從管理到治理：高職專業動態調整機制建構——基于中美比較的視角

□許文靜　　張　　曉

從管理到治理：高職專業動態調整機制建構——基于中美比較的視角

□許文靜張曉

我國產業結構調整與優化升級，需要高職院校針對區域經濟發展的要求，靈活調整和設置專業，這意味著政府、社會和高職院校應共同溝通和協調。然而，對比美國高等教育機構的專業調整可以看出，我國政府在管理時以發布強制性的行政命令為主，高職院校的主體地位沒有得到充分發揮，社會利益相關者在這個過程中力量薄弱。為此，需要由管理轉為治理，從理念、制度到環境等方面促進政府、社會和高職院校的改革，進而為構建靈活的高職專業動態調整機制發揮各自的作用。

專業管理；專業治理；高職；專業動態調整；機制

高等職業教育為我國現代產業體系提供重要的人才支撐，“2014年全國高職院校在校生1006.6萬人，規模首次突破千萬人大關，高職教育已占整個高等教育規模的40%”［1］。而專業是高職院校培養人才的基本單位，是高職院校服務產業發展的載體，是鞏固高職院校人才支撐地位的基礎。隨著我國產業結構調整與優化升級速度的不斷加快，“針對區域經濟發展的要求，靈活調整和設置專業，是高等職業教育的一個重要特色”［2］。在此背景下，關于高職院校專業的動態調整成為研究熱點，然而，大多數研究是從微觀的高職院校層面來進行探討。事實上，專業作為高職院校知識傳播的基本單位，是連接高職院校與社會經濟發展的紐帶，研究高職院校的專業動態調整不能只看高職院校內部。

伯頓·克拉克在《高等教育系統：學術組織的跨國研究》中指出，高等教育系統的協調是國家、市場和學術力量共同作用的結果，而高等教育的運作正是通過它們的協調互動而達成的。因而，高職院校專業的動態調整也不是僅僅依靠著高職院校發揮作用即可實現的，尤其是在當前高職院校與社會經濟聯系越來越緊密的情況下，更加需要全方位地看待這個問題。

一、我國高職院校專業調整的現狀——管理

由于我國高等教育的管理體制是學習蘇聯模式建立起來的，高等學校的專業調整一直由政府部門主導，高職院校缺乏一定的自主權。教育部2010年發布的《深化教育體制改革工作重點》在針對“落實高校辦學自主權”這一問題時，強調要“調整高等教育學科專業目錄，改革專業設置管理辦法，建立適應經濟社會發展需要的專業設置動態調整機制”［3］。但到目前為止，我國的高職院校專業的設置與調整仍然必須在《普通高等學校高職高專指導性專業目錄》（簡稱，專業目錄）范圍內進行。此外，隨著國家對高等教育的重視，對高職教育投入的增加，越來越多的以專業為單位的項目持續展開，而高職院校要想獲得這些項目必須以具體專業為單位申請，或者以具體專業為依托，但這些可以申請具體項目的專業也必須在《專業目錄》范圍內。在教育部頒布的《普通高等學校高職高專指導性專業目錄 （試行）》（2004版）中，高職高專教育專業共分為19個大類，78個二級類，532種專業［4］。而我國2015版《職業分類大典》中收錄的職業數量已經達到了1481個。可見，以《專業目錄》來限制專業的設置與動態調整顯然還不能滿足高職院校適應區域經濟發展的需求。

2004年后，教育部根據《普通高等學校高職高專教育專業設置管理辦法 （試行）》每年都新增設《專業目錄》外專業，截至2015年，共增設638種目錄外專業，《專業目錄》內外專業總數達1170種［5］。然而，隨著經濟社會發展、科技進步和產業結構調整升級，部分傳統職業消失，各類“新職業”層出不窮。我國2015版《職業分類大典》不但新增了347個職業，而且取消了894個職業［6］。傳統職業已經消失，意味著不再需要培養這些職業的從業人員，而當前的《專業目錄》調整只是增設目錄外專業，缺乏對已有專業的梳理和淘汰。另外，“新職業”的產生，本身就蘊含著巨大的就業潛力，成為就業崗位的增長點，是高職院校專業調整需關注的方向，然而由于受到《專業目錄》增設目錄外專業需要一定的程序和條件等限制，對此類“新職業”人才的培養顯然落后于當前社會職業構成和內涵的變化，以及當前對人才的需要。

