現代民政的思維方式

侯學元

現代民政的思維方式

侯學元

根據民政部與江蘇省人民政府簽訂的《共同推進江蘇民政事業率先發展合作協議》及《部省合作聯席會議紀要》精神，江蘇于2014年全面啟動現代民政示范縣（市、區）建設，努力打造現代民政事業發展的先行區。江蘇正在推進的現代民政，是以促進社會公平正義、增進人民福祉為價值取向，以法治化、規范化、社會化、專業化、信息化為基本特征，以政府主導、社會協同和市場參與為運行機制，是與現代社會相適應的民政工作理念、目標、體制、路徑和能力的有機統一。也就是說，現代民政不僅僅是一個奮斗目標，它同時也是一種與現代社會相適應的理念和思維，是分析思考問題的方向、角度和方法，具體包括公平思維、法治思維、市場思維、系統思維、“互聯網+”思維等。現代民政思維和現代民政的發展目標同等重要，甚至可以說，思維的革新更具有根本性。

一、公平思維

社會公平的衡量對象主要是人與人之間、人與社會之間的利益關系。中國特色社會主義公平正義的內在要求是逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的保障體系，確保每一位社會成員公平參與、公平發展的權利。所謂現代民政要樹立和堅持公平思維，就是指要把促進社會公平正義、增進人民福祉作為一面鏡子，全面審視民政工作，哪里有不符合促進社會公平正義的問題，哪里就需要改革。民政部門所做的所有工作，最終都要指向民生幸福、社會公平。評價現代民政的發展成效，關鍵也是看是否增進了群眾的幸福感，是否促進了社會公平。

公平在經濟方面的重要要求之一，就是確立補償原則，即政府通過對社會財富的再分配來控制兩極分化、緩和社會矛盾，這和民政工作緊密相關。具體而言，社會救助、社會福利、優待撫恤等工作，一定程度上都是社會財富的再次分配，都具有縮小收入差距、緩和社會矛盾、促進社會公平、弘揚社會正義的重要作用。從公平的角度審視民政各項保障制度，在政策設定、制度實施、保障標準等各個方面，都有許多需要進一步完善和加強的地方。從政策設定來看，要強化底線意識，切實保障好困難群眾的生存底線，決不能因政策上的失誤而導致觸犯底線的事情發生。在此基礎上，還要從促進人的全面發展的角度，逐步探索“支出型”貧困救助模式，建立“發展型”的社會救助體系，讓困難群體共享發展權利；要完善就業、保險、救助、慈善的聯動機制，形成有序銜接的救助體系；要轉變單一的現金救助方式，建立“津貼+服務”的綜合救助模式；要逐步推進適度普惠型社會福利制度建設，努力提高全民福利水平。從實施層面來看，關鍵要通過科學的程序保障公平。要全面推行家庭經濟狀況聯動核對機制，準確界定家庭收入，科學確定救助對象。切實加強“一門受理”平臺規范化建設，確保困難群眾及時得到救助。從保障標準來看，主要考慮兩個方面的因素：一方面，要與經濟社會發展水平相適應，與城鄉居民收入保持同步增長。另一方面，要理清各項制度之間的橫向關系，注重各項保障標準之間的動態平衡，避免產生新的不公平。這種動態平衡，不是絕對平均主義，而是要綜合考慮每一個群體的困難程度、發展需要、對社會的貢獻等多方面因素，允許合理的差距，通過絕對標準上的非均等實現保障結果的公平公正。如優待撫恤標準適度高于低保等救助標準。

二、法治思維

法治思維是指在法治理念的基礎上，運用法律精神、法律原則、法律邏輯和法律規范對各種社會問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程，是一種以法律規范為基準的規則思維、程序思維，更是一種價值觀。建設現代民政，必須把改革和法治結合起來，兩者協同驅動。

