經辦機構法人化改革的思考

陳仰東

（大連理工大學 大連 116015）

經辦機構法人化改革的思考

陳仰東

（大連理工大學 大連 116015）

事業單位分類改革并沒有完成體制機制弊端的改革任務，還須針對機構特點繼續深化改革。經辦機構法人化就是為革除現行機構存在的高度分散、政事不分、能力適應性差、績效不高等弊端而實行的一種新體制新機制，是為適應服務型政府強化執行職能需要，探索政事分開、服務能力與“事”俱進、推進治理能力現代化的改革嘗試。

社會保險；經辦機構；法人化

推進社保治理能力現代化的關鍵是完善法律，理順管理體制，健全經辦服務體系，實施依法治理。而改革經辦機構體制機制是關鍵之關鍵，經辦機構法人化則是改革經辦機構體制機制的有效舉措與具體路徑。

1 經辦機構法人化與改革的意義

1.1 什么是經辦機構法人化

經辦機構法人化是針對現行經辦機構高度分散、政事不分、適應性差、績效不高等弊端而實行的一種新體制新機制。在這種體制機制下，依法設立經辦機構、依法獨立行使事權承擔責任、依法實行法人治理，是適應服務型政府強化執行職能需要、探索政事分開、服務能力與“事”俱進、全面推進治理能力現代化的改革嘗試。

1.2 經辦機構法人化改革的意義

經辦機構法人化是推進社會保險治理能力現代化的必然路徑。黨的十八屆三中全會明確提出了“加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系”的改革任務。經辦服務體系是以社保經辦機構為骨干、基層公共服務為平臺、社會服務組織為依托、信息化技術為支撐的公共服務體系。作為核心骨干的經辦機構如何深化改革，直接關系經辦服務體系的完善，關系經辦服務能力的提升和老百姓的獲得感，其重要意義不言而喻。

在設計經辦機構改革的具體路徑時，比較一致的認識是加快“規范化、專業化、信息化”建設，后來又增加了“標準化”，標準化與規范化大同小異。近幾年，有些學者開始關注經辦機構法人化改革。中國醫療保險研究會會長王東進就曾提出“要抓住事業單位改革的有利時機，加快醫保經辦機構法人化、專業化、職業化的步伐”。筆者也曾撰文強調，“面對分散、政事不分、能力不足的經辦服務體系，必須走規模化、法人化和信息化的創新之路”。

1.3 經辦機構法人化不同于現行事業法人組織

按照現行法規，各級經辦機構是在民政部門登記注冊的事業單位法人，隸屬于同級行政主管部門。但是機構法人化與現行法人組織在設立機構的法律依據、履行事權的法律授權、內部運行機制等方面皆不相同。現行經辦機構雖屬事業單位法人組織，但它是政府部門的附屬物，是計劃經濟體制下的產物，與社會主義市場經濟體制不匹配，與服務型政府不協調，與全民醫保體系不適應，必須改革。

1.4 經辦機構法人化不是經辦機構市場化商業化

經辦機構法人化應堅持“三不變”，即依法履行公共服務的職能不變，不營利的公益性質不變，政府主導的體制模式不變。

2 現行經辦機構的體制機制性缺陷分析

以問題為導向的改革方案設計必須找準問題。要改革經辦機構，首先必須了解現行經辦機構有哪些體制機制性缺陷，這樣才能有的放矢，對癥下藥。研究表明，經辦機構存在的體制機制性缺陷主要有：

2.1 機構規模小統籌層次低

至2013年末，全國社會保險經辦機構有8363個（不含失業保險、新農合）。按行政層級分，省級機構65個，地市級機構992個，縣級機構7306個。按經辦項目分，養老保險機構（含多險合一）3466個，機關事業養老保險機構883個，新農保機構1510個，醫療保險機構（含醫療、工傷、生育合一）2161個，工傷保險機構343個。在全國8363個機構中，縣區舉辦的占87.4%。用社保法統籌區設立經辦機構的原則衡量，與省級或地市級統籌層次已不相適應。平均一個機構19.11人，縣級平均為15.95人。機構太小，又彼此獨立，分散經營，不利于“三化”建設。

