政府主導(dǎo) 政策扶持逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體

張曉峰

政府主導(dǎo) 政策扶持逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體

張曉峰

近年來(lái)，民政部按照政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、市場(chǎng)推動(dòng)的原則，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，逐步推動(dòng)社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，為建立和完善具有中國(guó)特色的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)開(kāi)辟了廣闊發(fā)展道路。

一是完善政策法規(guī)，為民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供制度保障。新修訂的老年人權(quán)益保障法提出，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)要在財(cái)政、稅費(fèi)、土地、融資等方面采取措施，鼓勵(lì)、扶持企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織或者個(gè)人興辦、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老、老年人日間照料、老年文化體育活動(dòng)等設(shè)施。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)35號(hào)文件）提出，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，并明確了投融資、土地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠、補(bǔ)貼支持、人才培養(yǎng)和就業(yè)、鼓勵(lì)公益慈善組織支持養(yǎng)老服務(wù)六大政策措施，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。為貫徹35號(hào)文件精神，中央有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了約30個(gè)專(zhuān)項(xiàng)配套政策文件；30個(gè)省級(jí)地方政府印發(fā)了本地區(qū)的具體實(shí)施意見(jiàn)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕60號(hào)）以及各地出臺(tái)的本地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，也從多個(gè)方面鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

二是創(chuàng)新體制機(jī)制，為民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供參與平臺(tái)。打破行業(yè)界限，開(kāi)放養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量興辦或運(yùn)營(yíng)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件或新建的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行公建民營(yíng)，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)選定各類(lèi)專(zhuān)業(yè)化的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。浙江省全面推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)，全省13家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)實(shí)現(xiàn)民營(yíng)，涉及床位達(dá)5600張；湖北省選擇10多家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展公建民營(yíng)改革試點(diǎn)，將公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施委托給社會(huì)組織和企業(yè)運(yùn)營(yíng)，有效激發(fā)了社會(huì)參與熱情。加強(qiáng)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的培育扶持，采取民辦公助等形式，給予相應(yīng)的建設(shè)補(bǔ)貼或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，支持其發(fā)展。鼓勵(lì)民間資本投資建設(shè)專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)設(shè)施，開(kāi)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。推動(dòng)社會(huì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)以輸出管理團(tuán)隊(duì)、開(kāi)展服務(wù)指導(dǎo)等方式參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)，引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化、連鎖化方向發(fā)展。鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為政府供養(yǎng)對(duì)象提供服務(wù)，共享資源，共擔(dān)責(zé)任。引導(dǎo)民間資本開(kāi)發(fā)安全有效的康復(fù)輔具、食品藥品、服裝服飾等老年用品用具和服務(wù)產(chǎn)品，引導(dǎo)商場(chǎng)、超市、批發(fā)市場(chǎng)設(shè)立老年用品專(zhuān)區(qū)專(zhuān)柜，開(kāi)發(fā)老年住宅、老年公寓等老年生活設(shè)施，提高老年人生活質(zhì)量。

三是堅(jiān)持投資拉動(dòng)，為民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供資金支持。堅(jiān)持投資主體多元化，多渠道籌集資金，持續(xù)拉動(dòng)民間資本投入。2009—2015年，中央預(yù)算內(nèi)投資累計(jì)安排110多億元支持社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，并明確要求各地申報(bào)的項(xiàng)目中至少要有10%是公建民營(yíng)項(xiàng)目。2013—2015年，中央專(zhuān)項(xiàng)彩票公益金安排30億元，以建制村和較大自然村為基點(diǎn)，依托村民自治和集體經(jīng)濟(jì)，支持建設(shè)10萬(wàn)個(gè)農(nóng)村互助幸福院建設(shè)。“十二五”以來(lái)，各級(jí)民政部門(mén)將每年留存的本級(jí)福彩公益金按不低于50%的比例，用于老年福利類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)。全國(guó)大部分省份都制定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策。上海、廣東等地制定了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。山東省從2013年開(kāi)始，連續(xù)3年，每年投入10億元省級(jí)養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)資金，支持社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。通過(guò)政策扶持和資金引導(dǎo)，積極鼓勵(lì)民間資本投入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)力量逐步成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要推動(dòng)力量。

四是突出能力建設(shè)，為民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供基礎(chǔ)支撐。民政部出臺(tái)了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》（民政部令第48號(hào)）和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》（民政部令第49號(hào)），北京、天津、浙江、青島等地出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)地方條例，上海市、海南省出臺(tái)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例，大部分地區(qū)頒布實(shí)施了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立或管理具體辦法，確保了民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有法可依、有章可循。各級(jí)民政部門(mén)積極推行養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員職業(yè)技能培訓(xùn)和持證上崗制度，在全國(guó)建立了一批養(yǎng)老護(hù)理員實(shí)訓(xùn)基地和職業(yè)技能鑒定中心站。國(guó)家出臺(tái)了《老年養(yǎng)護(hù)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《老年人社區(qū)日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全管理》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《老年人能力等級(jí)劃分》等標(biāo)準(zhǔn)，確保了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范發(fā)展。支持社會(huì)力量運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)手段創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式，發(fā)展老年電子商務(wù)，建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為老年人提供方便快捷的服務(wù)。

