高職院校治理能力現代化的內涵及其衡量標準

□雷世平 姜群英

高職院校治理能力現代化的內涵及其衡量標準

□雷世平 姜群英

高職院校治理能力是指高職院校統籌各個領域治理主體、處理各種主體關系，實現高等職業教育事業發展進步的水平與質量。高職院校治理能力現代化是指高職院校治理體系和治理能力適應現代社會發展要求的進化過程，具體是指以高職院校治理體系為依托，借助制度、機制、政策、技術等因素，促使高職院校多元治理能力保持協調進步、務實高效的一種趨向與動態過程。高職院校治理能力的現代化表現為治理主體的多元化、治理制度的體系化、治理方式的民主化、治理手段的統籌化以及治理環境的協同化。

高職院校；治理能力現代化；內涵；衡量標準

黨的十八屆三中全會明確指出，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，這是國家改革的總目標，也是各領域改革的總要求。國家治理體系和治理能力現代化，被理論界稱之為繼農業、工業、國防和科學技術“四個現代化”之后的“第五個現代化”。教育治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。2014年2月，教育部部長袁貴仁同志在2014年全國教育工作會議上提出，要深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化。高職院校是我國高等職業教育實踐的重要形式和載體，是高等職業教育的基本 “細胞”。高職院校如何在推進現代高職院校制度建設過程中，不斷推進治理體系和治理能力的現代化，是一個需要系統思考的重大理論與現實問題［1］。為了加快推進高職院校治理體系和治理能力的現代化進程，提升高職院校治理能力和水平，促進我國高等職業教育事業的可持續發展，本文就高職院校治理能力現代化的內涵與衡量標準等理論問題做一些有益的探討，以其進一步推進高職院校治理能力現代化等相關問題的深入思考和研究。

一、幾個相關概念的理解與認識

要深入了解高職院校治理能力現代化的內涵與衡量標準，首先有必要了解“治理”、“治理體系與治理能力”及“現代化”等相關概念的要義。

“治理”是上世紀90年代以來，國際政治學領域逐漸流行的一個概念。近年來與之相呼應的還有更側重公共產品供給和分配方面的 “公共治理”和就全球性議題進行協作的“全球治理”。相對于之前意識形態和強制色彩更濃的“統治”和“管治”而言，“治理”更為中性，也更凸顯績效觀念。“治理”由治理主體、治理內容、治理結構以及治理機制等構成，是通過規則和制度約束，對利益相關主體之間的關系進行重塑，使利益相關主體得以調和，并且采取聯合行動的持續過程。“治理”與“管理”不同：治理的目的在于實現多元利益主體之間的利益均衡，而管理強調的是保證實現既定目標；治理注重監督、明確責任體系和決策指導，而管理主要關注決策落實的計劃、組織、指揮、控制和協調；治理主要依靠法律規范，而管理主要依靠內部層級關系；治理的作用在于規范權利和責任，而管理側重于規定具體的發展路徑和方法［2］。治理不同于管理，治理活動涉及范圍更加寬泛，不僅包含自上而下的統治、管理，而且更強調方方面面的“共治”以及各參與主體責任的共擔等內容。

“治理體系”是進行有效治理的，緊密相連、相互協調的一系列制度體系，它涉及各相關領域的體制機制、法律法規安排［2］，包括治理結構體系、治理功能體系、治理規則體系、治理方法體系和治理運行體系等五大基本內容。“治理能力”是某組織運用制度或機制管理組織各方面事務的能力，即制度執行力。它內含治理的效率和治理的合意性，即治理的主體和客體相互協作的能力，具體包括意志力、執行力、凝聚力、發展力、創新力、變通力、溝通力、協調力和糾錯力等［3］。治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體，有了好的治理體系才能提高治理能力，提高治理能力才能充分發揮治理體系的效能。

對“現代化”一詞的理解，國內外專家學者尚無完全統一的認識。真可謂，仁者見仁，智者見智。當前，盡管我們無法對“現代化”下一個明確的定義，但根據國內外學者的理解，我們至少可以形成以下基本的認識：首先，現代化是一個系統，它是由物質、制度、文化等若干個相互作用的子系統組成；其次，現代化是社會各方面的現代化，既要包括經濟、政治的現代化，也包括文化的現代化。是人類社會在政治、經濟、文化以及社會生活領域等所發生的由傳統社會向現代社會的全方位轉型；再次，現代化是一個過程，在這個過程中，經濟、社會、文化以及人們的精神面貌、思想觀念和思維方式等方面都將發生深刻的變化，并且隨著這些變化，社會的文明程度不斷提高，人們的生活質量不斷改善，社會的運行機制更趨于合理。

