浙江省公辦養老機構養老服務價格管理問題研究*

張翔 王佳麗

浙江省公辦養老機構養老服務價格管理問題研究*

張翔 王佳麗

浙江省高度重視養老服務事業的發展。目前已基本形成了以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充，資金保障與服務提供相匹配的社會養老服務體系。但面對浙江省人口老齡化形勢，制訂合理的養老服務價格管理政策仍需進一步研究。

一、浙江省養老服務價格管理的現狀與存在問題

養老服務價格是調節養老服務供求、配置養老服務資源的重要手段，合理的養老服務價格管理政策會對養老服務市場供求和資源配置效率產生重要的正面影響。2002年公布的《浙江省定價目錄》并未將養老服務價格納入政府定價范圍。2006年，浙江省頒布《關于促進養老服務業發展的通知》指出“改革和完善養老機構收費制度。除政府投資的養老機構的收費標準應報價格管理部門確定外，其他養老機構的服務收費，由養老服務機構根據設施條件、服務項目和標準，自行確定收費標準”。自此事實上形成了由市、縣價格管理部門對政府投資養老機構實行價格管理的局面。

2010年修訂后的《浙江省定價目錄》雖然首次明確了政府對養老服務價格管理的政策依據，但與該政策配套的具可操作性管理辦法和實施細則尚未出臺。各地價格主管部門對于養

老服務價格到底應該“管什么”“管多少”“怎么管”等問題還不十分明確，這給養老服務價格管理工作帶來了困難，從而出現老服務價格管理對象和范圍指向不清晰、養老服務機構收費項目內容不一致、養老服務機構價格調整不夠及時等問題。

二、養老服務低價管制政策與養老服務體系健康發展之間的矛盾

與民辦養老機構相比，公辦養老機構不僅地理位置較好，建設標準較高，配套設施較齊全，而且價格低廉。但這種依靠大量財政投入和低價管制形成的“物美價廉”的公辦養老服務，事實上反而制約了養老服務體系的可持續發展。

（一）養老服務低價管制政策與優化養老資源配置之間的矛盾

養老服務的低價管制加劇了公辦養老機構“一床難求”的狀況。物美價廉的公辦機構養老服務引發了老年群體旺盛的需求，加劇了公共養老服務資源的競爭，出現托關系、開后門等不公現象，筆者研究的某公辦養老機構2008年后入住老年人至少80%通過走后門入住。最需要得到政府保障的低收入失能老人反而在競爭中被排斥在公辦養老機構之外。

（二）養老服務低價管制政策與增加養老服務供給之間的矛盾

公辦養老機構擠占了民辦養老機構的市場空間。經濟狀況較好的老年人本應自費入住民辦養老機構，但卻憑其較高的經濟社會地位在入住公辦養老機構的競爭中占優；而低收入失能老人卻“公辦養老機構住不進，民辦養老機構住不起”。兩類機構的職能錯位加劇了部分民辦養老機構的床位空置情況。雖然近年來浙江政府加大了對民辦養老機構的補貼，但與公辦養老機構所獲補貼相比仍十分有限。調查發現，即使按照2012年新的補貼標準，很多民辦養老機構單床位能獲得的補貼也不到1萬元，甚至不如很多公辦機構每年獲得的運營補貼。

（三）養老服務低價管制政策與保證養老服務質量之間的矛盾

養老服務機構價格調整不夠及時，使公辦養老機構的服務質量難以得到保證和提高。即使是公辦養老機構，為了在相對較低的收費水平上維持正常經營也必須嚴控成本。筆者見過一個硬件很好的公辦養老院，因收費標準長期不變，為了節約開支一個星期只給老人放一次熱水洗澡。養老服務中的一個難題是護理人員招工難，流動率高且專業化水平低。在社會平均工資日益增長的背景下，如不能靈活地及時調整護理服務收費標準，那么目前以“40、50”非專業人員為主的護理隊伍的現狀就無法改變，保證和提高養老服務質量也無從談起。

三、制訂合理養老服務價格管理政策的基本思路

浙江省應建立合理的養老服務定價機制和價格調整機制，鼓勵增加機構養老服務供給總量，優化機構養老服務的結構，提高公共養老服務資源的配置效率，保證和提高養老機構服務質量和服務水平，逐步建立健全與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展相協調的養老服務價格管理政策。

養老服務價格管理的原則應該為：以養老服務的社會平均成本為基礎，綜合考慮當地養老服務市場供求狀況和老年群體的經濟承受能力，以保障老人的基本養老需求為出發點，并優先滿足低收入失能老人的基本養老需求。

政府制定養老服務價格管理政策應體現如下要求：有利于增加養老服務的供給、有利于優化養老服務資源的配置、有利于保證和提高養老服務的質量。

四、制訂合理養老服務價格管理政策的具體建議

（一）明確界定養老服務價格管理的對象

公辦養老機構作為政府的直接投資項目，毫無疑問屬于政府定價管理范圍。公辦民營養老機構向政府支付租金以獲得土地、房屋和設施的使用權，并沒有獲得政府的直接投資、資本金注入和投資補助，不屬于政府投資的養老服務機構。民辦公助養老機構是民間組織或機構自行購買土地，自建或自行租用房產，自我經營的養老服務機構，政府并未對其股權進行投資，也不屬于政府投資的養老服務機構。對于一些政府通過資本金注入方式部分參與投資的養老機構，筆者認為，注冊為營利性機構的，不應納入政府價格管理范圍；注冊為非營利性機構的，政府不控股的，也不應納入政府價格管理范圍。

