警惕老年群體陷入弱勢地位

王 瑩

警惕老年群體陷入弱勢地位

王 瑩

一．現代化理論對老人地位變遷的解釋及我國當代的老年弱勢

維度：市場轉型、體制轉軌、文化變遷和養老制度出發，具體來看我國老年弱勢地位的成因。

傳統的現代化理論認為，老年群體的社會地位隨工業化進程而下降。其理論框架可以概括為四個基本因素：首先，壽命延長帶來了代際競爭，老年人被強制退休制度排除在勞動力市場之外；其次，科學技術的發展促進新的工作不斷涌現，而經驗的價值相對降低，老年人的優勢不再；第三，正式的教育制度的普及使年輕人不再依賴于老年人獲取知識；第四，城市化帶來的遷移減少了家庭成員間的聯系，損害了擴展式家庭的凝聚力。

現代化理論為我們理解中國現當代的社會變遷對老年人地位的影響提供了一個可供參考的理論框架。回歸當下，雖然老年人在生理上不斷衰弱，研究證明，弱勢是可以通過制度予以扭轉的，而這也正是政府的責任所在，如清華大學教授李強所指，弱勢群體尤須得到制度性扶助。根據北京大學2012年中國健康與養老追蹤調查（CHARLS），我國有11.3%的老年人獨立生活有困難，然而未得到家庭和社會的任何幫助；22.9%的老年人（4240萬人）生活在貧困線以下，而這一比例比45～59歲的中年群體高出甚多。

以上事實證明，我國老年群體已經陷入弱勢地位，且未得到充分的制度扶助。以下我們從宏觀層面的四個

二．市場轉型與老年弱勢：年齡歧視與強制退休

在本文開頭，我們介紹了現代化理論的四個基本假設。其中前兩個假設與市場轉型直接相關，如現代化理論所指，市場轉型帶來企業對利益和效率的考量，較容易接受新知識新技術的年輕人受到青睞，老年群體則受到排斥。排斥的機制分為相互聯系的兩個方面，一是年齡歧視，二是強制退休。

（一）就業市場的年齡歧視與老年弱勢

我國就業市場上對老年人的年齡歧視是普遍存在的。根據廣州社情民意研究中心2014年“就業狀況全國城鎮居民評價”調查，就業中存在年齡歧視的被訪者比例高達一半。老年人貢獻社會，實現自身價值的途徑大為受限。一方面就業市場的年齡歧視是老年人經濟弱勢的重要成因，另一方面，這也間接影響到老年人心理上的價值感。市場注重效率，企業追逐利益，往往以經濟生產力作為衡量人的價值的重要尺度，這種企業文化對生理上處于弱勢地位的老年人非常不公正，往往導致他們自我評價偏低。

（二）強制退休與老年弱勢

由于退休制度的設立，我國絕大多數城市老年人退出了勞動力市場。雖然強制退休在我國是社會普遍接受的制度現實，相當一部分人無論從客觀的健康角度，還是從主觀的意愿角度，都適合繼續工作。因此依據個人意愿允許延遲退休也是民心所向。

由于退休后依然可以拿到養老金，很多人將退休視為權利，而忽視了退休背后的市場選擇。1889年德國鐵血宰相俾斯麥頒布《傷殘和老年保險法》，退休制度即起源于此。而設立退休制度的初衷，正是因為老年工人的勞動生產率下降，企業出于效率考量，希望更新勞動力，因此以發放養老金為代價，換得老年工人的離職。可見退休制度從設計之初就帶著年齡歧視的烙印。

也正因此，歐美國家對于法定退休年齡條款一直存在爭議。甚至在2012年，美國賓州出現了“起訴法定退休年齡條款違反美國憲法”這樣的案例。如北京大學人口研究所教授穆光宗所指，“國際上反對的是強制退休，贊成的是自主性選擇退休。”強制退休將老年人制度性地排除在勞動力市場之外，無疑加劇了老年群體的弱勢。

三．體制轉軌與老年弱勢：養老金社會化與退休后經濟收入的下降

自上世紀90年代，我國開始逐步實施養老保險的社會統籌，企業不再直接負擔職工的養老金，而是向社保部門繳費。讓老職工退休，過去需要增加企業負擔，現在養老金由社保部門發放，反而減輕了企業負擔。因此，我國目前很多企業將員工的基礎工資定的很低，而實際工資主要以績效工資的形式發放，以節約社保繳費成本。這直接造成員工退休后經濟收入迅速下降的后果。企業規避社保成本，損害了參保人的利益，也完全背離了制度設計的初衷。這里之所以出現了制度的非預期效應（unintended effect），原因在于制度設計中沒有考慮企業這一行動者的利益結構。企業作為社保制度的繳費方，其目標是節省成本，和社保注重公平的目標本來相背，可見制度設計必須充分統籌個體（包括企業）發展的負外部性問題，才能避免制度的非預期效應。

