的農漁食品部農業培訓局、日本的農民研修所等。我國成人教育專門管理部門缺失導致的不良后果主要表現在兩個方面：

其一，導致我國農村社區成人教育規模大幅度下降。據教育部統計，2001年到2004年，農村成人學校教職工從41.35萬人減少到27.05萬人，農村成人學校因師資不足、經費欠缺而由49.64萬所減少到19.17萬所，銳減 61.4%；年培訓規模也從5732.31萬人次，減少到5127.20萬人次。［2］這一點在西部農村地區表現得更加嚴重。以四川省2006-2009年的農村成人教育情況為例（見表2）①，除了掃盲學校數及畢業生數等減少是農村基本掃除文盲的正常結果外，農民中學數及畢業生數雖然在2008年有所增長，但在2009年又出現了大幅度的下降；教職工數則逐年下降。農民技術培訓學校數、畢業生數及教職工數的所有指標都呈現逐年下滑的趨勢。其他一些學者的調查研究結果也證實了這一點。如有人對重慶市農村成人教育情況進行了調查，發現33.5%的家庭認為村里很少對農民進行文化教育和技術教育；47%的家庭認為對農民的文化教育和技術教育“從未搞過”；32.9%的家庭“從來沒有”參加過農民職業技術培訓。［3］

其下的各行數據為全部被調查者或某一部分被調查者選擇該項評價占同類被調查者總數的百分比，“M”為平均評價等級，F值是方差檢驗值，P（Sig）：顯著性水平校驗值。在城鄉比較一項中，有5人未填自己所在地類別，表中對其統計結果未列出。本文中表3、表4、表5中除第一行意思有所不同外，其余相同。

表2　四川省2006－2009年農村成人教育情況表

其二，農村社區成人教育管理各自為政，條塊分割。我們在調查中發現，當前西部地區絕大多數職成處或職成教科實際上都是以職業教育為主要工作，成人教育被嚴重邊緣化，農村社區成人教育更是處于被忽視的地位。據我們對貴州等地的調查，農業、林業、畜牧等部門都在進行農村社區成人教育工作，都從自己的需要出發組織培訓，其模式一般為由該部門派出師資，村委會組織學員，當地中心校出教學場地。省教育廳的農民實用技術培訓和農村勞動力轉移培訓等任務則是下達給各教育局，由教育局再下達給學校，然后學校去找村委會等相關部門組織完成，顯然，當地學校對村委會和農業、林業等相關部門并無統籌權和管理權，工作開展起來不但困難且成效較差。可見，我國西部農村社區成人教育沒有統一的專門管理機構，造成群龍無首、農村居民接受教育機會缺乏及教育內容零碎的混亂局面。同時，由于缺少專門的主管部門，也就缺少了對西部農村社區成人教育進行系統規劃、規范辦學、嚴格監督和科學評價的機構，自然也難以談得上對西部農村社區成人教育的辦學條件、辦學理念、培養目標、課程教材、教學實施及整體教育質量等進行系統管理了。

為應對社區成人教育缺乏專門管理部門的情況，我國東部一些發達地區成立了由當地政府牽頭的專門管理機構。如上海成立了由市教委、文明辦等多個部門組成的推進學習型社會建設指導委員會，建立了市、區（縣）、街道（鄉鎮）、村委會的社區教育四級管理機構。受其影響，現在東部不少地區在縣（區）、街道（鄉鎮）分別設立了社區教育委員會這一管理機構，由主管教育的縣主要領導或街道（鄉鎮）主要領導牽頭，吸收教育、文化、科技、司法、人事、勞動、財政、婦聯、共青團、企業等相關人士參加。在社區教育委員會下設社區教育管理辦公室，負責本社區教育的具體管理工作。西部一些較發達地區如成都市的一些地方也建立了類似的管理機構系統，極大地改變了農村社區成人教育各自為政的散亂局面。但西部大多數農村地區還沒有建立相應的專門管理機構。

