政府購買公共服務(wù)模式比較*
——基于典型案例的分析

李永戰(zhàn) 張 翔

政府購買公共服務(wù)模式比較*
——基于典型案例的分析

李永戰(zhàn) 張 翔

一、引言

我國(guó)自上世紀(jì)末引入政府購買公共服務(wù)制度之后，歷經(jīng)十多年的快速發(fā)展，現(xiàn)已成為行政制度改革領(lǐng)域中的一個(gè)重要組成部分。2013年國(guó)務(wù)院發(fā)出《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，指出社會(huì)購買公共服務(wù)的目標(biāo)任務(wù)，并就購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機(jī)制、資金及績(jī)效管理等做出了詳細(xì)的規(guī)定1。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”，至此，大力推進(jìn)政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為各級(jí)政府的重要任務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)政府購買公共服務(wù)可分為向企業(yè)和向社會(huì)組織購買兩大類型。2但是，由于我國(guó)政府購買公共服務(wù)制度起步較晚，至今尚處于探索階段，大力推進(jìn)制度發(fā)展和盡快完善制度建設(shè)是當(dāng)前同等重要的問題。而西方國(guó)家在政府購買公共服務(wù)方面較早引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，現(xiàn)已經(jīng)建立起一套較為成熟的描述框架和基本模式。相比而言，盡管近年來我國(guó)政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性大大加強(qiáng)，但總體上卻有著不同于西方的獨(dú)特的發(fā)展特征，特別是承接主體之中。我國(guó)不僅有獨(dú)立于體制之外的承接主體，還有依附于政府機(jī)構(gòu)的非獨(dú)立性承接主體（事業(yè)單位等），不能簡(jiǎn)單套用西方模式加以應(yīng)用。因此，適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，對(duì)我國(guó)政府購買公共服務(wù)的獨(dú)立性和非獨(dú)立性模式進(jìn)行深入的探討，就顯得尤為必要。

二、政府購買公共服務(wù)的獨(dú)立性與非獨(dú)立性模式差異分析

（一）西方國(guó)家政府購買公共服務(wù)的制度轉(zhuǎn)型狀態(tài)分析

政府購買公共服務(wù)承接組織獨(dú)立與非獨(dú)立模式是在政府購買公共服務(wù)發(fā)展的過程中形成的兩類模式，前者是指服務(wù)承接組織和政府兩個(gè)購買主體之間的關(guān)系是完全獨(dú)立的，在這種模式下承接組織可以自主決定有關(guān)服務(wù)的重大決策、人事任命及服務(wù)內(nèi)容；后者是指承接組織依附于政府組織提供服務(wù)，因此其供給服務(wù)決策、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)等都明顯受政府意圖的影響。這兩種模式都是在政府購買公共服務(wù)的不同發(fā)展階段，逐漸分化出來的，以下即為其分化的過程。

縱觀西方社會(huì)購買公共服務(wù)的發(fā)展過程，與購買主體有關(guān)的各方力量對(duì)比的變化始終貫穿其中。在制度發(fā)展的初始階段，作為政府購買公共服務(wù)中的兩個(gè)重要主體（購買主體和承接主體），政府和社會(huì)組織無論在資源力量還是能力對(duì)比方面，政府都占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織無疑處于弱勢(shì)利益集團(tuán)的位置。另一方面，政府內(nèi)部又可以分為幾大利益主體，首先包括做出改革決策的部門；其次是執(zhí)行改革決策的各個(gè)部門，而且這些部門中的一部分也充當(dāng)了公共服務(wù)的供給主體。因此，政府購買公共服務(wù)的主要主體就由政府部門決策層、執(zhí)行層及社會(huì)組織構(gòu)成。在這樣的制度安排下，社會(huì)組織的地位就被邊緣化，其話語權(quán)大大減少。于是，權(quán)力的分化就發(fā)生在政府決策層和執(zhí)行層之間，政府決策層決意推行政府購買公共服務(wù)變革時(shí)，就可能影響到原來承擔(dān)公共服務(wù)的政府執(zhí)行層的利益。最終的結(jié)果是，政府購買公共服務(wù)就因政府決策層和執(zhí)行層之間的利益沖突和相互協(xié)調(diào)而逐漸變化。

