加強城鄉社區協商深化基層群眾自治
——學習習近平總書記關于社會主義協商民主建設的重要論述

民政部副部長 顧朝曦

加強城鄉社區協商深化基層群眾自治
——學習習近平總書記關于社會主義協商民主建設的重要論述

民政部副部長 顧朝曦

協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。黨的十八大和十八屆三中、四中全會都對加強社會主義協商民主制度建設、推進協商民主廣泛多層制度化發展作出重大戰略部署。習近平總書記強調，要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。這一重要指示精神，進一步明確了基層協商的地位和作用，為加強城鄉社區協商指明了方向。最近，中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》，進一步明確了加強城鄉社區協商的主要任務。

一、城鄉社區協商成效顯著

城鄉社區協商作為社會主義協商民主體系的重要組成部分，是基層協商的重心所在。改革開放以來特別是黨的十八大以來，各地基層堅持有事多協商、遇事多協商、做事多協商，有效維護了群眾切身利益，促進了社會和諧與文明進步。

協商實踐廣泛開展。強調實踐、突出實踐、擴大實踐，是城鄉社區協商的鮮明特點。長期以來，廣大人民群眾利用基層群眾自治這個主陣地和重要平臺，積極開展城鄉社區協商，依法行使民主權利，充分表達意愿和訴求。目前，全國直接參與基層群眾自治的農村人口達到6億，城鎮居民超過3億。農村普遍建立村民委員會、村民理財小組、村務監督委員會等組織。城市普遍建立社區居民委員會，64%的社區建立協商議事委員會，22%的社區建立業主委員會，社區服務志愿者組織達12.8萬個，服務性、公益性、互助性社會組織和專業合作組織不斷發展。城鄉居民通過這些遍布城鄉社區的基層群眾性自治組織參與協商，積極開展民主監督、民主決策和民主管理活動，實現自我管理、自我教育、自我服務。

協商內容不斷豐富。各地根據當地經濟社會發展的實際，堅持廣泛協商，針對不同渠道、不同層次、不同地域特點，不斷拓展協商范圍。在具體實踐中，城鄉居民緊緊圍繞生產生活中涉及自身利益的公共事務、公益事業、迫切需要解決的實際困難和問題、矛盾糾紛的化解；圍繞黨和政府的方針政策及重點工作部署在城鄉社區的落實、法律法規明確要求協商的事項等，開展協商活動。一些地方以縣（市、區）為單位研究制定了基層協商目錄，將涉及基層群眾利益的協商事項列入目錄，明確基層協商的具體內容，對開展基層協商進行制度規范。

協商形式廣泛多樣。各地普遍建立以村（居）民會議和村（居）民代表會議為主要載體的民主決策的組織形式，35%的村每年召開村民會議，57%的村每年召開一次以上村民代表會議，涉及村（居）民利益的重大事項，基本由村（居）民討論決定。同時，結合參與主體的情況和協商的具體事項，探索建立村（居）民理事會、村（居）民議事會、村（居）民決策聽證會、小區協商、業主協商、民主評議等協商議事形式，開展靈活多樣的協商活動，有效保障了城鄉居民的知情權、參與權、表達權、監督權。積極探索運用現代信息技術，為城鄉居民搭建網絡協商平臺，開辟社情民意網絡征集渠道，穩步推進網絡議事協商。

協商主體日益廣泛。各地積極引導基層社會多元主體廣泛參與協商，協商主體包括基層政府及其派出機關、村（社區）黨組織、村（居）民委員會、村（居）務監督委員會、村（居）民小組、駐村（社區）單位、社區社會組織、業主委員會、農村集體經濟組織、農民合作組織、物業服務企業和當地戶籍居民、非戶籍居民代表以及其他利益相關方等。重視吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部、群眾代表，黨代表、人大代表、政協委員，以及基層群團組織負責人、社會工作者參與協商。協商主體的廣泛參與，切實維護利益相關者的協商權益，更好地維護了人民當家作主的權利。