在政策的密集扶持和政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，特別是國(guó)務(wù)院印發(fā)35號(hào)文件以后，民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)出現(xiàn)了新一輪熱潮，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展步入了快車(chē)道。目前，全國(guó)日間照料服務(wù)已覆蓋近70%的城市社區(qū)和37%的農(nóng)村社區(qū)；各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展到3萬(wàn)多家，養(yǎng)老床位580多萬(wàn)張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到27.5張；養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品更加豐富，市場(chǎng)機(jī)制不斷完善，管理運(yùn)行機(jī)制正在從政府主辦向政府主導(dǎo)、多元主體參與轉(zhuǎn)變。同時(shí)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展格局也正在發(fā)生深刻變化：在服務(wù)人群上，已經(jīng)由過(guò)去主要服務(wù)“三無(wú)”“五保”人員，拓展到了包括“三無(wú)”“五保”人員在內(nèi)的全社會(huì)老年人；在行業(yè)管理上，已經(jīng)由過(guò)去僅僅管理非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，拓展到了全部養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將各類(lèi)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入行政許可范圍；在體系布局上，已經(jīng)由過(guò)去僅注重發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，拓展到了養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)并舉的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；在水平要求上，已經(jīng)由過(guò)去簡(jiǎn)單的、傳統(tǒng)的、偏重物質(zhì)保障，向綜合性、專(zhuān)業(yè)化、現(xiàn)代化、物質(zhì)保障與精神滿足并重的方向發(fā)展。

今后一個(gè)時(shí)期，是加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。民政部將會(huì)同有關(guān)部門(mén)，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新體制機(jī)制，激發(fā)社會(huì)活力，充分發(fā)揮社會(huì)力量的主體作用，努力使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為擴(kuò)大內(nèi)需、增加就業(yè)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要力量。

一是加大輿論宣傳，營(yíng)造民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的社會(huì)氛圍。以宣傳為先導(dǎo)，充分發(fā)揮主流媒體的作用，針對(duì)不同類(lèi)型的老年群體廣泛開(kāi)展宣傳活動(dòng)，促進(jìn)傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念向新型養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變。特別是要引導(dǎo)人們逐步認(rèn)識(shí)到，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一樣，都能使老年人得到生活照料、身體護(hù)理、精神慰藉，都能在緩解社會(huì)負(fù)擔(dān)、家庭壓力、應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)方面發(fā)揮重要作用，增強(qiáng)全社會(huì)支持民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意識(shí)。

二是加大政策扶持，優(yōu)化民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策環(huán)境。在前期工作的基礎(chǔ)上，以政策創(chuàng)制為重點(diǎn)，加快落實(shí)35號(hào)文件，繼續(xù)著力破解長(zhǎng)期以來(lái)制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的融資難、稅費(fèi)減免難、用人難、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合難等問(wèn)題。督促地方政府特別是市、縣政府結(jié)合實(shí)際，抓緊制定35號(hào)文件的具體實(shí)施意見(jiàn)，確保國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的各項(xiàng)決策部署落實(shí)到位。

三是加大資金投入，改善民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的融資環(huán)境。強(qiáng)化政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的支出責(zé)任，支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。落實(shí)35號(hào)文件要求，民政部本級(jí)彩票公益金和地方各級(jí)政府用于社會(huì)福利事業(yè)的彩票公益金，將50%以上的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控和商業(yè)可持續(xù)的前提下，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，改進(jìn)和完善對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的金融服務(wù)，增加對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及其建設(shè)項(xiàng)目的信貸投入。積極探索拓展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)化融資渠道。通過(guò)補(bǔ)助投資、貸款貼息、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，支持民間資本興辦或者運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)。

四是加大人才培養(yǎng)，增加民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的智力資源。支持高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專(zhuān)業(yè)和課程，擴(kuò)大人才培養(yǎng)規(guī)模，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護(hù)理、營(yíng)養(yǎng)、心理和社會(huì)工作等方面的專(zhuān)門(mén)人才，制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)大專(zhuān)院校對(duì)口專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生從事養(yǎng)老服務(wù)工作。充分發(fā)揮開(kāi)放大學(xué)作用，開(kāi)展繼續(xù)教育和遠(yuǎn)程學(xué)歷教育。依托院校和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立養(yǎng)老服務(wù)實(shí)訓(xùn)基地。加強(qiáng)老年護(hù)理人員專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，對(duì)符合條件的參加養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定的從業(yè)人員按規(guī)定給予相關(guān)補(bǔ)貼，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)開(kāi)發(fā)公益性崗位，吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員等從事養(yǎng)老服務(wù)。積極改善養(yǎng)老護(hù)理員工作條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)和職業(yè)防護(hù)，依法繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，提高職工工資福利待遇。科學(xué)設(shè)置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位，重點(diǎn)培養(yǎng)和引進(jìn)醫(yī)生、護(hù)士、康復(fù)醫(yī)師、康復(fù)治療師、社會(huì)工作者等具有執(zhí)業(yè)或職業(yè)資格的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。

五是加大監(jiān)督管理，提升民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)范水平。健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、相關(guān)部門(mén)參與的工作機(jī)制，形成齊抓共管、合力鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的工作格局。貫徹落實(shí)老年人權(quán)益保障法、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》等法律規(guī)章，配套完善相關(guān)制度措施，健全養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管制度，指導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完善管理規(guī)范、改善服務(wù)質(zhì)量，及時(shí)查處侵害老年人人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的違法行為和安全生產(chǎn)責(zé)任事故。制定和完善建筑設(shè)計(jì)、服務(wù)設(shè)施、人員配備、分類(lèi)管理、安全衛(wèi)生等支架性養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加大宣傳貫徹力度，建立相應(yīng)的認(rèn)證評(píng)估體系。探索建立科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制，建立完善統(tǒng)計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。培育和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮其在開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)行業(yè)自律中的作用。杜絕各類(lèi)侵害老年人權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生，保障老年人的合法權(quán)益。

（作者單位：社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司）