隨著初始制度弊端越來越明顯，以英美為代表的發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的政府購買公共服務(wù)制度進(jìn)入了艱難的轉(zhuǎn)型期，政府權(quán)威主義讓位于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府購買公共服務(wù)主體間的關(guān)系也基本圍繞市場(chǎng)展開，而政府在成熟的轉(zhuǎn)型制度下，其所起的作用也趨向于穩(wěn)定，各承接組織都保有自己的獨(dú)立性，不再受制于政府或其他組織的支配。至此，西方社會(huì)基本形成了具有高制度化水平、較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性和獨(dú)立性的、成熟的政府購買公共服務(wù)制度模式。

基于以上分析，就會(huì)產(chǎn)生政府內(nèi)部利益沖突在什么情況下存在這樣的疑問，要回答這一問題，首先需要了解政府利用公共財(cái)政購買公共服務(wù)的制度轉(zhuǎn)型。以下即為根據(jù)政府部門和社會(huì)組織兩大主體是否利用公共資源提供公共服務(wù)的制度轉(zhuǎn)型狀態(tài)分析（如下表所示）。

在表中的四種狀態(tài)中，狀態(tài)二和三已構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的政府購買公共服務(wù)，比如各行業(yè)協(xié)會(huì)接受政府委托提供行業(yè)發(fā)展的公共服務(wù)等。但是，在政府購買公共服務(wù)從狀態(tài)三向狀態(tài)四的制度轉(zhuǎn)型過程中，制度轉(zhuǎn)型就可能存在利益沖突和障礙。改革伊始存在利益沖突時(shí)，利益受損方會(huì)反抗或抵制制度轉(zhuǎn)型，對(duì)目標(biāo)達(dá)成產(chǎn)生阻礙性作用。按此邏輯，當(dāng)有利益沖突時(shí)，購買模式與目標(biāo)模式的差異就較大；當(dāng)沒有利益沖突或利益沖突較弱時(shí)，購買模式與目標(biāo)模式的差異就較小；即使存在利益沖突時(shí)，只要妥善處理，兩種模式之間的差異也較小。3結(jié)合表示，本文的理論假設(shè)是：狀態(tài)四實(shí)施購買公共服務(wù)時(shí)遇到的政府內(nèi)部利益沖突小，其購買模式更接近于目標(biāo)模式，這種模式即為政府購買公共服務(wù)承接組織的獨(dú)立供給模式。

（二）我國(guó)政府購買公共服務(wù)兩種模式的比較

一般認(rèn)為，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府購買公共服務(wù)模式是主流模式，其模式具有制度化、競(jìng)爭(zhēng)性和獨(dú)立性的特征。顯然，與目標(biāo)模式相比，我國(guó)現(xiàn)行的政府購買服務(wù)模式呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)。首先，制度化建設(shè)不夠完善，制度明晰度不高；其次，既有非競(jìng)爭(zhēng)性的服務(wù)，也有競(jìng)爭(zhēng)性的服務(wù)；最后，獨(dú)立性的服務(wù)提供主體和依附性的服務(wù)供給主體并存。據(jù)此，有學(xué)者將我國(guó)政府向民間組織購買公共服務(wù)的模式劃分為獨(dú)立性購買和非獨(dú)立性購買（也稱為依賴性購買）兩種。

所謂非獨(dú)立性承接主體主要指依附于政府的非營(yíng)利組織和社會(huì)組織，政府以項(xiàng)目或其他方式給予其一定資源和資金，讓其承擔(dān)自身一部分服務(wù)和管理職能。表面上看，這種購買模式發(fā)生在政府部門和非營(yíng)利組織之間，但是在我國(guó)現(xiàn)行體制下，政府部門和社會(huì)組織及非營(yíng)利組織之間并不是完全獨(dú)立的關(guān)系，因此，這種情況下，政府部門就可以比較隨意強(qiáng)加自己意圖至非營(yíng)利組織和社會(huì)組織，這種不完全依照合同的購買關(guān)系，就構(gòu)成形式性購買這種模式。

形式性購買在目前中國(guó)實(shí)踐中比較普遍。購買雙方的主體獨(dú)立性程度依據(jù)組建特點(diǎn)、成立目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、雙方領(lǐng)導(dǎo)人情況等具體條件，會(huì)有所不同，有些相對(duì)獨(dú)立，有些則類似于政府的辦事機(jī)構(gòu)。如果非營(yíng)利性組織只是具有社會(huì)組織的法律形式，而在決策上完全不具有獨(dú)立性，與政府部門實(shí)際上屬于雇傭關(guān)系，而不是服務(wù)購買。因此，獨(dú)立性購買滿足了服務(wù)購買的必要條件，是應(yīng)該發(fā)展的方向。4