（二）明確界定養老服務價格管理的范圍

住宿費是指為滿足入住老人基本住宿需求，補償水電燃氣、管理費用、固定資產設施維護、設備運行維修等支出而收取的費用。用于滿足基本住宿需求的費用（如每月一定額度水電費）已包含在住宿費中，非用于滿足基本住宿需求的費用如市話費、空調費及（超額）水電費可納入特需服務收費。公辦養老機構獲得了低價的土地、房屋、設施設備等建設補貼，其住宿費原則上應納入政府定價管理的范圍。

但在目前公辦養老機構一床難求的情況下，居住套間和包住雙人間對老人來說是一種較為奢侈的需求。為了更有效地利用公共養老資源，建議允許公辦機構對套間和包間自行在成本價基礎上上浮，甚至可按市場價原則定價，實行價格備案制。多人間和雙人間在成本價基礎上適當下浮，實行交叉補貼，同時加強監督保證對套間和包間收取的費用用于補貼多人間和雙人間的虧損。

護理費是指入住老人在入住期間為滿足基本生活需求而需要的普通護理服務項目而產生的收費，主要用于支付直接護理老年人的護理人員人工開支和護理耗材開支。紹興市政府規定政府只對自理和介助護理費用進行定價，介護服務不作為普通服務項目納入政府定價范圍。這一做法有利于增加介護服務收費標準調整的靈活性，有利于吸引專業護理人員加入養老服務隊伍，提高養老服務質量，不妨作為一種參考模式。同時應建立護理服務收費標準動態調整機制，鼓勵更多專業護理人員加入養老服務隊伍。

伙食費是指養老機構為滿足老年群體對食物數量和營養均衡的基本需求提供食物而收取的費用,用于補償食材采購和食堂工作人員人工等開支。鑒于菜的份量難以標準化，“大師傅勺子一歪，價還是那個價，菜已不是那個菜了”。物價管理部門管得住名義價格，管不住實際價格，所以不宜直接實行政府定價。

（三）規范收費項目，明確定價原則，根據成本變動及時調整價格

住宿費方面，分兩步實現成本定價改革。目前物價管理部門應按補償運營成本原則確定公辦養老機構住宿費收費標準，今后應通過在成本中列支固定資產更新基金，逐步過渡到按完全成本原則定價，實現公辦養老機構的獨立可持續運營。地理位置較好的公辦養老機構相當于獲得了級差地租補貼。建議住宿費標準應體現養老機構級差地租的差別，適當提高地理位置較好養老機構的住宿費收費標準，通過價格手段緩解地理位置較好養老機構的一床難求現象。

護理費方面，建議建立護理費收費標準與社會平均工資漲幅掛鉤的動態調整機制。物價管理部門每年定期根據當地上一年度社會平均工資的變動情況，自動調整公辦養老機構護理費收費標準，由養老機構在收費標準范圍內自主定價。這有利于減少老年人對養老機構合理調價行為的阻力。為了鼓勵專業護理人員加入養老服務隊伍，提高養老服務的質量和專業化水平，物價部門應允許介護服務收費標準在社平工資變動基礎上上浮一定百分點。

伙食費方面，物價部門規定公辦養老機構的伙食定價遵循“不盈利”原則，養老機構應每月公布收支情況，接受群眾民主監督，物價部門根據投訴情況依法進行價格管理。

其他收費項目方面，養老機構內設置醫療機構的，其提供的醫療服務項目應按國家和省制定的醫療服務價格政策規定執行。特需服務的收費標準應由市場調節，各養老機構可根據成本情況和市場供需狀況自主定價。

（四）建立和落實養老服務補貼制度，分兩步推動成本定價改革

隨著養老服務補貼制度的逐步建立、補貼水平的逐步提高和補貼范圍的逐步擴大，低收入老年群體的支付能力逐步提升，公辦養老機構的低價管制政策應該隨著需方補貼制度的實施而逐漸放松，逐步提高收費標準，政府就可以逐步減少對養老機構的供方補貼，將節約的資金用于需方補貼。

成本定價改革可以分為兩步。第一步是逐步將收費標準提高到足以彌補公辦養老機構的運營成本（不含固定資產折舊），同時逐步取消運營補貼。第二步是將收費標準逐步提高到足以彌補公辦養老機構的完全成本，同時逐步取消固定資產大修補貼和建設補貼，實現公辦養老機構的獨立可持續運營。具體的辦法可以參照章國平等人的建議：各養老機構每年可按營業收入的一定比例提取基金，專項用于設施、設備等固定資產的更新（類似于提取折舊）。

（作者分別系浙江大學公共管理學院副教授和碩士生）

* 本文基于作者2012年11月向浙江省物價局提交的研究報告修改寫成。感謝國家社科基金重大招標項目（13&ZD163）、國家自科基金重大項目（71490733）和國家自科基金面上項目（71273228）對本研究的支持。2014年10月20日頒布的《浙江省養老服務收費管理暫行辦法》吸收了本文的大部分建議。