二、專門法律法規缺乏，相關政策不明確、不完備

在關于終身教育、成人教育等法律法規及相關政策的制定方面，與世界上發達國家相比，我國處于落后的地位，主要表現在以下幾方面：

第一，我國沒有專門的成人教育法和終身教育法，更沒有專門的農村成人教育方面的法規。而美國、英國、日本、韓國、丹麥、瑞典等國都制定了專門的終身教育、成人教育、社區教育等方面的法規，如美國的 《莫雷爾法》（1862）、《史密斯——休斯法》（1917）、《成人教育法》（1966）、《社區學校發展法》（1974）、《終身學習法》（1976），英國的《農業培訓局法》（1982），日本的《社會教育法》（1949）、《終身學習振興整備法》（1990），韓國的《社會教育法》（1982）、《平生教育法》（1999），丹麥的 《閑暇時間教育法》（1968）、《成人社會教育法》（1978），瑞典自上個世紀60年代以來頒布的 《民眾中學法》、《學習小組法》、《市立成人教育法》，我國臺灣省于2002年頒布的《社會教育法》和《終身學習法》等，都強調了終身教育，并將成人教育正式納人國民教育體系之中，成為國家教育制度的一個重要組成部分，為農村社區成人教育的發展提供了法律保障。我國政府在基礎教育、職業教育和高等教育上都已立法，雖然在其中的一些內容中也涉及到了成人教育，但不能涵蓋成人教育的所有方面；也有一些發展成人教育的相關文件，但政策畢竟不是法律，不能達到法律規定的效果。近年來雖然關于終身教育、成人教育等方面立法的呼聲很高，但在國家層面上始終沒有專門的法律出臺，這就意味著成人教育，包括農村社區成人教育，沒有相應的地位，更沒有法律作為其發展的保障。

第二，我國現有相關政策和法規中對成人教育的規定不夠明確，比較模糊，在實踐中難于操作。以對農村成人教師的相關規定為例，1987年《關于改革和發展成人教育的決定》中規定：“成人學校教師應有機會到學術水平較高的學校進修”，這不但很籠統，且缺乏可操作性和強制性。1993年的《中華人民共和國教師法》，對中小學教師的任職資格、待遇等都有比較具體而詳細的規定，而對成人教育教師的規定則只有“取得成人教育教師資格應當按照成人教育的層次、類別，分別具備高等中等學校畢業及其以上學歷”這一句簡略而模糊的話。《關于進一步加強農村成人教育的若干意見》（教職成［2002］13號文件）指出：“建設一支數量適當、結構合理、專兼結合、素質較高的教師隊伍，是搞好農村成人教育工作的重要保證。”但對如何建設一支數量適當、結構合理、專兼結合、素質較高的農村成人教師隊伍則沒有具體的規定2005年的《教育部關于實及施農村實用技術培訓計劃的意見》提出：“要深化人事制度改革，實行崗位聘任制和目標責任制，進一步調動農村成人教育干部教師的工作積極性。加強對農村成人教育干部教師和普通中小學農村實用技術培訓教師的培訓工作，提高他們的素質和能力。”但對如何深化人事制度改革，如何加強對農村成人教育教師的培訓工作則沒有進一步的比較詳細的意見相比之下，一些發達國家在相關的法律法規中則有著比較詳細而具體的規定。如在美國的 《成人教育法》、日本的《社會教育法》、韓國1989年修訂的《社會教育法施行令》等法律中對成人教育教師的資格標準、培訓等都做出了詳細而明確的規定。我國法律法規中除對農村成人教師的規定不具體外，在其他方面的規定也表現出類似的特點，如《2003-2010年全國農民工培訓規劃》提出，“農民工培訓經費實行政府、用人單位和農民工個人共同分擔的投入機制。中央和地方各級財政在財政支出中安排專項經費扶持農民工培訓工作。用于補貼農民工培訓的經費要專款專用，提高使用效益。”但對投入機制中政府、用人單位和農民工具體分擔費用的比例卻沒有明確的規定。