可見，從國家權力的角度來看，由于我國高等學校學科專業的設置與調整更多地受限于行政權力，高職院校主動地調整與設置專業被固化的行政管理規定所限制，導致目前我國高職院校的專業動態調整機制尚不靈活。

從高職院校內部來看，新專業的設置與調整需要有相應的師資、場所和專業實訓條件等辦學的基本要素作為基礎與保障，其中尤為關鍵的是專業教學團隊和專業實訓條件。其中，一個結構合理、理念先進、教學能力強的專業教學團隊的建立不是一蹴而就的，而是需要經過培養、引進和外聘等手段逐漸累積建設起來的。而且專業教學團隊的成員之間要形成取長補短、配合默契的合作關系，也需要一段時間的磨合，才能有益于專業的建設與成長。新專業的設置與舊專業的調整無疑會帶來當前專業建設重點的變化，對于已經形成并且運作良好的專業教學團隊而言，這必將是個巨大的挑戰。當前高職院校專業動態調整的阻力主要來自現有專業教學團隊重組的阻力，以及專業調整對新團隊成員的需求。此外，實訓教學條件也是專業動態調整與設置的基礎，和專業教學團隊建設一樣，實訓教學條件的建設由于需要詳細的規劃和巨大的經濟投入才能逐漸滿足技能型人才培養的需要。專業的動態調整勢必對實訓教學條件的建設進度和建設重點產生影響，一旦缺乏科學的規劃和合理的安排，甚至會影響到整個學校的實訓教學條件的建設進展。

由于關系到內部資源的重新分配與劃撥，高職院校專業的動態調整很多時候是多方博弈的結果。為了吻合區域經濟發展的需要，符合當前學校的辦學實際，很多的專業重新調整與設置往往不是自下而上，由專業本身主導，而更多地是自上而下，是由行政權力來決定。

高職院校專業動態調整還涉及到兩方面的市場，一方面是進口，即招生市場；另一方面是出口，即產業領域就業市場。關于這兩方面的市場，最為合理的結構是出口市場和進口市場相吻合，即家長熱衷報考的專業也正是產業領域需求較高的專業，就業較好的專業。然而，從目前的現實來看，情況卻與預期有很大不同。根據麥可思研究院發布的《中國大學生就業報告（2015）》，2015年高職高專紅牌專業有：法律事務、語文教育、初等教育、投資與理財、應用日語和國際金融。其中，法律事務和語文教育專業也是上屆的紅牌專業。這些專業失業量較大，就業率、薪資和就業滿意度綜合較低。［7］此外，會計電算化、工商企業管理、計算機多媒體技術和計算機應用技術專業被認定為黃牌專業，這些專業失業量較大，就業率、月收入及就業滿意度都較低。然而，無論是紅牌專業還是黃牌專業中都不乏學生和家長所熱衷填報的專業。目前這些具有直觀意義的研究報告高職院校給予了更多的關注，學生和家長在選擇就讀專業時候很少會以此為參考，他們大多根據考分和直觀感受來進行專業的填報。很多技能型人才緊缺的行業工作環境相對艱苦，技能學習和熟練習得需要付出更多的努力，行業發展前景較難評判，導致學生和家長較少選擇此類專業就讀。而這其中，政府和一些社會中介組織的力量又是缺失的，《專業目錄》并未根據社會中介機構得出的專業預警作出調整，也未向學生和家長發出更為權威的專業選擇建議，使得高職院校一方面要滿足區域經濟發展需要，一方面又要迎合學生和家長的專業選擇喜好，導致“針對區域經濟發展的要求，靈活調整和設置專業”的重要特色淪為一句口號。

綜上所述，我國目前的高職院校專業調整更多的是一種以教育主管部門為主導的“目錄式管理”。政府和高職院校作為兩方面的管理主體，成為專業動態調整的主要推動者，社會力量在這一過程中產生的作用較少，專業的調整不是主動為之，其手段往往是帶有強制性的行政命令式。

二、美國學科專業調整特點——治理

美國是當前高等教育最發達的國家之一，其高等教育所取得的成就是在商品經濟的激烈競爭與社會變革中發展起來的，因此，高等教育的結構和發展方式具有多樣性和靈活性的特點，有關學科的專業調整也不例外。在學科專業調整過程中，政府、社會、大學和其他利益相關者彼此之間互相溝通和協調，以最合理的方式實現學科專業的動態調整，最終促進學科專業的發展。

