福利多元主義視角下我國居家養老服務供需研究*

任 娜

福利多元主義視角下我國居家養老服務供需研究*

任 娜

福利多元主義強調福利有多元供給主體。Johnson和吉爾伯特主張的四分法，重視國家（政府）、家庭、市場和社會的作用。在“居家安老為先，機構照顧為后”的養老服務體系建設理念下，從福利多元主義的視角出發，按照政府主導、社會參與、市場推動和社區（家庭）發揮基礎作用的原則，實現多元供給主體協調共促發展，滿足老年人已全面升級了的居家養老需求，是建設養老服務體系的應有之意。

一、老年人居家養老需求分析

居家養老是由政府和社會各方為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等服務，并對老年人享受服務予以經濟支持的一種養老形式。它立足家庭、依托社區，是一種社會化的家庭養老模式，是社會養老服務體系建設的一項重要內容。老年人居家養老的需求有以下幾個層面：

（一）經濟保障需求。經濟保障即物質保障，是為保證老年人生活和服務需求而提供現金或代金券等經濟支持的措施。老年人的收入水平，決定其購買能力和消費水平，而后者與其可以享受到的服務數量甚至質量直接相關。為居家的老年人提供制度普惠但水平有差異的服務費用支持，是保證居家養老的基礎性地位，讓老年人能夠在家中頤養天年的關鍵。

（二）服務保障需求。這是狹義上的居家養老服務需求，是隨著老年人生理機能的衰退，自我照料能力下降而產生的生活照料方面的需求，主要有吃、穿、住、用、行等方面。生活照料服務沒有醫療服務的介入，是維持和提高老年人日常生活自理能力的服務。

（三）健康保障需求。老年人生理功能衰退，患病幾率增加，易患老年性疾病，所以老年人對健康保障的需求非常迫切。健康保障與服務保障是不同的概念和項目，比如英國將健康照護（primary health care）和社會照護（social care）分為兩單獨分支，前者由中央政府（NHS）統管實施，主要是預防性健康服務、專業治療性服務，包括家庭醫生、社區護士、健康家訪員、心智障礙者護士等服務項目；后者則由資方政府（SSD）負責，主要是家事服務、日間照顧和長期照護服務，都屬于評估后的非治療性服務，由具有資質的社會工作者具體開展。

（四）情感保障需求。老年人對情感的滿足、尊重的需要、對精神文化的追求，以及對自我實現的需要，是屬于較高層次的需求。老年人退休后收入降低、參與社會經濟活動減少，子女通常不能在身邊，導致老年人感情空虛和產生孤獨感。此時，需要家庭、社區、社會、政府給予老年人充分的尊重和情感慰藉，為其提供參與社會的機會和適宜的精神文化服務，滿足老年人的情感和精神需求。

（五）設施保障需求。居家養老的老年人對家中設施設備有著適老性需求。適老性設施設備不僅具備無障礙功能，還充分考慮老年人的需求和身心特征，體現人性化設計。對居家老年人，尤其是高齡和失能老年人居家養老服務設施、環境進行適老性改造，提供適老設施設備，是提高老年人生活安全指數和幸福指數的重要措施。

二、福利多元主義視角下居家養老服務的供需匹配

長期以來，我國居家養老服務存在著供給不足、服務單一、質量不高，不能滿足老年人需求的問題。2008年2月，全國老齡委辦公室、民政部等十部門聯合發布《關于全面推進居家養老服務工作的意見》（以下簡稱《意見》），提出了發展居家養老服務的主要任務和措施。福利多元主義強調的福利多元供給，且供給主體之間協同配合的理念，與《意見》“堅持社會化方向，采取多種形式，充分調動社會各方面力量參與和支持居家養老服務”的原則異曲同工，為分析我國居家養老服務的供需匹配提供了指導和借鑒。

（一）社區家庭充分發揮基礎作用，滿足老年人的情感需求和服務需求。在居家養老中，家庭無疑是第一責任主體，也是最基礎和最重要的主體。社區作為家庭在地緣上的歸屬，包括鄰里等非正式部門，是福利的重要供給主體。

1. 發展社區服務，支持居家養老。我國自上世紀 80 年代開始探索和推動社區發展。截至2014年底，全國共有各類社區服務機構31.1萬個，社區服務機構覆蓋率45.5%。依托日漸成熟的社區服務機構和服務信息系統，向居家老年人提供多種服務和求助形式，并吸引生活自理老人到社區接受服務和參加活動，將滿足老年人生活照料、文化娛樂、心理慰藉等多種需求。