協商制度機制逐步健全。各地通過完善基層群眾自治機制、規范議事規則和民主協商程序，普遍建立了基層政府及其派出機關、自治組織、城鄉居民的溝通協調機制，建立健全村（居）民會議、村（居）民代表會議、社區協商議事會等議事制度，充實完善村（居）務監督委員會職能，探索建立公眾參與利益調處機制、社區社會組織內部治理機制、駐社區單位共建機制。開辟社情民意網絡征集渠道，形成了比較完善的民意溝通體系，實現各類協商主體有序開展專題協商、定期協商和對口協商。同時，在鄉鎮、街道、企事業單位、社會組織等基層組織中也普遍開展協商，形成了與城鄉社區協商互聯互通、協同發展的良好局面。

二、加強城鄉社區協商的重要經驗

城鄉社區協商實踐不斷發展，逐步加深了我們對城鄉社區協商規律性的認識，為今后穩步推進城鄉社區協商提供了重要經驗和啟示。

必須堅持黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是加強城鄉社區協商民主建設的根本保證。城鄉社區協商能不能發展好、凝聚好群眾共識，最關鍵的是方向正不正確，政治保證是不是堅強有力。城鄉社區黨組織要發揮好在協商中的領導核心作用，加強對協商工作的政治領導、思想引領、組織保障，把黨的領導貫穿于城鄉社區協商全過程和各方面，使城鄉社區協商始終沿著正確軌道推進。各級黨委結合城鄉社區協商的具體實踐，研究制定科學合理的實施辦法，提高協商的針對性、有效性。健全社區黨員代表議事制度，推行各級黨代表、人大代表、政協委員聯系城鄉社區、到社區報到制度。切實發揮好基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員干部先鋒模范作用，引領城鄉居民和各方力量廣泛參與協商實踐。

必須堅持基層群眾自治制度?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈囊豁椈菊沃贫取３青l社區協商是基層群眾自治的有機組成部分，是人民群眾直接行使民主權利的有效途徑。要進一步堅持基層群眾自治制度，健全完善基層群眾自治法律政策體系，為城鄉居民開展協商實踐提供法律支撐。繼續堅持村（居）民自治，規范村（居）民會議、村（居）民代表會議議事規程，充分發揮基層群眾的智慧，用群眾習慣的方式來解決群眾身邊的問題。逐步擴大基層民主范圍，將協商貫穿于村（居）民自治始終，引導城鄉居民參與村（居）務日常管理，通過協商來表達訴求、化解矛盾、增進共識，保障人民享有更多更切實的民主權利。

必須堅持依法依規協商。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，也是開展城鄉社區協商的重要前提。要將城鄉社區協商納入法治化、制度化軌道，確保城鄉社區協商活動合法有序進行，協商結果合法有效。通過逐步完善村（居）民自治法律法規，認真貫徹落實《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》及配套法規，深化基層群眾自治實踐。探索建立城鄉社區網絡協商的規范和規則，保障城鄉社區網絡協商健康有序發展。

必須堅持民主集中制。民主集中制是黨和國家的根本組織制度和領導制度。在城鄉社區協商實踐中，要堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相統一，實現發揚民主和提高效率相統一。在協商決策時，既要依靠群眾，發揚民主，廣泛聽取意見，確保協商依法開展、有序進行，又要堅持教育和引導群眾，防止議而不決、決而不行。積極倡導協商精神、培育協商文化，堅持協商于決策之前和決策實施之中，引導群眾依法表達意見。鼓勵基層組織根據實際，探索創新符合本地實際的辦法和程序，推進城鄉社區協商科學化、民主化、規范化。