社保社會化以來我國的企業職工養老金替代率逐漸走低。根據《南方都市報》的報道，我國企業的養老金替代率從改革初期的60%多降低至40%左右。而世界銀行建議，要維持退休前的生活水平不下降，養老金替代率必須不低于70%。我國目前的企業養老金水平顯然會帶來老年群體退休后經濟收入和生活水平的顯著降低。

四． 文化變遷與老年弱勢：誰繼承，誰養老——市場交換原則的滲透

費孝通先生用“反饋模式”概括中國傳統的代際關系，“養兒防老”的觀念至今仍然受到認同。然而，隨著市場交換原則的滲透，“支持禮教的生產關系已經徹底摧毀，雖然在精神方面還有或隱或顯的遺留，而根本的變化卻已在深入。”費老的分析注意到經濟因素的重要影響，農村分家的契約往往邀集親友，條款明確，贍養義務與繼承權利相對等。這與傳統的養兒防老的邏輯已經出現重要區別：養兒防老的邏輯強調生養之恩，子女贍養父母天經地義。贍養義務與繼承權利對等的邏輯卻看中現時現報，即除了生養之外的資源交換。換句話說，贍養是有條件的。我們可以用“誰繼承，誰養老”來概括這一新的贍養原則。

這也直接提示我們，失去生產能力而又沒有足夠財產安度晚年的農村老人處境艱難。其中無子女的老人由國家供養，入住農村敬老院。而有子女，子女卻不愿贍養的老人更為堪虞，一方面國家不管，另一方面子女不管。傳統的代表禮教的宗族組織不復存在，國家的正式規則“贍養老人的法律義務”則常常無法對農民實在的生活世界產生結果。

五．養老制度與老年弱勢：“補缺式”老年照護

（一）制度背景：“補缺式”老年照護制度

我國已經全面步入老齡化社會。中國在老年人口照護方面正遭遇前所未有的挑戰。如何應對老年型城市的社會公共服務需求，保障老年人口的生活質量，已經成為我國城市發展的重大民生課題。老年失能人口的長期照護是養老中最突出的問題。民政部發布的《社會養老服務體系建設“十二五”規劃》中則將老年失能人口和半失能人口合并推算為3300萬。我國尚未推出老年長期照護保險，請一個24小時護工每月需要3000元以上的費用，加上醫療費則更為高昂，一個家庭成員的失能給家庭帶來的經濟沖擊和照護壓力是巨大的。

如上我們看到我國巨大的老年照護需求。然而長期以來，我國的老年福利制度都是“補缺式”（residual），而非“制度式”（institutional）。即只有當家庭的安全網失去作用，老人陷入“三無”或“五保”的狀態，國家才會提供照護。而隨著無子化和少子化的社會趨勢，地理遷移帶來的空巢老人的普遍化，這種制度已經遠遠跟不上我國老年照護需求的發展。國家意識到這一問題后試圖通過社會養老服務解決這一問題，卻又在一個新的維度遭遇了制度異化。

（二）社會養老服務：制度異化——全面規劃化約為片面追求養老床位數

如前所述，單靠傳統的家庭養老的做法已經不可能保障老年人的生活質量，家庭養老需要社區養老和機構養老的支撐和補充。2011年民政部發布《社會養老服務體系建設“十二五”規劃》，提出了“9064”的三級養老體系，即90%的老人居家養老、6%的老人依托社區養老、4%的老人入住長期照護機構。基于這一全國性制度框架，各省紛紛將養老床位建設放在首要位置，帶來新世紀以來養老床位數的急劇擴張。盡管如此，我國目前機構養老仍然處于起步階段，又在短時間內片面追求養老床位數這一政績指標，整體服務水平堪虞，無法確保老人享受高質量和有尊嚴的照護服務。優質照護資源的稀缺，直接決定了老人在照護選擇中的弱勢地位。

此外，片面追求養老床位數還帶來對社區適老化改造等相關工作的忽視。其實自理老人和半自理老人中相當一部分都是有機會實現就地養老（aging in place：包括家庭養老和社區養老）的，但由于居家和社區養老的配套跟不上，不得不入住養老院。比如家里住的是老樓的高樓層六七樓，沒有電梯，天天爬上爬下吃不消；喪偶的老年人家里就一個人，子女不放心又要上班，希望老人入住養老院，以確保安全。這些困難都是可以通過社區的適老化改造、智能化的報警設備和完善的社區服務予以解決的。機構養老成本高，且集體生活不可避免地需要規章制度的限制以確保秩序，老人的獨立性自然會受到削弱。就地養老可以維持老人熟悉的生活環境和人際關系，盡量地延遲老人入住養老機構的時間，提升生活質量。而只有當就地養老消化了絕大多數需求時，有限的優質資源才能服務更多真正需要機構養老的老年人——生活自理困難的失能及半失能老年人。