（三）案例論證

2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》后，北京市政府相繼出臺(tái)了《關(guān)于企業(yè)承接政府購買服務(wù)條件標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見（試行）》《北京市承接政府購買服務(wù)社會(huì)組織資質(zhì)管理辦法（試行）》《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》以及《政府購買公共服務(wù)預(yù)算管理暫行辦法》等一系列指導(dǎo)文件，本文僅用北京市某核心城區(qū)X青少年科技館和另一核心城區(qū)Y某街道社區(qū)文化服務(wù)中心兩個(gè)案例，來論證北京市政府購買公共服務(wù)實(shí)際模式和理論模式的差異。

表 政府利用公共財(cái)政購買公共服務(wù)的制度轉(zhuǎn)型過程

案例一：事業(yè)單位提供服務(wù)模式——非獨(dú)立購買模式

北京市某城區(qū)X科技館，是在區(qū)教委的指導(dǎo)下開展青少年科普活動(dòng)的專門機(jī)構(gòu)，其主要服務(wù)對(duì)象為青少年群體，同時(shí)配合街道開展社區(qū)居民教育等活動(dòng)。在政府的項(xiàng)目委托和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支持下，科技館開展了一系列公益性免費(fèi)教學(xué)活動(dòng)。該館所有活動(dòng)都在預(yù)算把控的基礎(chǔ)上制定年初計(jì)劃，在督導(dǎo)和抽檢的監(jiān)督下開展工作，所有項(xiàng)目均有嚴(yán)格的績(jī)效考核指標(biāo)和規(guī)范的建存檔體系，以便年終總結(jié)考核。該組織屬于全額撥款事業(yè)單位，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來源主要由自籌和財(cái)政撥款兩部分組成。

從實(shí)際情況看，其一，該科技館的自籌資金占比較小，基本以政府公共財(cái)政為保障提供服務(wù)，在政府購買公共服務(wù)關(guān)系形成的同時(shí)，存在與該項(xiàng)服務(wù)相關(guān)的服務(wù)機(jī)構(gòu)、人員及財(cái)政資金。換言之，其提供的服務(wù)受利益集團(tuán)影響較大，極容易受到政府及其委托處理機(jī)構(gòu)等既得利益集團(tuán)的干擾。其二，在這種政府購買公共服務(wù)模式下，事業(yè)單位承接政府購買的服務(wù)，其重大決策、人事任命及資金來源等都完全依附于政府組織，特別是在購買服務(wù)資金來源于公共財(cái)政的情況下，社會(huì)組織的權(quán)力和利益都有所削弱。一方面社會(huì)組織利用公共資金提供服務(wù)的獨(dú)立性大打折扣，另一方面由于政府對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的壟斷，致使政府執(zhí)行層的社會(huì)組織的利益受到損失，未能在制度上真正建立起強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性和獨(dú)立性的政府購買公共服務(wù)模式。

非獨(dú)立性購買模式在科技館開展政府購買服務(wù)活動(dòng)時(shí)呈現(xiàn)出比較現(xiàn)實(shí)的問題：（1）隨著政府購買服務(wù)范圍的擴(kuò)大和服務(wù)項(xiàng)目的增多，科技館對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的需求呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但上級(jí)的資金支持卻缺少調(diào)整，造成經(jīng)費(fèi)使用的緊張。（2）被服務(wù)的社區(qū)辦支持力度不夠，科技館需要自籌科普教學(xué)材料費(fèi)，卻不得通過向服務(wù)對(duì)象收費(fèi)來彌補(bǔ)部分所耗材料的成本費(fèi)用。（3）師資報(bào)酬低，工作強(qiáng)度大，教師參與提供服務(wù)的積極性不高。（4）科技館提供的服務(wù)活動(dòng)主要以上級(jí)布置的任務(wù)為主，自己無法根據(jù)服務(wù)對(duì)象的需求主動(dòng)開發(fā)服務(wù)項(xiàng)目。（5）購買服務(wù)的各項(xiàng)規(guī)定相互制約，教條化較為明顯，精細(xì)化管理不到位，制度建設(shè)有待加強(qiáng)。（6）科技館承接服務(wù)處于被動(dòng)地位，再加上缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，主動(dòng)承接意愿不強(qiáng)。（7）量化考核指標(biāo)管理定位不明確，指標(biāo)不科學(xué)，無法發(fā)揮導(dǎo)向作用。