三、加強城鄉社區協商需要把握的重點

加強城鄉社區協商，要按照協商于民、協商為民的要求，找到群眾意愿和要求的最大公約數，努力形成共識，化解矛盾糾紛，解決群眾的實際困難和問題，促進基層民主健康發展。

加強城鄉社區協商的規范化建設。目前，各地普遍存在協商發展不平衡、協商程序不規范、協商制度化建設滯后等問題。要進一步健全村（居）民會議、村（居）民代表會議議事規程，制定村（居）務監督委員會工作規則，把協商的價值取向和規則制度融入村規民約，為城鄉居民開展協商實踐提供指導。逐步擴展城鄉居民與基層政府、社會組織、駐社區單位等各類主體協商的渠道和途徑，完善城鄉居民訴求表達、利益協調和權益保障機制。規范協商程序，包括提出協商議題和內容、確定協商人員、組織開展協商活動、形成協商決策、協商成果的反饋和運用等，進一步增強基層協商的可操作性和規范性。加強對協商工作的支持和保障，提升城鄉居民協商能力，加強理論研究，保障城鄉社區協商實踐的健康發展。

把握好城鄉社區協商的關鍵環節。我國各地經濟社會發展不均衡，基層情況差別較大，城鄉社區協商的主體、內容和形式也有很大的差異。應重點圍繞“協商什么、和誰協商、如何協商、協商成果如何運用”等問題，合理確定協商內容。要堅持廣泛協商，明確協商主體和牽頭組織，保證城鄉居民、相關組織和群體、各利益相關方廣泛參與；拓展協商形式，健全協商平臺，保障基層群眾用習慣的方式解決身邊的事情；明確協商程序，促進協商規范有序開展；運用好協商成果，建立協商成果的采納、落實和反饋機制，確保協商取得實效。對于涉及面廣、關注度高的事項，要經過專題議事會、民主聽證會等程序進行協商，對于協商無法解決或存在較大爭議的問題或事項，由村（居）民會議或村（居）民代表會議討論決定。

加強城鄉社區協商和其他形式協商有機結合。發展社會主義協商民主，必須從各層次、各領域擴大公民有序參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。既要穩步推進基層協商，從廣大人民群眾最關心的身邊事情入手，扎扎實實、循序漸進地發展基層民主，又要加強基層協商與政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、社會組織協商的制度銜接，鼓勵黨代表、人大代表、政協委員積極參與居住地城鄉社區民主協商，為人民群眾表達利益訴求提供更為暢通的渠道。特別是要圍繞土地流轉、公共設施建設、生態環境保護等基層經濟社會發展重要問題，穩步推進鄉鎮、街道協商，有效推進鄉鎮服務型政府建設和街道管理體制改革，促進政府治理與居民自治良性互動。

堅持繼承傳統和改革創新有機統一?；鶎訁f商在我國具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎，已經延伸并滲透到基層的各個角落，并在不斷豐富和發展。在新的歷史條件下，要強化基層黨組織的領導作用，激發社會組織、農村集體經濟組織、農民專業合作組織等社會力量的參與活力，發揮社區工作者、社會工作者等專業力量的協同作用，凝聚推進城鄉社區協商和治理的強大合力；做好對城鄉社區協商示范點的指導，發揮引領帶動作用；圍繞國家治理體系和治理能力現代化的目標要求，繼承和發展基層群眾自治實踐中積累的豐富經驗，不斷創新基層協商的內容、載體和機制，與時俱進整體推進城鄉社區協商。

（本文轉自《求是》雜志2015年第16期）

把應對老齡化提升為國家戰略——民政部副部長鄒銘回應“中國式養老”六大熱點問題

老齡化社會加速到來，“中國式養老”路在何方？帶著公辦養老機構“一床難求”，“留守老人”“失獨老人”養老難等社會普遍關注的熱點、焦點和難點問題，民政部副部長鄒銘日前接受了新華社記者的采訪。

“老齡工作是一個系統工程，需要做好頂層設計和戰略規劃。要把應對老齡化提升為國家戰略，列入‘十三五’乃至更長期的國民經濟和社會發展規劃綱要中去?！编u銘說，“快樂地生活、健康地長壽、優雅地老去是我們追求的目標。”

公辦養老機構“一床難求”？加大供給、保障公平

問：目前，一些條件比較好的公辦養老機構“一床難求”，個別健康老人通過批條子、走關系長期占用有限的床位。如何解決這個問題？

答：這個問題是大家都非常關心的問題，牽扯到公立養老機構的基本定位問題。公立養老機構收治的對象重點應是城鄉特困老人、經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人，為他們提供無償或低收費的供養、護理服務，充分發揮“兜底”作用。現在看，公辦養老機構存在總量不足的問題，出現了“一床難求”。我們要加大供給，但希望通過引進社會資本來彌補，通過向民辦養老機構購買服務的方式來解決，讓這些資源能夠得到有效的配置，而不是單純地追求政府更多的投資。

