政府購買居家養老服務的現狀、問題與對策

元林君

政府購買居家養老服務的現狀、問題與對策

元林君

一、政府購買居家養老服務的發展現狀

1. 政府購買居家養老服務的政策體系不斷完善。2008年，《關于全面推進居家養老服務工作的意見》中強調各地政府制定居家養老服務發展規劃。2011年，《中國老齡事業發展“十二五”規劃》指出要建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的多層次養老服務體系。2013年，《關于加快發展養老服務業的若干意見》中提出要加大居家養老服務業的發展。這些文件的出臺，為政府購買居家養老服務提供了政策支撐。

2. 政府購買居家養老服務的模式日益多樣化。目前，我國主要有三種模式：一是競爭性購買模式，即通過公開招標選擇社會組織為老年人提供養老服務，如北京宣武區；二是形式性購買模式，即由政府出資成立養老服務組織為老年人提供養老服務，如寧波海曙區；三是非競爭性購買模式，即由政府指定養老服務組織為老年人提供養老服務，如南京鼓樓區。

3. 政府購買居家養老服務的成本效益顯著。據測算，建設一個具有基本養老保障功能的養老機構，初期的固定投入最小為50000元/張，而通過政府購買居家養老服務，每人每月僅需支付165元。在南京鼓樓區建一個5500張床位的養老機構需花費13.75億元（每張床位造價25萬元），而通過政府購買服務，一年花200多萬元就能為5500名老人解決養老難題。

二、政府購買居家養老服務中存在的問題

1. 政府職責不清，“越位”和“缺位”并存。“越位”表現為政府的過度參與。政府指定或直接建立居家養老服務組織，缺乏競爭招標，導致購買行為的“內部化”。“缺位”體現在法律法規不健全、資金保障不足、監督評估機制缺失上。現有政策多是對政府購買居家養老服務的原則性、方向性說明，缺乏操作性；政府資金投入不足，不僅使居家養老服務難以覆蓋全部老年人，也將導致養老服務質量下降；養老服務監督評估機制的缺失，難以準確評估養老服務質量。

2. 社會組織定位不清，自身發展能力弱。一是自身定位不清。政府直接設立或主要依靠財政補貼維持運營的居家養老服務組織，運行不具有獨立性。二是服務項目單一。政府購買居家養老服務的內容主要集中在家政服務和生活照料上，缺乏精神慰藉、心理疏導方面的服務。三是服務人員素質不高。工資待遇低、社會保障不健全、社會地位不高等問題，使得從業者多為40～60歲之間、受教育水平低、無專業技能的失業人員，整體專業性不強。

3. 老年人參與程度不夠，多樣化需求難以滿足。由于缺乏居家養老服務需求調查評估機制，老年人對居家養老服務的參與度不高，導致養老服務供給和養老服務需求錯位。根據2011年華北電力大學的調查，參與居家養老監督和評估的老年人比例分別為13.42%和20.08%，而具有參與居家養老監督和評估意愿的老年人比例分別為58.03%和64.65%，老年人參與監督評估的現實和主觀意愿差距甚遠。

三、完善政府購買居家養老服務的政策建議

1. 轉變政府職責，做好政策制定和管理監督。健全相關法律法規，提高政策的操作性和執行性；堅持公平、公開原則，采用公開招標的形式選擇社會組織；加大財政資金投入，將政府購買居家養老服務資金列為財政專項預算；擴大居家養老服務的覆蓋面，推動居家養老服務從扶危濟困的救助層次走向具有普遍性的福利層次；建立養老服務監督評估機制，探索引入第三方評估機制。

2. 培育壯大社會組織，提高自身發展能力。政府要通過提供資金、場地和政策支持等方式來培育發展社會組織，但不得以行政化手段干預其發展；提高養老服務人員的工資待遇和社會地位，并按規定繳納社會保險，建立人才激勵制度；拓寬養老服務項目，推動其轉向生活照料和精神慰藉服務并重；鼓勵民間資本參與養老服務，提高社會組織的自我發展能力。

3. 提高老年人參與程度，實現養老服務供需的有效對接。設計老年人參與政府購買居家養老服務的決策制度，使老年人從被動消費者轉變為主動消費者。要基于當地老齡化實際情況和老年人的經濟、健康狀況，設計居家養老服務需求指標體系，建立面向老年人的養老服務需求調查機制，正確評估老年人的養老服務需求。

（作者系中國人民大學勞動人事學院社會保障博士生）