2.2 職能交叉事權重疊

社保費征收是維系社會保險制度運行的頭等大事，但由于稅務社保兩家征收造成責任不清，難以問責。即使在由稅務征收的17個省內，也并非五險統征，廣大靈活就業人員、城鄉居民等自愿參保繳費的人群往往仍然由社保機構在征收。此外，稅務和社保經辦機構之間在繳費對象分工、繳費基數申報核定等具體環節上也存在職能不清和互相推諉的現象。按險種人群設置的社保機構同樣存在職能交叉事權重疊。如參保登記、基數核定、繳費申報、個人權益記錄、稽核等共性業務，一個統籌區內多個機構參與，重復經辦，提高了成本，增大了工作量。參保單位和個人辦理業務，需找幾個機構才能辦完。由于多頭管理，漏報、重復參保和冒領待遇難以發現，造成行政資源浪費，也不利于服務質量和服務效率的提升。

2.3 政事不分、職責不清

主管部門越位處理事務，行政化思維替代專業化管理。責任不清，體現在無論是中央、地方和地方各級政府之間，還是政府各部門之間、經辦機構之間，均不同程度地存在責任不清。根源主要是缺乏法律規范，但也有為照顧現實而設置的條文本身不公正的原因。如社保法對經辦機構授權就不如征收機構完整充分。同樣在處理征繳執法業務時，征收機構與經辦機構的處理程序不同。由于對經辦機構授權不充分，導致經辦機構對行政決策機構高度依賴。此外，行政決策機構往往以加強管理為由，將特殊問題普遍化，主動介入事務處理。

2.4 經辦能力不能與“事”俱進

受編制和屬地財政財力的雙重制約，經辦服務能力適應性差，人員和經費無法與事務同步增長。雖然從宏觀平均值上看，全國人均經辦人次己高達1∶9800，但從微觀上看，人力資源浪費現象不是個例，考察某些服務大廳不難發現，經辦方式陳舊，前臺忙閑不均，后臺缺少管理監督支持，信息系統優化有很大空間，但受分散化體制制約和激勵約束機制不健全拖累，提升能力與績效的動因不足。

3 國際（地區）經驗

由于不同國家的具體國情不同，社會保障經辦服務機構的組織形式和管理體制也不盡相同。大體可分為政府主導、自治和市場三種模式。多數國家選擇政府主導體制，我國亦然。

3.1 美國

政府市場兩種模式并存，即“老遺殘”弱勢群體的養老醫療由政府專門機構管理，其他職業群體醫療保障實行市場化商業保險，由商業保險公司管理。但無論誰管理，事權責任界定清晰，法律比較完備。和政府主導多采用集中管理模式一樣，美國主管“老遺殘”社會保障的機構是社會保障署，從人類服務部內獨立出來，屬聯邦政府核心部門，全國垂直管理，高度集中。

3.2 新加坡

中央公積金由中央公積金局負責管理，獨立于政府財政，上級管理部門為勞工部。公積金局實行董事會制，董事會成員由勞工部部長在得到總理的同意后任命，任期一般不超過3年。現任董事會由主席、總經理和其他13名成員組成：包括2名政府官員、7名專家等，體現了重視專業人士的發展趨勢。經費從所管理的基金中按比例提取。專家認為，新加坡中央公積金局既堅持政府主導，又充分利用市場機制。依法設立，依法獨立行使管理權，依法對參保人承擔責任。公積金局內部運行機制企業化，激勵機制、考核機制和約束機制完善，廉潔高效，是政府和企業相結合的創新模式，從而在體制機制上保障了能力與“事”俱進。

3.3 臺灣地區

臺灣全民健保由“健康保險署”統一管理，隸屬政府衛生福利部。所需行政經費由政府編列預算。署總部依業務性質設置若干專業組室，并在臺灣各地設有6個分區業務組，21個聯絡辦公室，2011年末人員編制3093名，分支機構與地方縣鄉行政無直接隸屬關系，獨立專業化運作。