二、高職院校治理能力現代化的內涵

依據對 “治理”、“治理體系與治理能力”以及“現代化”等相關概念的理解和認識，筆者認為，“高職院校治理能力”是指高職院校統籌相關治理主體、處理各種主體關系，實現高等職業教育事業發展進步的水平與質量。“高職院校治理能力現代化”是指高職院校治理體系和治理能力適應現代社會發展要求的進化過程，具體來說是以高職院校治理體系為依托，借助制度、機制、政策、技術等因素，促使高職院校多元治理能力保持協調進步、務實高效的一種趨向與動態過程。高職院校治理能力現代化的內涵具體體現在三個方面：規范的制度、合理的結構和充分的績效。其中，規范的制度是基礎，合理的結構是支柱，充分的績效是特征。

（一）以規范的制度為基礎，能有效處理不同相關利益主體的關系

規范的制度體系建構旨在使政府、職業學校及教師、行業企業、學生及家長等各職業教育參與者的責任與權利劃分更加清晰明確。高職院校治理能力的現代化首先表現以規范的制度體系為基礎，借助成熟的制度、體制、機制等因素，有效梳理高職院校與政府、市場、行業企業（社會）、學生及家長等各種關系。

一是處理好政府與高職院校的引導、調控關系。現代政府更多的應是一種有限政府，服務型政府，要有所為有所不為，應是一個“掌舵者”而不是“劃槳者”。政府要適度放權并舍得放權，應更多地運用法律法規、政策、標準、公共財政的信息服務等手段，對高職院校進行宏觀調控與引導，由辦高職院校向管高職院校轉變，由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由教育管理走向教育治理，從政府辦職業教育轉向政府管職業教育。

二是處理好行業企業與高職院校的指導與戰略合作關系。對接產業、產教融合、校企合作是加快現代職業教育體系建設與發展的核心問題。行業企業不僅是職業教育的重要參與主體，更是職業教育的重要辦學主體，企業舉辦或者參與舉辦，或者參與職業教育的教學過程。在治理結構方面，行業企業與高職院校是一種指導與戰略合作伙伴關系。行業組織負有發布行業人力資源需求預測、推進校企合作、參與指導職業教育教學、開展質量評價、定期發布行業就業狀況等職責。健全行業企業參與制度，充分發揮行業企業重要辦學主體、投資主體、培養主體、管理主體和評價主體作用，給予政策支持并強化服務監管。

三是處理好市場、社會與高職院校的引導適應關系。職業教育發展正處在質量提升與內涵建設、加快發展現代職業教育、積極構建現代職業教育體系的新階段，市場在資源配置中發揮著更加重要的作用。在市場對資源配置起基礎性作用的體制下，高職院校所提供的專業與課程、所培養的人才、所創造的科技成果，最終都要接受市場和社會的檢驗。市場與社會是主要的評價主體，其評價方式也呈現出多元化態勢，高職院校必須及時調整辦學理念、辦學方式和培養模式等，主動適應市場與社會的需要。

四是處理好學生及家長與高職院校的教育契約關系。從法律關系角度來說，高職院校收取學生學費及其他相關費用，并為此向學生提供教育服務，輸出教育產品進入市場。從一定的意義上講，學生（家長）與高職院校之間的關系更多的是一種契約關系，高職院校與學生及家長之間應是平等主體之間的法律關系。在教育法上稱之為教育契約關系［2］。這種教育契約關系要求在法律關系中明確高職院校的有限責任，確立學生的權利主體地位，擴大學生參與的權利，最大限度地回應學生合法及合理的利益訴求。

（二）以治理結構為支柱，能充分協調不同權力的均衡配置

高職院校治理結構以“權力”的合理配置與運行為核心，其權力類型的多樣化和分散化、利益主體的多元化和復雜化、組織結構本身的松散性，決定了高職院校難以按照某一種權力方式來進行治理，需要通過松散化管理來達成相關利益主體之間的權力制衡［4］。所以，高職院校治理能力現代化也表現為通過高職院校治理體系的建設，內部治理結構得以優化，多元治理能力保持協調進步，努力使各個治理主體到位而不越位，有為卻不亂為，實現行政權力有力、學術權力有位、民主管理監督權力有為及行業企業參與權力有效。

行政權力有力，意味著黨委的政治領導權和校長的行政領導權協調，黨政分工合作、協調運行的工作機制健全，黨委集體領導和黨政主官分工負責之間的關系順暢，集中討論、專家論證、群眾參與的行政決策機制完善，各項決策執行有力，各項工作執行到位。

學術權力有位，意味著能夠正確處理行政權力與學術權力的關系，遵循學術規律，尊重學術自由、學術平等，賦予學術群體參與學校管理與決策的權力，以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構健全，學術委員會能獨立統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權，其在專業建設、學術評價、學術發展和學風建設等事項上的重要作用得到充分發揮。