社會沒有提供充分的就地養老服務，迫使一部分老年人只能選擇養老院。這里需要我們反思的是制度在執行層面的異化。國家強調的發展社會化養老明明包涵很多方面，為什么到了執行層面就變成片面追求養老床位數呢？周黎安用“政治錦標賽”形象地指代我國地方官員為仕途而展開的晉升競賽。地方官員的每一步提拔都面臨淘汰風險，因此我們也就不難理解地方政府何以對以GDP為代表的各項以數字衡量的硬指標極端重視。而養老床位數恰恰是社會養老服務體系中最易于衡量的硬指標。這里制度異化的核心成因是制度設計中沒有考慮執行層面的個體行動所面對的利益結構，沒有通過合理的激勵機制對個體發展的外部性進行統籌。

（三）不健全的養老保障制度與老年弱勢

如前所述，老年群體因勞動能力弱化更容易出現經濟窘境，這無疑埋下了令老人處于弱勢地位的隱患。其中老年人口中的農民和城市未就業人口是最需要扶助的弱勢群體。雖然隨著2009年“新農保”和2011年“城居保”的推出，廣大農業人口和城市未就業人員的養老金空白得以填補，但其數額對于維持老年人日常生活所需尚屬杯水車薪，更不必說支付失能老年人照護的費用。根據《人民日報》的報道，“到2013年底新農保、城居保覆蓋的老人月人均養老金僅為81元，全年不到1000元。”

以上是養老保險制度，而其他補充性的補貼制度，一方面覆蓋面有限，另一方面也涉及到資源分配的問題。比如高齡補貼制度，一般惠及80歲或90歲以上老人，以北京為例，90歲以上老人每月享受高齡補貼100元。對于一名高工資的離休干部，一個月100元對生活根本沒有影響，而對于真正生活困難的老人，一個月100元又顯得不足。總的來看，我國目前的老年福利制度無法為老人的生活構建起安全網，也就無從扭轉生活困難老人的經濟弱勢。

六．結論：以制度性扶助緩解老年弱勢

以上分析證明，我國的社會轉型整體而言不利于老人，而現行養老制度又不足以為老年人提供充分支持，需要警惕老年群體陷入弱勢地位。本文從制度缺位、制度設計與制度執行的三個角度試提出如下的制度變革方向：

（一）制度缺位：從“補缺式”養老走向“制度式”養老

如前所述，我國長期以來主要依靠家庭的“補缺式”養老已經無法應對老齡化社會的挑戰，需要逐步調整養老制度的整體思路，從默認家庭供養的“補缺式”老年照護走向社會養老服務提供更多支持的“制度式”養老。

為走向“制度式”養老，我國亟待在法律層次建立長期照護保險制度以應對日益龐大的失能群體的照護需求，這有利于避免老年人及其家庭因長期照護需求而陷入經濟弱勢。在我國老齡化形勢日益嚴峻的今天，長期照護保險立法已經刻不容緩。同時，在空巢家庭日益普遍的今天，默認有子女的老人由子女照護已經不切實際。只有全面布局社區養老服務，才能對家庭養老功能的缺損予以補充，讓更多的老人憑借社區養老設施和服務實現就地養老。

（二）制度設計：公平性與效率性的維度

在效率的維度，以有限的資源扶助最需要幫助的老年人口應成為養老制度的核心目標。如高齡補貼以年齡而非經濟狀況作為目標人口的確定依據，導致收入較高的離休干部群體納入補貼范圍，顯然不合理。在公平的維度，需要加強對弱勢老年群體的制度性扶助。此外，更為靈活地尊重個人選擇的退休政策可以緩解強制退休帶來的老年弱勢；提高養老金替代率可以緩解退休后經濟收入劇降帶來的老年弱勢。

（三）制度執行：將行動者的利益框架納入考量

我們在制度的補充與完善方面做了一些簡單的討論。然而制度未必合于初衷，比如前文提及的全面養老規劃在執行層面被化約為片面追求養老床位數。其核心原因是忽視了行動者的利益格局和行動選擇。再好的制度也離不開人的貫徹和執行。那么如何避免實踐層面的制度異化呢？我們始終強調審慎的制度設計。在制度設計的層面，需要將行動者的利益框架納入考量，以避免執行層面的制度異化。

（作者單位：中國青年政治學院社會工作學院）