立法是法治的前提。由于多方面的原因，社會建設領域尤其是民政工作法律法規相對滯后，需要新立和修訂的法律法規比較多，要區分輕重緩急，有力有序推進。要堅持問題導向，把現有的民政法律法規排一排，看存在哪些法律空白及滯后，有針對性地補缺；要回應群眾訴求，民政服務對象的權益保障訴求集中在哪一方面，就要優先完善相關法律法規，切實保障好群眾權益；要呼應改革需要，緊密圍繞改革加強民政立法工作，將改革內容上升為法律法規，既確保改革的合法性，又為推進改革提供根本保障。從當前的情況來看，養老服務、慈善事業、社會福利、社會組織等方面的立法工作應作為重點。

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。在完善民政法制體系的基礎上，關鍵要抓好法律法規的實施，自覺地把建設現代民政的過程，變成法治信仰根植、法治方式確立、法治權威強化的過程。從民政作為政府部門的角度來講，必須做到依法行政，自覺運用法治思維、法治方式和法治手段想問題、作判斷、出政策。要建立健全職權法定工作機制，按照法定職責必須為、法無授權不可為的要求，依法全面履行民政部門職能，嚴守權力邊界。進一步規范簡化行政審批程序，建立健全行政審批權力下放后的指導、檢查和評估制度。從服務對象權益保障的角度來講，要確保事關群眾利益的民政法律法規及政策制度都能得到有效執行，依法保障好群眾的利益。去年，江蘇把“打通民政公共服務最后一公里”作為全系統作風建設主題，嚴格開展重點工作綜合評估和督查，有效促進了民政法律法規及政策制度的落實。

增強法治建設成效，關鍵還要看各級民政部門的依法行政能力。在傳統民政下，法治思維未能得到足夠的重視，民政部門的依法行政能力相對偏弱。江蘇將認真貫徹落實民政部《關于全面推進民政法治建設的意見》，建立健全民政法制工作機構，配備法制工作人員，落實工作經費，加強民政干部法治教育培訓。同時，進一步探索綜合執法、聯合執法，提高執法效能和服務水平。

三、市場思維

市場思維，是適應現代化大生產和市場經濟發展的思維形式，它強調尊重和順應市場規律，以市場為導向，重視發揮市場在資源配置中的決定性作用，運用市場化手段抓改革、謀發展，通過市場機制增強發展的活力和競爭力。政府的功能在于保證公平，市場的優勢是實現資源的高效配置。在充分發揮政府主導作用的基礎上，將市場機制引入民政等公共服務領域，不僅有利于實現公平與效率的統一，提高公共服務水平；而且有利于促進經濟轉型升級，實現民生改善和經濟發展的良好結合。

首先，要搞清楚哪些民政工作要引入市場機制。要按照“法無禁止即可為”的要求，依法制定負面清單，法律法規沒有禁止的領域，都要允許社會力量進入，放活市場這只“無形之手”，讓現代民政在多元化、產業化氛圍中運行。營利性特征明顯的產品，徹底放開，交給市場；具有公益性質的產品，也應當引入市場機制進行運作，通過購買服務、委托管理等方式，提高服務績效。即使在社會救助等公益領域，也可以借鑒市場機制，實現公益與商業的跨界合作，如借鑒香港等地經驗，發展社會企業。養老服務業具有“事業”和“產業”雙重屬性，是引入市場機制的重中之重。

其次，要搞清楚向市場機制學習什么。在民政工作中引入市場機制，途徑多種多樣，有的是直接引入競爭，提高資源配置效率，有的是借鑒市場機制的工作方式和方法，具體而言有以下五種：一是引入市場化籌資機制，即積極吸引社會資本參與民政工作，把社會資源蘊藏的巨大能量釋放到社會福利、社會服務事業，如吸引社會力量興辦養老服務業。二是引入市場化支出機制，典型的方式是政府購買服務。三是引入市場化的民生保障機制，如江蘇在救災、養老等民生領域實行民生商業保險。四是引入市場化的安置就業機制，主要體現在退役士兵安置和職業技能培訓等方面。五是引入市場化的經營機制，即在符合政策的前提下，引入市場機制管理和經營福利院、老年公寓、軍供站等民政資產，放大民政資產使用效益和運用效益。如按照“平戰結合”的思路，軍供站在平時向社會開放，提供商業化的飲食、住宿等服務。

