略論居家養老服務機構的優惠扶持政策

楊騰原 單婷郁

略論居家養老服務機構的優惠扶持政策

楊騰原 單婷郁

在養老壓力和財政壓力并存的背景下，養老的社會化成為必然選擇。在社會化養老服務業的戰略布局中，居家養老居于基礎性地位。居家養老即以家庭為核心、依托社區和專業機構為居住在家的老年人提供日常生活所需的養老服務形式。

“居家養老”旨在形成家庭、社區和養老機構這三種養老力量的合力，也要求政府在其中承擔責任。前者是居家養老的實施者和操辦者，后者負責戰略設計和政策扶持。從事居家養老的服務機構，包括兩大組成部分：“組織”的部分是完成居家養老服務的平臺；“技術”的部分則是用來完成養老服務的知識、工具、產品等具體手段。涉及居家養老服務的既有政策可以從“針對組織”和“針對技術”這樣兩個角度加以梳理。前者主要包括如何在居家養老服務領域引入社會力量和專業機構、如何吸納和培養人才等；后者主要包括如何提升技術支持、豐富養老產品等。具體的政策內容又包括“優惠”和“扶持”兩個方面。“優惠”方面涉及減免稅收、方便獲得土地和房屋的使用權、降低準入門檻和簡化進入程序、為養老服務專辟彩票公益金中固定比重的份額、提供接入醫保體系的便利、免費提供相關電子產品等內容；“扶持”方面涉及居家養老服務的人才培養、隊伍建設、民間資本和民間力量的引入、服務信息平臺和老年用品的開發、養老服務技術手段的創新等等。

就政策的話語表達而言，既有政策文本已經涵蓋了居家養老或居家養老機構可能遭遇的諸多問題。不過，根據全國老齡辦2014年公布的調查，高達42.6%的被訪居家養老機構自認為仍面臨著包括“扶持政策不到位”在內的困難。這就揭示出一種尷尬的情形：盡管政策文本對于“優惠”和“扶持”已經做了充分關照，但在從業者那里依然覺得缺乏政策支持。

對于這種微妙的情形，人們通常會認為是政策執行不力或執行走樣使然。本文認為，分析政策設計方面的問題應該優先于分析政策執行方面的問題。既有政策尚有三種問題：

第一，政策總是傾向于給出原則性的指導意見，但缺乏將這些原則轉化成實際行動的動力條件。比如，對于居家養老所需的專業機構，總是原則性地講明應該加大優惠力度、增加資金扶持。需知，“應該這樣”也就意味著“可以不這樣”。自上而下層層施力的過程其實也正是力量逐層耗散的過程。這看起來是執行方面的問題，實際是藏在政策設計內里的病灶。

第二，既有政策精細有余而精確不足。精確的政策，能夠給每個行動者以明確的預期和準確的行動方向。精細的政策，卻總是愿意對居家養老現場的具體行為指手畫腳，比如“上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等定制服務”。其實，老人的實際需要未必限于這五個方面，也未必需要上門。政策過于精細，相當于給后續的執行過早地畫好了“道道”，這看似設定了“雷池”，實則難免兩種情形：一是禁錮執行者的能動性和創造性，二是誘發地方和基層的應付心理和鉆空子行為。

第三，政策文本的表述往往雷同。一種是前后政策之間的雷同——這固然是政策具有連續性的表現，但在某種程度上也反映出原則性的政策主張總是遲遲難以推開，需要高層反復喊話來給地方和基層施壓或提醒。另一種是地方對中央和部委政策的簡單照搬，比如，中央和部委的政策指明要在用地、用房、手續、經營等方面給以優惠，在地方那里總是重復表述一遍——這固然是政策自上而下忠實傳遞、層層落實的表現，但在某種程度上也反映出地方的敷衍和應付。

上述三種問題，反映出對政策“雙重依賴”的情形。一方面，決策者依賴政策發號施令，習慣性地制定政策并套用政策話語，以為出臺了政策就是對政策問題的響應和化解，于是愿意在政策辭令上下功夫。實際上，政策文本跟化解問題之間還有相當距離。另一方面，包括基層政府在內的政策執行者、居家養老的操作者乃至作為需求方的老年人也都有依賴政策的心態，指望通過政策來改變現狀，一旦現狀的改觀遲緩或者遭遇經營難題，就習慣性地認為是政策不足使然。如此，一方是習慣性地給政策，一方是習慣性地要政策、等政策，雙方一要一給，成為常態。但是，給政策的和要政策的各居其軌而非嚴密對接，于是，政策本身的有效性悄然流失，附著在政策上的公共資源也難免遭到浪費。

因此，有必要把單向度的政策思維、以為必須依賴政策才能解決問題的社會思維，變成問題導向的政策思維。更靈活、更敏銳地捕捉問題信息，讓政策跟著問題走、由問題來塑造政策，而不是反過來，把政策作為一個模子去套刻實際問題。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）