上述問題的存在，使科技館提供服務(wù)時(shí)的自身利益難以得到充分保證，意見反映比較強(qiáng)烈。

案例二：北京市某城區(qū)體育館街道社區(qū)文化服務(wù)中心——獨(dú)立購買模式

過去的一年中，該社區(qū)文化服務(wù)中心積極推動(dòng)與社會(huì)組織合作的方式為社區(qū)居民提供某些公共服務(wù)項(xiàng)目。在這種模式下，街道組織作為合作方，公共財(cái)政資金只是作為合作項(xiàng)目的補(bǔ)充渠道，街道與社會(huì)組織之間不存在任何隸屬關(guān)系，作為服務(wù)提供主體的社會(huì)組織自主性加大，政府購買公共服務(wù)受到既得利益集體的影響較小，在提供服務(wù)時(shí)也不存在上級(jí)單位的干擾和阻撓。由于服務(wù)資金主要來源于社會(huì)組織自籌及其他組織的捐助和財(cái)政專項(xiàng)資金，沒有擠占街道原有的財(cái)政資金，也就不存在觸動(dòng)原有利益格局的情況。從實(shí)踐結(jié)果看，這是比較成功的一種模式。該街道社區(qū)文化服務(wù)中心購買的“皮卡書屋”項(xiàng)目就屬于這種模式。在項(xiàng)目實(shí)施前，該社區(qū)文化中心積極主動(dòng)了解社區(qū)居民的需求，經(jīng)過多次暗訪和比較，確定承接服務(wù)的民間非營(yíng)利組織，并通過為“皮卡書屋”項(xiàng)目提供場(chǎng)地、資金補(bǔ)助和政策指導(dǎo)等支持，吸引民間非營(yíng)利組織投入到為社區(qū)居民提供閱讀服務(wù)的項(xiàng)目中來。該項(xiàng)目至今已運(yùn)行一周年，受到了社區(qū)居民的歡迎和喜愛。這種獨(dú)立購買模式使社區(qū)購買的文化服務(wù)取得了很好的社會(huì)效益。

以上兩個(gè)案例是我國(guó)目前政府購買公共服務(wù)中最為典型和最常見的兩種模式。在模式一中，由于非制度化和非競(jìng)爭(zhēng)性的影響以及較差的獨(dú)立性，政府購買公共服務(wù)改革會(huì)遭遇強(qiáng)大的內(nèi)部利益博弈。而在模式二中，由于具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性和獨(dú)立性，利益沖突較小。由此可以推斷，獨(dú)立性購買模式將成為未來我國(guó)制度轉(zhuǎn)型改革的方向和目標(biāo)模式。因此，一方面要大力推動(dòng)事業(yè)單位進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，另一方面還要不斷提高獨(dú)立性購買模式的制度化、規(guī)范化水平。

三、完善我國(guó)政府購買公共服務(wù)供給模式的對(duì)策

我們認(rèn)為，在我國(guó)存在大量承接政府購買公共服務(wù)非獨(dú)立性事業(yè)單位的前提下，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手完善我國(guó)政府購買公共服務(wù)供給模式。

1. 重視政府購買公共服務(wù)初始狀態(tài)在發(fā)展模式中的變化。根據(jù)前面分析的政府購買公共服務(wù)初始模式的變化，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，可以看出當(dāng)前我國(guó)政府購買公共服務(wù)模式應(yīng)處于從模式一、二向模式三、四轉(zhuǎn)型的過程中，在制度轉(zhuǎn)型的過程中，利益沖突造成的影響不可避免，同時(shí)改革可能遇到很大的阻力。因此，應(yīng)當(dāng)漸進(jìn)式地推進(jìn)改革。首先，要做到完善政府購買公共服務(wù)的法律體系，保證政府購買程序的法定性，完善政府購買公共服務(wù)的法規(guī)或規(guī)范性文件，明確購買公共服務(wù)的范圍。其次，應(yīng)加強(qiáng)政府對(duì)購買公共服務(wù)權(quán)力干涉較小領(lǐng)域的制度建設(shè)，因?yàn)橥七M(jìn)這類改革的阻力較小，改革成本較低，而且較容易得到較高的改革效率。最后，由于承接組織依附于政府部門這種非獨(dú)立的購買公共服務(wù)模式在我國(guó)大量存在，其在改革過程中可能出現(xiàn)的利益沖突最為強(qiáng)烈，這就要求我們應(yīng)該及時(shí)分析各主體之間的利益格局及力量對(duì)比，對(duì)改革中利益受損的主體，積極采取頂層制度設(shè)計(jì)、利益補(bǔ)償機(jī)制等應(yīng)對(duì)措施。