雖然美國的高等教育由各州分別管理，但在學科專業管理上，美國的聯邦教育部也頒發學科專業目錄（ClassificationofInstructionalPrograms，簡稱CIP）和我國由行政部門制定《目錄》，再由高校按照目錄上的名稱去申報所開設專業的做法不同，美國聯邦政府只是對高校自主設置的、符合條件的學科專業進行收錄，并按照一定標準進行分類，到目前為止，已經形成了“學術型、專業應用型、職業技術型，以及交叉學科”四個層次的學科專業結構。這種分類方式聯通了各級各類高等教育機構，而且條件簡單，只要“已經有教育機構設置了該學科專業；該學科專業必須有自己獨立的特色課程或實踐，且所有課程或實踐構成一個有機的整體；完成該學科專業的學習后可獲得相應的學位或證書”就可以被收錄［8］。因此，基本上對高等教育機構沒有任何的限制作用，只是一種信息的公布公開方式。同時，由于各高等教育機構的學科專業處于不斷的動態變化當中，CIP也會根據各高等教育機構專業的調整及時增列或刪減目錄，并根據學科專業的發展方向及時對學科專業的歸屬進行調整，對學科專業建設起到一定的引導作用。由于CIP對高等教育機構學科專業的調整與建設的引導作用有限，聯邦政府更多的是利用財政撥款和政策引導，鼓勵高等教育機構加強對所需專業領域的研究和人才培養。

各州政府對本州內高等教育機構開設新專業的態度不一，但是大多數會對新專業的開設執行一個評估程序，包括對專業是否符合該校和本州的使命及需要；該專業在本州內是否具有一定的勞動力市場需求；該校是否具有開展該專業所需的教師及資金等。這個評估的主要目的是從全州的角度去對新專業設置的合理性和社會發展適切性進行報告，避免專業發展的盲目性和資源浪費，保證專業質量。因此，對于申請新專業的高等教育機構來說，這份評估報告的作用更多的是“指導”，幫助未申請成功的高等教育機構了解原因和自身不足，指導其以后新專業的申請。

美國的各級各類高等教育機構的重要職能是社會服務，其主要方式就是在課程和專業設置上滿足社會需求。作為世界最大的經濟體之一，美國社會經濟的不斷發展與變化要求學科專業也總是處于不斷的動態變化當中。在專業的動態調整中，高等教育機構是主體，擁有自主設置和調整專業的權力。由于大多數的“專業與學科之間沒有必然的對應關系，專業主要表現為一種‘課程的組合’。一個專業可以屬于某一門學科，也可能是跨學科的，甚至是跨多個學科的”［9］。而CIP每收錄一個專業，都會詳細地介紹這個專業的主干課程，所收錄的專業必須有獨立的、構成整體的特色課程或實踐。因此，各類高等教育機構都會根據自身的層次、類別、任務和目標設計有不同特色的專業人才培養方案或學科發展規劃。在高等教育機構內部，學科專業的設置與調整也是自下而上的，由具體的教師團隊提出專業設置的請求，再由相關的院系組織開展新的學科專業設置的具體工作。這種方式使得新的學科專業的設置能夠緊密貼合教師們的研究方向，調動教師主動調整學科專業的積極性。

對于高等教育機構來說，關于專業調整還有一個重要的工作，那就是審核其他高校開設相同或相近專業的申請報告，這就賦予了高等教育機構更多的話語權，鼓勵他們積極參與到本區域學科專業協調發展的治理活動中來。

美國高等教育機構經費的重要來源是社會捐贈，除了部分無條件捐贈以外，大部分捐贈是有附加條件的，比如要求開展相關的研究項目，或者開設指定的專業。但學校會在接受捐贈之前，與擬捐贈者協商捐贈條款。一旦這種附加條件的捐贈被接納，高等教育機構會根據需求開設新的專業或進行具體專業人才培養方案的調整，當然高等教育機構有權拒絕接受捐贈。

新專業設立之后，社會力量又承擔起評估具體專業建設質量的重任。美國擁有數量眾多的專業認證機構，這些機構針對具體的專業設計了詳細的專業認證標準。雖然獲得專業認證并不是強制性的，但是為了得到廣大用人單位、學生和家長的認可，大多數高等教育機構會選擇申請專業認證。嚴格的專業認證標準使高等教育機構在設置新專業時必須將其納入到專業建設的進程中考量，從而對高校專業設置起到了間接管理的作用。

通過對美國的學科專業調整方式進行梳理后發現，美國高等教育機構的專業調整過程沒有強制性，不是偏重于行政力量的權威，而更傾向于一種自發的調整，整個管理過程強調主體之間的自愿、合作、協商與談判。和政治學中的治理理論相類似，它是“使相互沖突或不同的利益得以協調和并且采取聯合行動的持續的過程”［10］，因而被看作是一種“專業治理”過程。