同時，還要解決保障性資源的公平性問題。我們已經出臺了一項政策，在全國逐步推行以經濟條件和身體狀況為重點的養老服務評估制度，并將評估結果與老年人享受福利補貼以及入住公辦養老機構等掛鉤。現在的核心問題就是抓落實，我們會加大對這個政策落實情況的督導力度。

農村試點“以地養老”？是一個很好的創新舉措

問：這些年，農村“留守老人”的養老難問題越來越突出。我們在調研中發現，一些地方正通過探索“以地養老”以解決這個難題。對此，您怎么看？

答：現在有一個統計，農村老齡人口大數是1.19億，占全國老齡人口的比例是56%，占農村總人口的18%，其中包括5000萬左右的留守老人。如何開展農村養老服務工作，是一個大問題。目前，農村養老有四個特點、也是難點：一是服務供給嚴重不足，全國鄉鎮一級2萬多所敬老院，只覆蓋了鄉鎮總數的65%，沒有做到鄉鄉全覆蓋，村一級覆蓋率就更低，大概不足5%；二是支付能力低下，制約了社會資本的進入；三是投入渠道單一，只靠政府投入；四是地域差別顯著。

解決這些問題，總的來說就是要推進城鄉統籌，促進基本公共服務均等化。一是加大服務平臺和設施的建設力度，二是要提高農村老人的支付能力和消費水平，三是要倡導家庭承擔起重要的養老責任。

通過開展土地流轉支撐農村養老，我們覺得還是很好的，契合我們現行的法律法規。通過流轉獲得的收益，來支付農村老年人的養老消費，回歸了土地養老和家庭養老的“本位”，是一個很好的創新舉措，值得研究和探討。

養老護理員短缺？要從提高收入水平著手

問：我們在調研中發現，各類養老機構差不多都存在養老護理員短缺的問題。目前，我國養老護理員缺口到底有多大？從國家政策層面，有什么解決辦法？

答：目前，全國大約只有29萬護理員，但失能、半失能老人大概有3500萬，按照1個護理員照看3個老人的標準，這個缺口至少是1000萬以上。尤其是有資質的、一線的護理人員非常匱乏，需要多方面政策來支持，盡快彌補這個缺口。

此外，在這29萬護理人員中，40歲以上的占56%，年齡偏大；月收入3000元以下的占85%，收入水平很低；高中以下的占70%，其中初中以下的又占到45%。養老護理員收入低、沒有職業發展前景，流失就很多。反過來，養老護理員的基本業務素質、職業素養低，又影響了養老服務業的水平和進一步發展。

我們要從提高養老服務人員的收入水平著手，讓他們覺得在社會上有地位，他們的收入是跟付出相稱的，有自己的職業前景和職業資格。那么，這個補貼從哪兒來呢？政府財政投入是一個方面，比方說入職有一個補貼，培訓有一個補貼，長期在一線崗位工作還有一個津貼。另一方面，家庭和社會也需要投入。

在國家層面建立養老護理保險制度？正在研究可行性

問：許多家庭在養老護理方面支付能力有限。為此，一些專家建議，盡快建立養老護理保險制度。一些地方也在試點。請問，在國家層面是否有類似規劃？

答：現在有些地方在試點長期照護保險制度，我理解，這已不僅僅是保險，而是一個制度保障的概念，非常必要，我們積極鼓勵和支持，也在和相關部門共同認真研究國家層面推動這個制度出臺的可行性。

目前各地的試點主要是遵循兩個途徑：一個是從長期護理保險的角度，如青島就是跟醫療保險捆綁在一塊來做的，財政補貼一部分，彩票公益金也投入了一部分。還有一個是循著政府補貼的角度去做，如北京、天津、上海、黑龍江4個省份對失能老人給予護理補貼，目前看試點的效果還是很明顯的。