民主管理監督權力有為，意味著教代會、學代會工作制度以及教代會代表旁聽學校重大決策性會議的相關制度完善，教職工依法行使民主權利，履行民主管理、民主監督職責明確，教職工知校情、參校政、議校事、督校務的權力，學生發展權、民主權、知情權、困難幫助權、批評建議權等實體性權利和申辯、申訴權以及權利救濟權等程序性權利等，得到充分保證，師生參與學院管理與建設的積極性、主動性得到全面釋放。

行業企業參與權力有效，意味著行業企業參與高職院校治理機制健全，參與治理的形式多樣，行業企業能有平臺、有機會，并能制度化地參與高職院校行政決策、行政管理、學術事務、質量保障及監控等一系列實質性活動，行業企業的咨詢、協商、議事與監督作用得到充分發揮，行業企業有效參與高職學院治理真正落到實處。

（三）以充分績效為特征，能全面實現各項事業的健康發展

高職院校治理能力現代化是以建立高效運作的制度體系為核心，以提高制度的整體治理績效以及提高高職院校競爭力為目的，它摒棄的是過去那種低效率的粗放式發展模式，著眼的是各項事業的可持續發展。高職院校治理能力的現代化意味著高等職業教育迅速發展的事業規模應逐步轉向對高等職業教育事業可持續發展的關注、對高等職業教育發展規律的探究、對區域經濟社會發展和人的全面發展訴求的適度滿足、對高等職業教育各方利益相關者訴求的迎合，在效率基礎上更加關注公平，并統籌考慮經濟與效能等價值取向。高職院校治理現代化將為高職院校的發展提供整體性、全面性、系統性的發展戰略，統籌解決現代化進程中的不均衡、不協調問題，最終形成一個局面：即讓高職院校內部的一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發和讓其內部的一切創造社會財富的源泉充分涌流的局面。

三、高職院校治理能力現代化的衡量標準

如何衡量高職院校治理能力的現代化，以什么標準去看待它，這對我們如何加快高職院校治理能力的現代化建設，促進高等職業教育事業的發展意義重大。我們知道，標準是丈量事物的尺度，是衡量和比較事物與事物之間異同的標識。由于現代化是一定時期、一定條件的現代化，是相對的、也是發展的，衡量現代化的標準就不是絕對的，而是相對的。再加之現代化是一個社會發展程度的綜合性反映，那么，衡量現代化的標準也應是綜合性的。高職院校治理能力現代化不是一個簡單的定性或定量能夠判別的，它需要用定性與定量指標有機結合去概括和把握。具體來說，以下幾個方面能夠體現高職院校治理能力現代化的發展趨勢以及發展程度。

（一）治理主體的多元化

高職院校治理能力現代化的第一個標準是治理主體的多元化。治理主體的多元化強調多元合作治理，共同發揮政府、學校、市場、師生、行業企業（社會）的作用。當代經濟、社會發展及教育變革不僅使高職院校治理變得更為復雜，在很大程度上改變著高職院校的治理方式，而且更加突顯了高職院校治理主體多元化的特征。高職院校治理，已不僅僅是學校黨政領導班子的責任，而是更廣泛、更多元的主體的責任。高職院校必須進一步合理放權和分權，讓各類不同治理主體在高職院校治理中發揮更大的作用，從一元單向治理向多元交互共治，做到黨政組織的領導與多元主體參與各類事務管理的統一，構建“黨委領導、校長負責、專家治學、民主管理、企業參與”的現代高職院校治理結構。在學校內部科學設置機構和有效配置職權，建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，實現決策相對集中、執行專業高效、監督有力到位。

（二）治理制度的體系化

高職院校治理能力現代化的第二個標準是治理制度的體系化。高職院校治理現代化的過程，也是現代高職院校制度建設的過程。在新舊體制轉換中，現代高職院校制度的變遷是高職院校治理能力現代化最根本的標志。高職院校治理能力現代化，具體表現為以章程建設為核心，以人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新等四大領域的制度建設為重點，把制度建設與高職院校治理能力結合起來，做到以體系化的制度優勢證明高職院校發展模式選擇的正確性和可行性，以體系化制度的理性來彌補人性以及人的能力的局限與不足，以體系化的制度力量為高職院校各項事業的發展提供堅強保障，以體系化制度權威凝聚改革的共識和力量，以體系化的制度文明為良法善治提供前提基礎，以體系化制度兌現履行神圣和莊嚴的責任承諾［5］。明晰制度倫理，提升制度體系的整體功能，不斷完善和發展民主監管制度，構建有效制約和監督權力運行的制度，能從根本上提升制度的執行力，增強制度的有效性。