2. 支持家庭成員照護老年人。

《中國老齡事業發展“十二五”規劃》指出“要完善家庭養老支持政策”，包括“健全家庭養老保障和照料服務扶持政策等，建設老年溫馨家庭”。可探索向照顧長輩的家庭成員等非正式照護者提供現金和服務支持，如向其支付護理服務費，落實帶薪探親假，倡導彈性護理時間等，以維護家庭的養老功能，彌補日益弱化的家庭照護功能，弘揚孝親敬老傳統。

（二）政府發揮主導作用，引導和支持各方提供服務保障。政府作為公共部門的代表是福利的首要生產部門。在居家養老服務中，政府起主導作用，全面規劃居家養老服務體系建設，兜底保障困難老年人，規范和扶持其他供給主體的行為。

1. 健全規劃和制度。政府制定養老服務發展規劃，完善居家養老服務制度體系，推動立法建設；建立資金保障機制，推廣護理補貼和服務補貼，探索建立護理保險，支持居家老年人享受護理和照料服務。同時提高監管力度，強化對居家養老服務機構與人員資質，以及服務質量的管理；加強績效和滿意度評估，保障老年人的合法權益。

2. 保障特殊困難老年人。除了直接向城市“三無”老人、農村五保人員提供供養服務外，對于居家養老的城鄉失能老年人、低收入老年人和空巢老人等特殊困難老年群體，可通過購買服務的方式，由其他主體來滿足這些老年人的服務保障、健康保障等需求。

3. 規范和扶持其他主體。政府發揮政策引導作用，向市場和社會放權，降低準入門檻，培育產業組織，激發各服務供給主體的活力。同時，規范和監管市場，營造公平的市場環境。推進標準化建設，提高服務的專業性和規范性。探索建立統一的服務評估機制，提高為老年人提供服務的科學性和適用性。逐步提高居家養老服務人員的待遇和地位，培育和維護一支高水平的服務隊伍。

（三）社會廣泛參與，發揮社會工作者和志愿者作用，滿足老年人服務保障等需求。民間社會是對福利整合具有重要意義的福利生產部門，在居家養老服務的提供中可以優化公共和市場資源配置，克服政府失靈與市場失靈。

1. 動員社會組織廣泛參與老年人福利事業。在我國，民間社會主要指社會組織，有民辦非營利組織、基金會和社會團體幾類。截至2014年底，全國共有60.6萬個社會組織。通過健全政府購買服務，落實稅收優惠、收費減免等方面的扶持政策，將有更多的社會組織為居家老年人提供專業的生活照料、健康保障、精神慰藉等服務。行業協會和老年維權組織的發展，則為統一行業服務標準、規范行業行為、維護老年人合法權益提供了組織支持。

2. 發揮社會工作者和志愿者的作用。充分發揮社會工作者的專業性和志愿者的積極性，使社工在老年人能力評估、服務需求評估、服務效果評估、老年人精神慰藉、臨終關懷等方面發揮越來越重要的作用。常態化的注冊志愿者參與為老服務可以滿足老年人文化娛樂、心理溝通、陪同陪伴等需求，有助于提高老年人的生命生活幸福指數，同時也有利于營造全社會愛老敬老的優良氛圍。

（四）市場為補充，滿足老年人的多樣化需求。市場是重要的福利生產部門。在我國當前和以后更加猛烈的銀色浪潮中，市場將大有可為。

理論上講，以增值、營利為目的，滿足老年人差異化、多樣性消費需求，應該是市場的功能和職責。從實踐上看，一方面，企業可以結合本地、本企業的實際，加強產品、服務和經營模式創新，以供給創新帶動需求擴大。比如在滿足老年人的用餐需求上，發動社區鄰近連鎖餐飲公司為老年人提供營養送餐服務，比新建老年餐桌或社區送餐中心既降低了成本，又有品牌和質量的保障，使老年人得到質優價廉的服務。另一方面，通過強化市場自律，重視提升服務的質量和水平，有效保障老年人的消費者權益，滿足老年人需求。

三、結論

在居家養老服務中，家庭是第一責任主體，為居家老年人提供經濟支持、住房保障，社區作為支撐，為老年人提供活動場地和服務資源，滿足老年人生活照料和情感慰藉等方面的需求；政府為敬老愛老創造良好氛圍，為居家老年人提供經濟保障，為家庭成員照顧老年人提供支持，規范和促進各方參與養老服務；民間社會，尤其是直接提供服務的組織和機構為老年人提供各種專業化服務；市場滿足老年人的多樣化、個性化服務需求。政府、社會、市場、社區和家庭四方供給主體協調配合，互為補充，共同滿足老年人的居家養老服務需求。

（作者單位：民政部社會福利中心）

* 本文受中國人民大學研究生科學研究基金項目資助，項目編號15XNH063