第三，要搞清楚如何更好地引入市場機制。在公共服務領域引入市場機制，要求政府簡政放權，改革一切阻礙市場進入的體制障礙，能放給市場的，決不攥在手里；能轉移給社會組織的，堅決讓渡。要建立成熟的市場機制，為不同主體營造平等競爭環境，包括準入資格平等、程序平等、價格平等、評價平等、監管平等等，實行優勝劣汰。同時，由于養老服務等民政公共服務具有公益性質，投資回報周期長，政府還要制定適當的補貼和優惠政策，吸引社會力量參與。尤其是面向困難群體的基本服務，不僅要補“供方”，還要補“需方”，即向特定對象發放服務補貼。

需要特別注意的是，民政等公共服務領域和經濟領域不一樣，在引入市場機制的同時，要防止公共服務的“泛市場化”，導致公共利益受損，如基本養老、救助、福利等基本民生服務是政府保障公民權利和實現社會公正的重要途徑，不能完全市場化。

四、系統思維

系統思維就是把認識對象作為系統，從系統和要素、要素和要素、系統和環境的相互聯系、相互作用中綜合地考察認識對象的一種思維方法。它以整體性、結構性、立體性、動態性、綜合性等特點見長。萬事萬物是相互聯系的，整個社會是一個大的系統。做任何事情，都需要有系統思維、全局觀念，建設現代民政也是如此。

首先，現代民政本身就是一個系統，包括目標子系統、體制子系統、路徑子系統、能力子系統等。而在每一個子系統下面，又可細分為許多更小的系統。如目標子系統，江蘇制定了現代民政指標體系，包含“民政業務類、工作特征類、基層基礎類、綜合類、附加類”5大類18個方面48項指標，這48個指標缺一不可。所以，建設現代民政，首先就要從系統思維的角度，正確、全面地認識、理解什么是現代民政，不能只盯著現代民政的目標系統，而忽略了其他系統。

其次，要把現代民政放在經濟社會發展的大系統中去謀劃，對接全局、融入全局，找準民政工作與經濟社會發展全局的結合點和著力點，既在服務全局中推進民政工作，又在民政事業發展中解決好黨委政府高度關心和社會各界普遍關注的問題。比如，江蘇將和諧社區建設及養老床位數納入全省基本實現現代化指標體系，帶來的直接效果，就是把這兩項工作納入了現代化建設這一大系統，從而獲得了強大的推動力。深化民政改革，最大背景就是“四個全面”，現代民政的各項要求都要與這個大局對接。另外，新常態、新型城鎮化建設、基本公共服務均等化、城鄉發展一體化等，都是在推進現代民政建設時必須考慮的系統因素。

再次，要把現代民政放在服務型政府職能的大系統中去謀劃，主動加強與有關部門的協調配合。民政部門參與的民生保障、社會治理等工作，都是涉及面非常廣的系統工程。這就決定了民政工作不可能孤立存在，而是與其他工作相生共長。作為政府職能大系統中的一環，民政部門既要履行好自身的職能，也要主動加強與其他部門的協調配合，有的時候還要履行好牽頭責任，和其他部門一起，把政府職能這個大系統運轉好。如社會救助、老齡工作、社區建設、雙擁、防災減災、兒童權益保障等各項工作，都需要民政與其他部門密切配合，做到政策上銜接、工作上對接。

五、“互聯網+”思維

“互聯網+”思維的重點是“思維”，互聯網只是媒介和平臺。也就是說，所謂“互聯網+”思維，主要是指具有互聯網特質的一種思維方式和方法，即充分利用互聯網的精神、價值、技術、方法、規則、機會來指導、處理、創新生活和工作的思維方式。“互聯網+”思維不僅正在啟發著、改變著中國的制造業、商業，更重要的是改變著人們的社會生產生活方式，它對整個社會的改變，不是加法效應，而是乘法效應。對于民政部門和民政工作而言，只有接受、適應并主動投入這場變革，才能真正從傳統走向現代。“互聯網+”思維對民政的影響，按照由淺入深的順序，體現在三個層次：