三、從管理到治理——高職院校專業動態調整的路徑選擇

正如《全國職業教育工作專項督導報告》中指出：“在現行體制下，職業院校在合作辦學、教師評聘、專業設置、自主招生等方面存在諸多限制，影響了職業院校主動服務地方經濟建設、服務產業轉型升級的積極性，辦學活力不足”［11］。反應到專業的設置與調整中，高職院校在專業動態調整機制中話語權較弱，所發揮的主體作用不明顯。但是，動態調整專業、主動適應區域經濟發展是高職院校的必然選擇。為了實現這一目標，有必要從美國學科專業調整的模式中吸取經驗，變“管理”為“治理”，才能建立起服務專業的制度環境和社會環境，實現政府、社會和高職院校的互相溝通與協調。

（一）政府轉變管理理念，改變管理模式

目前我國政府對高職院校專業管理的方式和美國聯邦政府有很大的相似性，都是通過“專業目錄”的形式。然而，其內涵卻有很大的不同。我國教育主管部門對高校的專業設置具有行政審批權，其編制的《專業目錄》是指令性的，影響到高職院校招生、重點專業建設項目、各級實訓基地建設項目和其他一些分項實施的項目。國家每年都會對《普通高等學校高職高專指導性專業目錄》進行修訂，然而其原有的管理體制未變，修訂的結果沒有實質性的改變。有的高職院校有些專業已經很多年不再招生，但不敢輕易將這些已經“有戶口”的專業取消。對比美國的做法就可以看出，問題的關鍵在于《專業目錄》應該由政府制定好，讓高職院校來申報；還是應該由高職院校自主設置專業，政府部門只是負責專業信息的收集、統計與公開？答案顯而易見。尤其在當前，建設現代職教體系的背景下，監管中、高職和本科、研究生教育的部門各司其職，各級各類教育《專業目錄》仍然獨立編制，無疑會成為高職院校進一步發展的阻礙。

當《專業目錄》成為一個框架，所有高職院校專業的動態調整都必須在這個框架內，其靈活性如何實現？因此，政府所要做的就是轉變理念，改變專業管理模式。事實上，隨著我國高等教育大眾化，面向區域的高職院校面臨著激烈的招生市場的競爭。有特色和有競爭力的專業是高職院校在競爭中的王牌，高職院校能夠承擔起專業動態調整的責任。唯有政府部門放開對專業動態調整的直接行政干預，從具體事務管理轉變為宏觀指導，高職才能真正實現“靈活設置專業”。

當然，改變管理模式并不是無條件的放開。高職院校新專業的開設和舊專業的調整并不是隨意的，政府應該制定出具體的規章制度，明確各相關主體的責任，以及專業調整的程序和要求。同時，利用財政撥款、項目建設和產業規劃的方式引導和監控高職院校的專業調整與建設。

（二）高職院校提高主體意識，加強專業建設

高職院校應該是專業動態調整的主要推動者，然而在目前的專業管理體制下，高職院校大多缺乏專業動態調整的主動性和主體意識。

首先，高職院校內部往往缺乏具有實質意義的專業設置與調整規范，大多根據政府的行政指令執行，主動性不強。由于專業的設置與重新調整關系到高職院校內部資源的重新分配與劃撥，是一項系統工程，必須依據一定的程序、標準和規范來實施，以保證專業調整的科學性和有效性。為此，高職院校應該在學校章程的制定過程中將專業的設置與調整考慮進去，形成內部自我約束機制。同時，積極尋求政府、其他高職院校和社會其他利益相關者的幫助，對專業的動態調整提供評估意見，建立外部監管機制。

其次，當前我國高職院校在考慮本校的專業設置與調整時，較少結合本區域內其他各級各類高等教育機構的具體情況，主體意識薄弱。高職院校的專業動態調整不應脫離其他類型高校的學科專業特點，如中職院校和本科院校等，而是應該將中高職銜接，高職本科等教育類型銜接考慮到專業調整的范圍內。明確專業發展定位，分析本區域或本地區相同和相近專業布點情況，廣泛開展專業調研，找到專業發展的具體特色和發展方向。

