社會保險行政監(jiān)管與監(jiān)督

傅鴻翔 陳 文

（1浙江省人力資源和社會保障廳 杭州 310025；2復旦大學公共衛(wèi)生學院 上海 200032）

中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會提出國家治理理念，在市場化改革的前提下，將行政監(jiān)管作為重要治理手段。行政監(jiān)管在政治、經(jīng)濟和行政法學層面已形成較為系統(tǒng)的理論，對傳統(tǒng)的行政管理形成挑戰(zhàn)，但現(xiàn)實中存在理論和實踐脫節(jié)現(xiàn)象。具體到社會保險實務中，行政監(jiān)管和監(jiān)督之間的邊界也有相對模糊化的趨勢，有必要從行政監(jiān)管和監(jiān)督理論入手，以社會保險法為依據(jù)，明確社會保險基金監(jiān)督的內(nèi)涵，以促進行政監(jiān)管和監(jiān)督之間的良性互動，構(gòu)建合理有效的社會保險及其基金治理體系。

1 行政監(jiān)管與監(jiān)督

良好的社會保險治理涵蓋其戰(zhàn)略與宏觀政策、制度安排、行政實施等。而行政監(jiān)管和監(jiān)督是社會保險治理的制度安排，也是行政實施的重要內(nèi)容，認識二者的內(nèi)在邏輯，正確發(fā)揮其各自的效力與效能，是構(gòu)成社會保險治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。

1.1 行政監(jiān)管（Regulation）

1.1.1 定義。行政監(jiān)管又稱行政規(guī)制或行政管制，是以市場為前提、市場失靈為主要原因的政府干預行為，屬于微觀層面。行政監(jiān)管被定義為由行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預市場配置或間接改變企業(yè)和消費者供需關(guān)系的一般規(guī)則或特殊行為。

1.2.2 發(fā)展。行政監(jiān)管一般可分為經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管。經(jīng)濟性監(jiān)管涉及產(chǎn)業(yè)行為的市場方面，如自然壟斷、價格、市場準入和退出、服務質(zhì)量及市場壟斷和過度競爭等行為的干預。社會性監(jiān)管是指經(jīng)濟行為帶來第三方或社會成本的干預，社會保險、健康及藥品安全等可以歸入社會性監(jiān)管范疇。

由于各國市場化程度不同，行政監(jiān)管的發(fā)展方向也不相同。美國屬于市場化的一個極端，其監(jiān)管表現(xiàn)為以獨立、專業(yè)的機構(gòu)實施市場干預；對于正在推行民營化的歐洲國家，則重在建立獨立于企業(yè)之外的監(jiān)管機構(gòu)以打破國有壟斷，防范社會風險；而東亞及拉美等發(fā)展型國家，則由于發(fā)展模式積弊帶來的經(jīng)濟和財政危機，傾向于放寬和重建監(jiān)管體系，維護有效競爭，化解經(jīng)濟危機；值得注意的是俄羅斯和東歐國家由于過度私有化帶來的“監(jiān)管黑洞”，羸弱的監(jiān)管體系造成經(jīng)濟、政治、社會危機，提示市場化進程中監(jiān)管體系作用之巨。

總體而言，發(fā)達國家的行政監(jiān)管向放松經(jīng)濟性監(jiān)管、加強社會性監(jiān)管的方向發(fā)展；經(jīng)濟性監(jiān)管從命令型監(jiān)管向激勵型監(jiān)管轉(zhuǎn)變，社會性監(jiān)管向政府制定各種標準、由一些非政府組織實施的方向發(fā)展；而對監(jiān)管的監(jiān)督和監(jiān)管的成本——效益分析越來越重視。

1.2 行政監(jiān)督（Supervision）

1.2.1 定義。行政法意義上的行政監(jiān)督有狹義和廣義之分，狹義的行政監(jiān)督是指行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間以及專設的行政監(jiān)察、審計機關(guān)對行政機關(guān)及其公務人員的監(jiān)督。廣義的行政監(jiān)督泛指執(zhí)政黨、國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和人民群眾等多種社會力量對國家行政機關(guān)及其公務人員的監(jiān)督。依法擁有行政管理權(quán)力、行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員，也屬于行政監(jiān)督的客體。

行政監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩類，內(nèi)部監(jiān)督既包括一般監(jiān)督，如上下級之間的監(jiān)督等，也包括職能監(jiān)督、專門監(jiān)督和特殊監(jiān)督。一般認為，行政監(jiān)督表現(xiàn)為多維度與廣泛參與的特點，如果不能準確把握行政內(nèi)部監(jiān)督的實質(zhì)，則可能將其與一般的行政執(zhí)法行為相混淆，損害行政內(nèi)部監(jiān)督的功能及體系。