第一個層次：表層次，即工作手段的革新。主要是加強民政信息化建設，提高民政工作科學化水平和效率。信息化要求以民生需求為導向，以深入應用為重點，推進民政信息基礎設施寬帶化、信息資源處理智能化、信息技術服務集約化，全面建設以信息化為支撐的先進、高效、智能的民政工作管理和服務體系。江蘇把信息化建設作為民政自身建設的重點工程來抓，“省級開發、五級使用”“全業務、全流程”的全省民政綜合業務信息平臺即將投入試運行。當然，推進民政信息化建設，并不僅僅是“網來網去”，而是“O2O”模式，即線上線下雙向互動、虛實交融。如“虛擬養老院”，就是依靠網絡平臺，把線上的信息導流轉變為線下的專業服務，雙向打通，多維互動。

第二層次：中層次，即對民政部門行政行為的革新。具體體現在三個環節：一是決策環節。在互聯網時代，大數據支撐下的決策將更加科學，更加符合實際情況。同時，網絡的扁平性及話語權的大眾化，使得群眾能夠更容易參與到決策中來，增加決策的民主性。這給我們的啟示在于，在民政政策制定過程中，要把基于大數據的情況分析以及網絡征求民意作為重要的手段。二是執行環節。傳統的政府管理模式在執行力方面是以職能劃分的，每個部門管轄一個領域。在互聯網思維下，政府公共管理在執行力方面將呈現出跨部門、跨職能、跨領域的特征，政府將成為一個大的公共服務平臺，統一調動資源以滿足公眾需求。比如社會救助工作，就需要用“跨界”的思維整合多部門的資源，提供“一站式”服務。三是監督環節。在互聯網出現之前，政府對涉及行政行為的信息處于壟斷地位，公眾對政府的監督缺乏主動權。但互聯網出現之后，政府信息的公開透明是必然要求，信息不對稱被打破，民政及其他政府部門的行為時刻都處于監督下，決不能“任性”。

第三層次：深層次，即對民政各項業務工作的革新。首先，“互聯網+”思維以用戶為中心，對民政工作而言，就是要把服務對象的體驗擺在重要位置，精準定位群眾需求，以此確定民政工作的發展方向和重點。江蘇在制定現代民政指標體系時，設定了反映群眾滿意率的指標，就是考慮到要把民政服務對象的體驗和感受，作為衡量現代民政建設成效的重要參數。其次，“互聯網+”思維，其價值在于“+”，對現代民政的啟示，就是要開放、整合。在互聯網社會，個人和企業的價值是由連接點決定的，連接點越多越廣，其價值越大。這就決定了“互聯網+”思維必然體現著平等、開放的特征。現代民政要按照“互聯網+”的新思維，打造“社區+”平臺，融合養老、防災減災、救助、社會組織培育、社工人才隊伍建設等各項工作，形成“一個平臺多項業務”的工作模式，推動實現“整合、聯動、增效、為民”。第三，“互聯網+”思維是平等參與思維，對民政工作的啟示是，要注重多元主體共同參與。“互聯網+”思維強調開放透明、參與協作、去中心化，有“互聯網+”思維的組織一定是扁平化的。互聯網上成長起來的新一代，對主動參與、不斷成長的公民社會具有極大的包容性。這將從根本上改變多元主體共同治理的社會基礎。而且，在網絡環境下，個體和組織可以不受社會環境過多約束，從而更熱情地參與到公共生活，做出自主的政治選擇。我們要抓住這一良好契機，順勢而為，進一步推進“三社聯動”“政社互動”等工作，促進多元主體共同治理。當然，這種多元主體共同參與，不僅體現在社會治理領域，也體現在民生保障和公共服務領域。

如果說現代民政指標體系中確定的各項目標是有形的，那么，現代思維方式的確立就是無形的。正因為其無形，所以張力、滲透力更強，更具有原初性、頂層性、根本性，影響也更加深遠。推進民政工作轉型升級，建設現代民政，關鍵在人，在民政工作隊伍。當現代民政的思維方式真正融入每個民政人內心，成為一種習慣時，現代民政指標的達成也就水到渠成。

（作者系江蘇省民政廳廳長）