（三）治理方式的民主化

高職院校治理能力現代化的第三個標準是治理方式的民主化。高職院校黨委和行政班子是高職院校各項工作的有效組織者，除了應具備堅強的領導力，發揮核心領導作用外，更需要具備強有力的履職能力，其中民主、科學的決策能力，是第一位的。在當前信息多元、大數據時代，如何對事關學院發展的重大事宜做出科學、客觀、準確的判斷與決策，考驗著一所學校黨委和行政班子的智慧和能力。具備和實現決策能力的民主科學化，是高職院校治理能力現代化的重要內容和要求。這就要求高職院校在決策體系建設中，不斷創新和完善行政決策機制，努力建立與市場化、社會化、信息化、民主化發展趨勢相適應的現代決策機制，充分發揮教代會的作用，開辟聽取廣大教職工意見或建議的渠道。尤其是一些專業性強、技術性強的重大事項，要開展專家決策咨詢、技術咨詢、決策評估等方法和手段，積極探索互聯網、社交媒體、大數據等現代技術手段在高職院校決策中的應用，全面提高決策的科學化和民主化水平［5］。

（四）治理手段的統籌化

高職院校治理能力現代化的第四個標準是治理手段的統籌化。高職院校治理能力的現代化，應該是教學、科研、社會服務和文化建設等在內的全面現代化，是一個有機的、協調的、動態的和整體的系統。高職院校處在我國政治、經濟、社會、文化的大環境中，經濟、社會發展的任何重大舉措或由此帶來的重大變化、重大事件和重大趨勢，對高職院校來說都具有明顯的傳導效應。因此，如何從國家乃至全球的廣闊視角出發，高度關注政治、經濟、社會運行的基本態勢，采取靈活有效的手段，發揮應有的宏觀調控作用，選擇自己的發展戰略和發展模式，是高職院校治理必備的能力，也是高職院校治理能力現代化的突出表現。而這種強有力的調控力，應該突出協調統籌的特征。一方面，從調控手段上看，要應用行政、經濟、法律、科技、道德等多種手段，以獲取最佳調控效果。另一方面，必須強化全局意識，不斷改進和提高洞察全局、謀劃全局、指導全局的思想方法和工作能力，立足全局思考問題、謀劃工作，把學校的教學建設、科研建設、社會服務能力建設、文化建設一同規劃，一同部署，協調好改革、發展與穩定的關系，最大程度地降低政策調整的風險與成本，促進學校各項事業的協同發展。

（五）治理環境的協同化

高職院校治理能力現代化的第五個標準是治理環境的協同化。實現政府、市場、高職院校、社會（行業企業）四個基本領域力量的相對均衡、相互適應、相互協作，才能真正達到高職院校治理能力現代化的狀態和目標。這說明，高職院校治理能力現代化，要求高職院校的主辦者（即政府）必須具備或擁有一種政策引導和社會協同的能力，全面激發各類社會主體的積極性和創造力，讓市場、社會（行業企業）等多元力量都參與高職院校治理實踐，實現不同領域力量的均衡、功能的互補、利益的互惠。這種協同能力的強弱，是由政府與其他主體之間關系所決定的。唯有通過政府職能的不斷轉移，使政府與市場、政府與學校、學校與行業企業之間形成真正的協同關系，走向互動的制度化、長期化、長效化，實現政府引導與市場調節、行業企業參與治理的良性互動，才能保障高職院校主動適應市場和社會需要，走上良性發展的軌道。

高職院校治理能力現代化是一個動態的過程，更是一個與現實世界緊密相關和相適應的狀態，以上五個方面的標準，既體現了國家教育治理體系治理能力現代化的總體趨勢，又反映了現代職業教育體系及高職院校制度建設的具體要求。當然，任何標準都有其特定的時空范圍，一旦時空發生變化，標準就會發生一定的變化。改革實踐無止境，解放思想也無止境，高職院校治理能力的現代化標準也會隨著國家教育治理體系治理能力現代化的步伐和我國現代高職院校制度建設的進程而有所調整。

［1］雷世平.高職院校治理能力提升路徑研究［J］.職教通訊，2015（21）：1-5．

［2］徐桂庭.關于職業學校治理體系與治理能力建設的若干思考［J］.中國職業技術教育，2014（21）：166-170．

［3］丁志剛.全面深化改革與現代國家治理體系［J］.江漢論壇，2014（1）：37-40．

［4］雷世平.我國高職院校治理結構存在的問題及其優化研究［J］.職教通訊，2013（13）：33-37．

［5］陶希東.治理能力現代化的衡量標準［N］.學習時報，2014-12-08（03）．

責任編輯 宋慶梅

雷世平（1962-），男，湖南長沙人，空軍航空維修技術學院基礎教育學院院長、教授，研究方向為職業教育政策法規、職業教育制度、農村職業教育等；姜群英（1963-），女，湖南長沙人，空軍航空維修技術學院基礎教育學院副教授，研究方向為職業教育政策法規、職業教育制度。

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1001－7518（2015）31-0041-05