1.2.2 特點。有學者在分析監(jiān)督權(quán)時，將其主要特點歸結(jié)為：一是派生性，監(jiān)督基于行政執(zhí)行，并隨行政執(zhí)行的變化而變化，因此監(jiān)督從其產(chǎn)生之時起，就多處于滯后、從屬和相對從屬的地位。二是非生產(chǎn)性，行政執(zhí)行直接進行價值分配，直面社會利益訴求和明確的利益指向，具有明確的結(jié)果產(chǎn)出，而監(jiān)督則指向執(zhí)行的規(guī)范性和公平性，監(jiān)督結(jié)果往往不是給特定人群帶來可以定量的福利，而是通過執(zhí)行公平而將利益分散于整個體系。三是糾錯性，監(jiān)督是對行政執(zhí)行過程及其效果的檢驗和審查，其事后糾錯的特點往往造成監(jiān)督客體不可避免的對抗、抵觸和規(guī)避行動，消減監(jiān)督能量。

1.3 行政監(jiān)管與監(jiān)督辨析

行政監(jiān)管與監(jiān)督是國家治理的重要手段，均具有約束性作用。從不同角度考察，二者存在以下差異：

從制度定位角度考察，行政監(jiān)管是市場背景下，針對市場失靈采取的行政干預措施；行政監(jiān)督則是對法律、法規(guī)和政策執(zhí)行權(quán)力行使過程的糾錯糾偏。

從行為主體角度考察，行政監(jiān)管的主體是行政部門，而行政監(jiān)督則具有更為強烈的民主色彩，主體較為分散，包括執(zhí)政黨、國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和人民群眾等多種社會力量。

從行為客體角度考察，行政監(jiān)管的對象是市場主體以及社會服務參與者，是對行政相對人的權(quán)利約束；行政監(jiān)督則是針對國家行政機關(guān)和擁有行政管理權(quán)力、行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員，是對行政權(quán)力的約束工具。

從采用手段角度考察，行政監(jiān)管可概括為行政許可、價格管制和市場管理（主要指市場準入與限制經(jīng)營等）；行政監(jiān)督以監(jiān)督檢查為主要手段，績效評估逐步受到重視，如我國《審計法》將政府績效評估作為監(jiān)督手段作出規(guī)定，此外還包括媒體監(jiān)督、舉報投訴等。

從結(jié)果干預角度考察，行政監(jiān)管是對市場配置的直接干預，或通過規(guī)制政策進行調(diào)整；而行政監(jiān)督多以建議形式間接干預，當然，干預強度依據(jù)建議的形式、層級和提交對象不同，約束力有所差異。

2 社會保險法中的行政監(jiān)管與監(jiān)督

社會保險法將社會保險監(jiān)督規(guī)定獨立成章，表明社會保險監(jiān)督進入法律授權(quán)階段，為理順社會保險行政監(jiān)管和監(jiān)督提供了法律基礎。

2.1 社會保險監(jiān)管與基金監(jiān)管

社會保險法總則第6條有3個關(guān)于社會保險基金監(jiān)管與監(jiān)督的條款規(guī)定：第1款“國家對社會保險基金實行嚴格監(jiān)管?！钡?款“國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立健全社會保險基金監(jiān)督管理制度，保障社會保險基金安全、有效運行。”第3款“縣級以上人民政府采取措施，鼓勵和支持社會各方面參與社會保險基金的監(jiān)督?！狈謩e以國家、政府、社會為主體，明確社會保險基金由國家進行嚴格監(jiān)管，政府組織管理并實施監(jiān)督，社會各方實施社會監(jiān)督。

社會保險基金監(jiān)管機制較為集中地體現(xiàn)在第八章“社會保險基金”中，分別規(guī)定了基金種類、財務會計制度，明確任何組織和個人不得侵占或者挪用。還包括社會保險基金預算制度，財政專戶存儲制度，投資運營實現(xiàn)保值增值、社會保險信息公開規(guī)定等，形成政策規(guī)制的法律基礎。

社會保險監(jiān)管措施以法律框架的形式，見于各險種及其他章節(jié)中，如第三章“基本醫(yī)療保險”第28條規(guī)定：符合基本醫(yī)療保險藥品目錄、診療項目、醫(yī)療服務設施標準以及急診、搶救的醫(yī)療費用，按照國家規(guī)定從基本醫(yī)療保險基金中支付。這體現(xiàn)了醫(yī)療保險支付范圍的準入性監(jiān)管框架，授予進一步政策性規(guī)制的權(quán)力。