2. 完善制度化建設(shè)，提高制度明晰度。制度建設(shè)是保證我國(guó)政府購買公共服務(wù)持續(xù)、穩(wěn)步發(fā)展的前提。盡管當(dāng)前我國(guó)已出臺(tái)了許多的法律法規(guī)和政策文件，但制度化建設(shè)仍待加強(qiáng)，特別是政府購買的明晰化程度還不高，購買的程序有待規(guī)范。因此，我們有必要強(qiáng)化政府公共責(zé)任意識(shí)，盡快出臺(tái)行政程序法，完善政府購買公共服務(wù)的合同監(jiān)管制度，提高政府的合同管理能力。此外，要保證公民及利益相關(guān)方行使監(jiān)督權(quán)利，提升合同管理和談判能力，加大對(duì)購買合同的管理力度，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督管理人員培訓(xùn)，建設(shè)統(tǒng)一、透明公開的購買信息平臺(tái)，做好政府審計(jì)工作和第三方評(píng)價(jià)。

3. 充分保持政府購買公共服務(wù)承接組織的獨(dú)立性。當(dāng)前承接我國(guó)購買公共服務(wù)的社會(huì)組織大多依附于政府和政府部門而存在，信息公開程度和透明度不高，組織管理體制與政府部門高度相似，承接任務(wù)一般由政府指定。因此，現(xiàn)如今我國(guó)亟需加大力度支持社會(huì)組織發(fā)展，健全提供公共服務(wù)社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)及民主建設(shè)，增進(jìn)社會(huì)組織治理能力建設(shè)，鼓勵(lì)其積極參與公共事務(wù)管理，充分給予其自身健全社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理能力的權(quán)力，放寬對(duì)各類社會(huì)組織不必要的管制，并盡可能保證其發(fā)展的獨(dú)立性。只有這樣，才能保證政府購買公共服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力度，社會(huì)組織才能不斷提高其供給公共服務(wù)的質(zhì)量。

4. 完善政府購買公共服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。承接組織的獨(dú)立性和競(jìng)爭(zhēng)性，二者相輔相成，缺一不可。政府購買公共服務(wù)的最終目的是為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿足群眾的需要。所以，政府購買公共服務(wù)應(yīng)在保證質(zhì)量的前提下，發(fā)揮其競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)實(shí)效，充分利用有限的資金資源為社會(huì)大眾提供更好的服務(wù)。要想保證承接組織的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，就必須建立公平開放的政府購買公共服務(wù)市場(chǎng)規(guī)則，推動(dòng)民營(yíng)化和市場(chǎng)化發(fā)展，培育該領(lǐng)域的市場(chǎng)意識(shí)。 政府購買公共服務(wù)是當(dāng)前中國(guó)行政改革中的重大制度轉(zhuǎn)型。民營(yíng)化是“第三方治理”的重要途徑，即引入市場(chǎng)機(jī)制增強(qiáng)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量；民營(yíng)化的具體措施包括委托授權(quán)、政府撤資、政府淡出，其中“合同外包”或者“政府購買”是最常見的方式。因此，政府與承接組織之間除了相互依賴外，還應(yīng)在公共服務(wù)供給上構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性的“伙伴關(guān)系”。

(作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院)

注釋

1 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見, 2013年9月.

2 同上.

3 楊寶. 政府購買公共服務(wù)模式的比較及解釋——一項(xiàng)制度轉(zhuǎn)型研究[J]. 中國(guó)行政管理, 2011年第3期.

4 蘇明, 賈西津. 中國(guó)政府購買公共服務(wù)研究[J]. 財(cái)政研究, 2010年第一期.

* 本文為國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)外向型地區(qū)政府治理創(chuàng)新研究：邏輯、路徑與系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)仿真”（項(xiàng)目號(hào)71373295）、北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“北京市政府購買公共服務(wù)‘模塊化嵌入式’財(cái)政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新——基于風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向的研究”（項(xiàng)目號(hào)14JGB082）的階段性研究成果。