最后，高職院校目前的專業動態調整往往與專業建設脫離，專業調整的自發性不強。為此，應該學習美國高校的做法，建設以“課程管理”為核心的專業體制，加強專業建設，除了加強專業教學團隊建設和實訓教學條件建設以外，還要努力提升課程開發能力，轉變當前相同或相似專業的人才培養方案雷同現象嚴重的局面。每所高職院校的每個專業都應該在課程和教學實踐上形成自己的特色，變“圍繞專業建設課程”為“利用課程組合專業”，提升高職院校專業動態調整的能力。

（三）社會力量主動參與，發揮中介作用

目前在我國高職院校的專業管理中，市場以及其他社會組織的參與度不高，在高職院校專業建設和人才培養的部分環節，社會力量缺失，導致政府、行業企業、高職院校、社會中介組織和學生、家長之間信息溝通不暢。為此，社會力量應該主動參與高職院校的專業建設和專業動態調整，發揮其中介作用。

首先，行業企業在制定產業發展規劃時，應該將為其提供大量技能型人才的高職院校考慮在內，將人才培養規劃作為產業發展規劃的重要內容，同時將這些信息主動公開給高職院校，為高職院校專業的動態調整提供參考。從最新的產業發展的角度幫助高職院校更新課程設置、課程內容和實訓設備設施，使高職院校的教學與實際生產技術水平相吻合，幫助提升高職院校的課程開發能力。與高職院校開展合作時，應該以合作協議的形式明確行業企業與高職院校的權利與義務，同時全程參與監管，避免高職院校在具體的合作領域達不到企業要求，導致企業利益受到損失。

其次，社會中介組織應該發揮更大的作用，除了當前針對高職院校學生就業情況發布年報以外，還應該關注到人才培養的全過程。以麥可思公司為例，目前，該公司只接受具體學校委托開展“新生適應性調研”等為數不多的調研工作。事實上，高職院校人才培養的全過程需要有社會中介組織進行監管與信息呈現，以政府為主的評估活動往往帶有比較強的行政管理色彩，而高職院校內部的質量評價對于社會其他利益相關者的說服力不強。倘若這些社會中介機構可以開展權威的專業評估與認證，將會對高職院校的專業動態調整起到積極的引導作用。

最后，作為社會中介組織還應該承擔起信息公開與發布的重要作用，所發布的信息應該通過符合受眾需要的方式呈現，幫助不同類型的受眾及時、準確獲取所需信息。信息的公開與發布的對象，除了政府和高職院校以外，重點應該面向社會公眾，尤其是學生和家長群體，幫助學生和家長了解高職院校的專業建設現狀，合理選擇專業，幫助高職院校的專業動態調整走上良性運轉的軌道。

［1］［11］教育部.全國職業教育工作專項督導報告［EB/ OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/2015-09/16/content_ 2932947.htm.

［2］教育部.關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見［EB/OL］.http：//sgy.mca.gov.cn/article/jxgz/ 200909/20090900038657.shtml.

［3］教育部發布《深化教育體制改革工作重點》［EB/ OL］.http：//www.chinanews.com/edu/news/2010/05-17/2287338.shtml.

［4］教育部.普通高等學校高職高專指導性專業目錄（試行）［EB/OL］.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/ moe_737/s3877/200410/t20041022_110109.html.

［5］教育部.教育部官網是否有高職高專的專業目錄［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/ htmlfiles/moe/s6031/201505/186918.html.

［6］人力資源和社會保障部.我國職業分類管理進入新階段［EB/OL］.http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201508/t201 50804_216945.htm.

［7］光明日報.《2015年中國大學生就業報告》出爐［EB/OL］.http：//www.cssn.cn/zt/zt_xkzt/gxzt/byjzxl/by jzxlsdfz/byjzxlsdfzljwz/201506/t20150613_2033227. shtml.

［8］鮑嶸.美國學科專業分類系統的特點及其啟示［J］.比較教育研究，2004（4）：1-5.

［9］王建華.學科專業管理——高等教育研究的新領域［J］.青島科技大學學報（社會科學版），2007（3）：58-62.

［10］俞可平．治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000：270-271.

責任編輯宋慶梅

許文靜（1985-），女，江蘇淮安人，江蘇城市職業學院學科建設處助理研究員，研究方向為高等職業教育；張曉（1973-），女，湖北武漢人，江蘇城市職業學院學科建設處處長，副教授，博士，研究方向為高等職業教育。

2013年江蘇省高等教育教改研究立項課題“基于中美比較研究的高職專業動態調整機制研究與構建”（編號：2013JSJG315），主持人：張曉，楊濯。

G710

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1001-7518（2015）28-0040-05