關于構建國家重點項目耕地占補平衡新機制的思考
——以長興縣為例

長興縣國土資源局 郭 勇 胡丕勇

關于構建國家重點項目耕地占補平衡新機制的思考
——以長興縣為例

長興縣國土資源局 郭 勇 胡丕勇

一、政策背景

1978年改革開放以來我國社會經濟快速發展 耕地資源大量流失。1994年 美國學者萊斯特·布朗發表《誰來養活中國》一文 引起了國人對糧食安全問題的大討論。聯合國秘書長潘基文稱 “全球糧食年產量在2030年前需增長50% 如果無法讓全球日益增長的人口填飽肚子 因饑餓而導致的社會動蕩將一觸即發。”在國內國際的雙重背景下 “糧食安全問題”從此上升到國家戰略高度。國務院提出“18億畝耕地保護紅線不得突破”“糧食自給率達到95%以上”為了達到這一目標 必須實行土地用途管制 耕地占補平衡等政策。

耕地占補平衡政策的實施在一定程度上控制我國耕地占用量 維護耕地保護紅線 確保了國家糧食安全。隨著工業化、城市化進程的不斷加速 加之東西部地區耕地資源稟賦差異較大 導致東部沿海省份建設用地需求量大而耕地后備資源短缺 耕地占補平衡政策的落實面臨現實的壓力。與此同時 大量國家重點項目的實施 更是增加了耕地占補平衡的難度 要在省域內實現耕地總量動態平衡更是困難重重。

2015年1月 全國國土資源工作會議第二次全體會議提出了“占優補優、占水田補水田”政策 進一步增加了耕地占補平衡工作的難度 成為耕地后備資源匱乏省份的“緊箍咒”。一方面要確保耕地總量動態平衡、維護國家糧食安全另一方面又要做好經濟發展的用地保障服務 雙重目標雙重責任下國土資源管理工作更需要創新性的思維。本文以國家重點項目占用耕地的占補平衡政策為切入點 以長興縣為案例研究 管中窺豹 探討國家重點項目耕地占補平衡落實當中存在的問題以及可行的路徑選擇 為構建國家重點項目耕地占補平衡新機制提供借鑒。

二、國家重點項目耕地占補平衡落實當中存在的問題

國家重點建設項目包括重點交通、能源、水利等建設項目 其特點是投資資金量大 項目占地面積大且占用耕地多。如何落實國家重點項目耕地占補平衡成為東部沿海省份耕地保護工作中的一大難點。一方面由于耕地資源有限 另一方面建設占用耕地態勢在相當長一段時期內并不會停止 加之耕地后備資源稀缺 “占水田 補水田 耕地總量平衡”工作難度較大。

針對我國耕地后備資源情況有學者早在2007年就研究提出 我國在10年內將會有一半的省 直轄市、自治區 就會將所有可開發為耕地的未利用地開發完畢 其中尤以我國東部地區 北京、上海、浙江等 最為嚴重。現行《土地管理法》規定 個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏 新增建設用地后 新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的 必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量 進行易地開墾。我國現實運行中除上海和新疆的跨省易地交易試點外 均實行的是省級、直轄市及自治區范圍內的耕地總量動態平衡。

以長興縣為例 2006-2013年長興縣落實耕地占補平衡任務2.77萬畝 其中 國家重點基礎設施項目1.29萬畝、省重點基礎設施項目0.13萬畝、其他項目0.81萬畝、省委托造地0.54萬畝 國家重點基礎設施項目占46.6%。長興縣較好地落實了國家重點項目的耕地占補平衡工作 確保了國家重點基礎設施項目的順利落地。

作為三省通衢有明顯交通優勢的長興縣還將承擔苔溪清水入湖河道整治工程、申嘉湖高速公路、商丘至合肥至杭州鐵路等國家重點建設項目的耕地占補平衡任務。但隨著大量可利用耕地后備資源用于耕地占補平衡 長興縣可開發的耕地后備資源日漸稀缺 “占優補優、占水田補水田”政策的實施 給占補平衡工作更是帶來了前所未有的壓力與挑戰。

國家重點項目大部分為跨區域 省、市、縣 建設項目 受益的是整個社會和全體國

此處接下頁

此處接上頁民 對所涉及縣域的經濟社會促進作用不是十分明顯 但是項目占地的任務和責任單位由被占地的地方政府承擔 從“權、責、利”對等角度而言 這一行為有失社會公平。因此 探索建立國家重點項目耕地占補平衡省際調節機制 以土地資源市場化配置來落實耕地占補平衡任務 達到全國耕地總量動態平衡的目標 從而維護好國家糧食安全和促進經濟社會的可持續發展。

三、國家重點項目耕地占補平衡新機制的構想

探索建立國家重點項目省際易地占補平衡機制 由國家統籌、宏觀管理的耕地省際占補平衡是現階段實現國家土地資源有效配置 真正實現耕地占補平衡的有效途徑。同時 建議對耕地占補平衡確實難以落實的省份 亦可開展省際易地占補平衡試點。一是建立耕地后備資源儲備機制。建議在已完成的全國土地開發復墾重點區域和土地整理重點區域劃分的基礎上 對全國土地開發復墾、整理的耕地后備資源適宜性進行綜合評價 確定最適宜作為補充耕地后備資源的區域。二是建立資金保障機制及耕地占補平衡交易平臺。建議各省 直轄市、自治區 從土地出讓金的收益中列支一定比例的資金專項用于國家重點項目的耕地占補平衡 同時 結合互聯網 建立基于全國信息平臺的耕地占補平衡交易平臺。三是建立長效管理機制。建議進一步明確可進行省際易地占補平衡國家重點建設項目的范疇 明確不同區域間耕地占補平衡費用的支付標準 明確相關權利主體的責任與義務。同時 要加強耕地占補平衡質量、數量的監管和后期管護 確保耕地質量的提高和數量的穩定。要進一步加強審計與考核 制定相關約束與激勵措施 確保耕地占補平衡工作的真落實。