第三，對農村社區成人教育的質量標準與評估，農村社區學校的條件標準等規定不明確，甚至沒有相關的政策規定。如對于考評農村社區成人教育質量、農村社區學校的硬件設備、師資等應達到什么樣的標準等缺少國家層面的相關規定，在西部地區，只有少數經濟較發達的區縣制定了該地區的相關政策和標準。如成都市溫江區2008年制定了《關于社區教育學校規范化建設的意見》，對社區學校的面積、師資、圖書資料、儀器設備、教學活動等制定了統一的標準，并把建設社區標準化學校作為考核政府工作業績的重要內容之一。但在西部絕大多數農村地區，政府還沒有把這些工作提上議事日程，當然也就沒有制定相關的政策。

第四，沒有建立農村成人學習認證制度。東部一些地區正嘗試建立學分銀行，實現各種學習成果的互認與轉化，而在西部絕大多數的農村地區，這一工作幾乎還沒有起步，農村成人所受到的教育，包括其所參加的各種教育培訓、國家學歷考試、國家資格證書考試等還沒能轉化成相應的學分，難以實現各種學習成果的互認與轉化，極大地阻礙了西部農村社區終身教育的推進。

三、政府總體投入太少，特別是中央及省級財政支持力度太小

經費問題是發展教育的核心物質基礎問題，我國西部農村社區成人教育辦學經費困難是一個突出的問題，嚴重地影響到西部農村社區成人教育的發展。據我們此次的調查結果看（問卷調查數據見表3），被調查者在這一問題上的得分均值為2.994，基本處于“只能勉強應付日常開支”的狀態。其中，只有4.0%的人認為農村社區成人教育經費十分充足，27.4%的人認為農村社區成人教育經費只能勉強應付日常開支，認為農村社區成人教育經費比較困難或有嚴重困難的共占36%。同時，縣城和鎮村被調查者之間在這一問題的回答上無顯著性差異，說明二者都認同農村社區成人教育經費只能勉強應付日常開支這一觀點。不同身份的被調查者的評價有一定差異，一般教師與教育行政管理干部，教育行政管理干部與社會其他人之間都存在著顯著差異。總體來看，教育行政干部的得分更加傾向于農村社區成人教育經費“比較困難”一些，這可能是因為他們更加了解教育財政撥款的情況及社區成人學校運轉的情況。從我們在一些座談和訪談中了解到的情況來看，西部農村社區成人教育辦學經費的實際困難情況還要嚴重得多，許多地方連按農民每年每人一元撥款的標準都沒有達到。如四川省三臺縣反映，全縣掃盲經費一年總共才幾萬元，遠不夠用，國家雖然有專項培訓等經費，但鎮鄉沒有成人教育經費。再如社區教育搞得較好的成都市溫江區，政府比較重視農村社區成人教育，撥款也大大超出了國家規定的每人每年一元的標準，但在具體工作中，一些社區學校校長仍然感到經費問題還是他們工作中最大的問題，如據溫江某社區學校校長反映，他們編印新市民讀本需要花五萬元，但學校的辦公經費卻只有五千元，他的主要精力不得不放在籌集辦學經費方面。作為距離成都市區只有15公里的全國經濟綜合實力百強縣、全國社區教育實驗區、全國農村成人教育先進單位的溫江區尚且如此，那些偏遠、貧困的農村地區的成人教育經費狀況就更可想而知了。