2.2 社會保險監(jiān)督與基金監(jiān)督

社會保險法對于監(jiān)督的表述分社會保險監(jiān)督與社會保險基金監(jiān)督，見諸于第十章“社會保險監(jiān)督”中。

社會保險法采用廣義范疇定義社會保險監(jiān)督，包括3種形式：一是人大監(jiān)督。第76條規(guī)定各級人民代表大會不僅要聽取和審議社會保險基金運行情況，而且要對法律的實施情況進行監(jiān)督。二是有限的社會保險行政部門監(jiān)督。第77條規(guī)定縣級以上政府社會保險行政部門對用人單位和個人的法律遵守情況實施監(jiān)督。三是社會監(jiān)督。第80條要求統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立社會保險監(jiān)督委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，同時提出信息公開等一系列接受社會監(jiān)督的要求。

社會保險基金監(jiān)督的描述見于法律第78條、79條，分別表述為行政機關(guān)對社會保險基金收支、管理和投資運營情況的監(jiān)督，包含了社會保險行政、審計和財政部門依職責行使的監(jiān)督責任。而由法律的具體表述可見，社會保險監(jiān)督除包含社會保險基金監(jiān)督外，還包含社會保險法律實施、個人和用人單位遵守法律情況和社會保險工作情況的監(jiān)督。因此，社會保險基金監(jiān)督的范圍相對固定，并且比較狹窄。

3 幾點思考

在社會保險實務中，行政監(jiān)管包含了對于參保人、參保單位和社會保險服務機構(gòu)權(quán)利的政策規(guī)制和行為管制；而行政監(jiān)督則是根據(jù)法律授權(quán)，對社會保險制度執(zhí)行和社保基金運行過程的糾錯機制。因此，就社會保險基金監(jiān)督而言，當下應著重厘清以下三方面的問題：

3.1 厘清社會保險監(jiān)督與社會保險基金監(jiān)督的邊界

由于社會保險法對社會保險監(jiān)督用廣義行政監(jiān)督概念進行定義，包含了國家權(quán)力機關(guān)、行政部門和社會監(jiān)督三個方面，而監(jiān)督客體除社?；疬\行外，還包括社會保險法律、法規(guī)的實施情況。而對社會保險基金監(jiān)督則是狹義上的行政監(jiān)督概念，包括社會保險行政部門監(jiān)督和審計、財政部門依職能監(jiān)督，范圍確定為社會保險基金的收支、管理和投資運營情況。就社會保險行政部門而言，其行政監(jiān)督包括社會保險基金監(jiān)督和對用人單位及個人的法律遵守情況監(jiān)督兩方面，其中，社會保險基金監(jiān)督具有確定性的監(jiān)督范圍是社會保險基金的收支、管理和投資運營情況。

3.2 厘清社會保險基金監(jiān)管與監(jiān)督的職責劃分

由于行政部門職能設置中，往往包括監(jiān)管在內(nèi)的管理職能和監(jiān)督職能被賦予同一行政機構(gòu)，比較典型的有中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（銀監(jiān)會）、中國保險監(jiān)督管理委員會（保監(jiān)會）。社會保險基金監(jiān)督則是依據(jù)法律授權(quán)的特殊監(jiān)督，不具有基金管理職能。社會保險基金運行中的一些管制措施，如基本醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控，則作為醫(yī)?；鸨O(jiān)管措施由經(jīng)辦部門予以實施。因此，有必要在社會保險實務中進一步厘清基金監(jiān)管與監(jiān)督的職責，從監(jiān)管和監(jiān)督職責劃分角度，基金監(jiān)督更傾向于內(nèi)部的特殊監(jiān)督。

3.3 厘清社會保險基金監(jiān)督的基本定位

從社會保險法角度討論社會保險基金監(jiān)督的定位，有助于構(gòu)建合理的社會保險基金治理的體系構(gòu)架。首先，其目的是維護社?；鸢踩行н\行，提高社?；鸬墓帕Γ黄浯?，其基本功能是基金運行過程中的糾錯、糾偏；再次，其范圍是基金的收支、管理和投資運營；最后，其客體是與監(jiān)督范圍相關(guān)的行政機關(guān)及其公務人員以及依法擁有行政管理權(quán)力、行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員，在監(jiān)督過程中，必要時可以延伸到社會保險服務機構(gòu)和參保單位及個人。因此，社會保險基金監(jiān)督當前的重點是發(fā)展完善監(jiān)督技術(shù)、發(fā)展監(jiān)督手段，提高監(jiān)督能力。

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