3.4 小結

歸納不同形式的經辦機構有以下共同特點：第一，高度集中統一。這幾乎是政府主導的經辦機構的共性。第二，事權獨立，專業化運作。執行機構與主管部門分開，按專業化要求獨立開展工作。第三，法制健全。立法先行，規定詳實，為機構依法履職提供法律保障。第四，機制完善。無論制度還是管理，主要不是靠行政命令推動。

4 幾點建議

4.1 完善法律

我國關于經辦機構的法律近乎空白。要細化社會保險法相關規定，盡快出臺《社會保險經辦機構管理條例》《社會保險經辦機構經費管理規定》。明確社會保險經辦機構的服務型政府執行機構地位，為公民提供社會保險公共服務的職能。落實統籌區設立經辦機構的規定，依法改革己設機構歸屬和分支機構建立，明確經辦機構法人治理結構，實行理事會制以及理事會職責、組成人員等重大事項，為經辦機構提供完善的法律依據和法治保障。經費按國家規定分項編制并納入統籌區政府預算。根據事權與財權匹配的責任進行支付制度改革，經費按誰的事權誰出錢的原則實行分擔。

4.2 整合機構

在明確政府事權基礎上，確定各級社會保險經辦機構職責，統一社會保險費征收體制，整合政府相關經辦資源，實行城鄉一體化的多險合一的經辦管理體制。取消按行政區、按城鄉、按人群、按險種設立機構的傳統做法，根據統籌層次和共同事權分工需要，建立中央、省、地三級經辦機構的組織架構，把縣級經辦機構改造成分支機構，并通過委托購買等方式向街道社區（鄉鎮、村）延伸公共服務，為參保人提供方便高效的服務。

4.3 法人治理

組建理事會，實行理事會領導下局長負責的法人治理結構。理事會決策一切重大事項。經辦機構在理事會領導下獨立行使事權。理事會成員由人社、財政、民政、衛生、發改委等部門和參保單位代表、專家組成，理事長、局長由政府任命。

4.4 專業運作

在機構整合基礎上，以業務環節為主線，再造業務流程，提升信息系統水平，前臺推行綜合柜員制，后臺加強管理監督，全面實現與基層服務平臺、各類社會服務組織的聯網對接，憑借社保卡可在家門口迅速完成申報、繳費、待遇領取、費用結算、查詢、咨詢等業務。全面使用智能審核系統，實行醫保醫師制度。加強對醫療費用和行為的監控。對機構人員進行分類管理，實行職業資格和上崗考核制度，建立績效考評，把客戶滿意度指標作為主要考評內容。完善激勵與約束機制，加大獎罰力度。

[1]王東進.在深化改革中完善醫保治理體系提高醫保治理能力[J].中國醫療保險,2014,73(1）:5-8.

[2]臺灣健保署.2013-2014全民健康保險年報[Z].

[3]中國社會保險學會管理服務專委會課題組.加快健全社會保險經辦服務體系的研究報告,2014,1.

Thinking on the Legalization Representative of Management Institutions

Chen Yangdong (Dalian University of Technology, Dalian, 116015)

The classifi cation of public institutions did not achieve the goal of controlling the drawbacks in the system and mechanism. Therefore, further reform should be carried on according to the organizational features. Legalization representative of managment instituttions is a new system and mechanism, which aims to get rid of the drawbacks of high dispersion, non-differentiation in the responsibility of governments and institutions, low adaptivity, and poor performance in current organizations. It is a pilot practice to meet the need to intensify the executive function of a service-oriented government, and to explore separating in the responsibilities of government and instituttions, co-developing of service ability and affairs, and promoting the modernization of governance.

social insurance, management institutions, legalization representative

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）7-18-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.7.5

2015-6-18

陳仰東，大連理工大學公共管理與法學院教授，清華大學公共管理學院特聘資深研究員，主要研究方向 ：社會保障。