表3　西部農村社區成人教育辦學經費問卷調查基本數據表

我國教育經費總體比較缺乏，其間用于成人教育的經費就更少，不超過教育投入的5%，如在2006年全國各類學校教育經費的投入中，國家投向成人教育，包括成人初、高、中等學校在內的全部教育經費只占到全國總體教育經費的1.78%，成人教育的經費困難極為突出，特別是在農村地區。［4］農村成人教育經費雖然在不斷增加，但占教育總經費的比例也只有0.05%左右，而聯合國教科文組織提出的成人掃盲教育經費要占到教育總經費的6%。［5］由此看出，我國西部農村社區成人教育經費缺乏的最主要原因在于政府投入太少，而政府應是農村社區成人教育的投入主體，這其中突出表現為中央及省級財政擔負的責任不夠，把主要的責任下放給縣級財政。但我國的實際情況是，中央財政占全國財政收入的50%左右，縣鄉僅為20%左右。［6］特別是在西部地區，農村人口占比近64%，高于全國近8%個百分點，西部縣級人均財力僅相當于西部省級的32.98%，西部市級的36.47%。［7］在發達國家中，中央和省級政府在教育中都承擔了越來越多的財政投入責任。如2003年韓國政府地方教育財政來源構成中央與地方比率為72.2%：27.8%。［8］由于西部地區縣級財政很不寬裕，甚至不少地方還很貧窮，在中央和省里撥付的資金有限的情況下，國家非常重視基礎教育，特別是義務教育，有著各種檢查和考核的指標，所以不得不投入基本的教育經費，保證其最基本的運行，而對成人教育，特別是農村社區的成人教育國家重視程度相對低一些，因此，農村社區成人教育的資金被最先犧牲掉也就成順理成章的事了。此外，我國西部地區的一些地方政府對農村成人教育本身比較忽視，未把農村成人教育經費列入財政對教育事業費支出的專項預算中，嚴重影響到了這些地方農村社區成人教育教師隊伍建設和教學設施、圖書資料等辦學硬件的建設，進而對農村社區成人教育的規模和質量造成了巨大的影響。如我們在貴州某全國經濟百強縣調查中發現，該地的農村社區成人教育十分落后，其中一個重要的制約因素就是縣相關部門不重視，縣財政對其支持力度極小。

四、政府未能對西部農村社區成人教育與普通教育、職業教育加以統籌

在我國農村社區成人教育中存在的一個突出問題就是缺乏統籌，普、職、成基本處于各自為政的狀態，相互的交流、溝通、協調等很少，西部農村社區成人教育中這些問題更加嚴重。此次調查數據表明（問卷調查數據見表4）：被調查者對這一問題的回答得分均值為2.98，基本處于“一般”的水平，其中，只有3.1%的人認為當地農村社區成人教育與普通教育、職業教育溝通、協調與促進的情況很好，47.4%的人認為當地農村社區成人教育與普通教育、職業教育溝通、協調與促進的情況一般，還有24.2%的人認為當地農村社區成人教育與普通教育、職業教育溝通、協調與促進的情況較差或很差。同時，從總體上看，一般教師對當地三教統籌的情況認可度更低一些可能是因為他們更了解其中的具體情況。西部地區社區成人教育與普通教育、職業教育溝通、協調與促進不夠主要表現在：普、職、成三教各自為政，沒有形成教育共同體，師資及其他教育資源共享少等。

表4　西部農村社區成人教育與普通教育、職業教育相互溝通、協調和促進情況調查基本數據表

農村社區成人教育作為一種社會教育，與當地的普通教育、職業教育有著不可分割的聯系，要對普、職、成三教進行很好的統籌，政府就必須承擔起這一責任。我國當前西部農村社區成人教育與普通教育、職業教育的相互溝通、協調和促進不夠，其根本原因就在于政府在這方面的工作還存在較大的不足。從本次問卷調查結果來看（問卷調查數據見表5），我國西部被調查者對這一問題的回答得分均值為 2.85，在接近“一般”的水平，其中，只有4.9%的人認為當地政府在統籌農村普、職、成三教方面做得很好，46.6%的人認為當地政府在統籌農村普、職、成三教方面做得一般，還有19.7%的人認為當地政府在統籌農村普、職、成三教方面做得較差或很差。同時，從總體上看，一般教師對政府在當地三教統籌中的作用認可度更低一些，可能因為他們有更強烈的切身體會。

政府對統籌當地農村普、職、成三教方面工作做得不夠好的主要表現在于沒有設立專門的統籌機構，為更好地加強我國西部農村社區成人教育與普通教育、職業教育的相互溝通、協調和促進，政府應充分發揮其主導作用，以社區教育委員會為主體，統籌“三教”，同時，建立實體化的社區學校并以此為本體，與當地的普通教育與職業教育進行良好的溝通與協作。

表5　西部地區當地政府對普通教育、職業教育、社區成人教育的統籌情況調查基本數據表

五、對西部農村社會及成人的學習需求了解不夠

要發展我西部農村社區成人教育，首先就要對西部地區的社會需要及農村社區成人的學習需要進行比較深入的了解，并在此基礎上制定本地區農村成人教育發展的計劃，確定培訓課程與內容，采用比較科學的適合農村成人的教學方法，但目前大多數西部地區政府相關部門對這項工作還做得比較差。有人通過調查發現，西部農村成人教育組織部門對于當地成人的教育與培訓需求了解程度得分都較低，表明其對于當地成人的教育與培訓需求缺乏深入的了解。［9］這就直接導致了一些地方反映的在對農民的培訓工作中農民不愿意來，培訓工作難于開展的情況。我們在貴州等地的調研中也發現，不少地方的農村社區成人培訓是政府要補貼一定的金額（大致為每人每天20元），農民才愿意來參加學習。之所以出現這種情況，是因為成人學習的最重要動機就是以解決問題為中心，要求所受教育必須與其生活緊密相關，具有即學即用的特點。而西部一些農村地區舉行的實用技術培訓講座，由于理論與實踐聯系不緊密，可操作性不強，或者雖然也講了一些實際的內容，但由于時間太短，只講一次、兩次，沒有后續的指導，農民聽后也覺得沒多少用，這些都不符合農民的學習需求，不能調動他們的學習積極性，導致他們來參加學習的動力不足。至于對農村成人的文化教育，不少地方還只是停留在傳達中央和省里的文件精神，寫點標語，出點黑板報的階段，而沒有把這些精神變為豐富多彩的各種教育形式和活動，這當然也難以引起農村成人的學習興趣。

綜上所述，推動我國西部農村社區成人教育的發展，政府責無旁貸，當前在如何為西部農村社區成人教育的發展提供必要的組織人事管理、政策法律保障、經費投入支持、統籌溝通各種教育資源及組織調查調研等方面還存在不少問題，需要今后不斷努力改進，只有這樣，才能更好地履行政府在發展西部農村社區成人教育中的應盡職責。

注釋：

①本表格數據根據四川省統計局、國家統計局四川調查總隊編輯的中國統計出版社出版的《四川統計年鑒》（2006）、《四川統計年鑒》（2009）、《四川統計年鑒》（2010）第501、479、495頁中的數據整理而成。

［1］王政彥.終身學習社區合作網絡的發展［M］.臺灣五南圖書出版股份有取公司，2002：255.

［2］朱濤.新農村建設必須高度重視成人教育［J］.湖南師范大學教育科學學報，2006（6）.

［3］張譯丹.重慶市城鄉統籌中農村成人教育的地位及對策研究［D］.西南大學碩士學位論文，2009：35.

［4］［9］鄭紹紅.城鄉統籌背景下農村成人教育的公共治理研究［D］.西南大學博士學位論文，2011：122，76-77.

［5］郭靜，朱小蔓.發展中國家農村成人教育面臨的挑戰與發展趨勢［J］.教育研究，2011（5）.

［6］李寧，周曉紅.義務教育投入不均衡的成因省思［C］//柳海民，楊兆山.我國義務教育均衡發展問題研究［M］.長春：東北師范大學出版社，2007：131.

［7］張麗華，等.西部農村義務教育投入保障制度研究［M］.北京：經濟科學出版社，2009：142.

［8］栗玉香.教育財政均衡指數化監測與財政投入機制改革——以北京市義務教育為例［M］.北京：經濟科學出版社，2010：153.

責任編輯肖稱萍

邵曉楓（1967-），女，重慶永川人，四川師范大學成人教育研究所教授，教育學博士，碩士生導師，主要研究方向為成人高等教育與社區教育。

全國教育科學“十一五”規劃教育部重點課題“我國西部農村教育綜合改革試驗區有效發展模式研究”（編號：DGA090151），主持人：廖其發；2012年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目“三十年來中國高等教育自學考試學術發展史（1978－2012）”（編號：12YJA880095），主持人：邵曉楓。

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1001-7518（2015）10-0053-06