從長遠來看，國家建立對老年人的長期護理保障制度勢在必行。民政部從自身職責講，有以下幾方面工作需要推動：一是大力推動醫養融合，在醫療機構進入養老機構的同時，盡快地與基本醫療保險進行銜接，直接把一些護理服務轉化為保險給付，以減輕養老機構壓力，讓老年人獲益，也能夠補充一線護理人員的收入。目前，我們與衛計委等有關部門正在研究制訂推動醫養融合的一個政策性文件。二是繼續指導和支持地方出臺針對護理失能、半失能老人的補貼制度，直接為老年人護理提供一些福利補貼。三是會同有關部門盡快研究制訂老年人護理分級標準，根據他的身體狀況，確定他需要什么樣的護理項目，這將直接關系到福利補貼和保險支付的水平。

“失獨老人”老無所依？提供“兩個救助”“三項補貼”“四個優先”“三項服務”

問：“失獨老人”也是一個比較特殊的群體。那么，從國家層面，是否有專門政策幫助這一群體在物質和精神上都能實現“老有所養”？

答：包括“失獨老人”在內的計劃生育特殊困難老年人當年積極響應國家號召，自覺實行計劃生育，為控制人口過快增長、促進經濟社會發展作出巨大貢獻。由于子女傷殘或死亡，他們在養老照料、大病醫療、精神慰藉等方面遇到了困難，確實需要政府和全社會給予特別的關愛和幫助。

就民政部門職能而言，我們向這些老人提供的扶助政策可以概括為“兩個救助”“三項補貼”“四個優先”“三項服務”?！皟蓚€救助”就是生活救助和醫療救助，在他們遇到生活困難后給予優先救助，幫助他們解決經醫保報銷后仍難以負擔的醫療費用。“三項補貼”就是我們推行高齡津貼、針對經濟困難老人的養老服務補貼和針對失能老人的養老護理補貼?！八膫€優先”就是對符合條件的，要優先進入公辦養老機構；在同等條件下，優先安排他們收養子女；子女有殘疾的，優先安排醫療康復項目；殘疾子女需要配康復輔具的，優先安排適配?！叭椃铡本褪羌哟髮λ麄兊男睦砦拷搴途耜P愛服務，大力推進基于社區的各項養老服務，免費提供基本殯葬服務。

“中國式養老”什么樣？快樂地生活、健康地長壽、優雅地老去

問：目前，中國人的養老需求和養老觀念正出現多元化趨勢。那么，在您心目中，未來適合中國老齡化社會的“中國式養老”模式是什么樣的？

答：這實際上是一個很大的問題。我首先還是希望老年人在退出工作崗位、進入老年人行列后，能發揮專長，盡其所能，繼續做一些事情，在這個“小老階段”更多地投身于社會生活。如果身體出現問題、需要有人經常照顧的時候，可以接受一些專業機構的上門服務，同時繼續在社區參加一些社會活動。如果真正到了失能、半失能這個階段，可以根據實際情況，選擇繼續在家養老，請護理人員上門服務，或者住到機構里頭去，由機構來提供服務?？鞓返厣?、健康地長壽、優雅地老去，我覺得這就是我們追求的目標。

要實現這個目標確實很難，要做的工作非常多。因為我們是典型的“未富先老”“未備先老”，所以你所說的“中國式養老”模式，我理解，就是適合中國國情、適合中國老齡化形勢，同時又符合我們經濟社會發展階段和發展趨勢、契合我們傳統文化的養老保障體系。這是一個復雜的系統工程，需要我們在制度層面上做好戰略規劃和頂層設計，要把積極應對老齡化提升為國家戰略，列入“十三五”乃至“十四五”“十五五”規劃綱要中去。

“十二五”規則綱要提出了“中國式養老”的基本格局——居家是基礎、社區是依托、機構是支撐?！笆濉睍r期，我們將更加重視居家和社區，并列為下一步政策投放的重點。要出臺一些引導型、樞紐型的政策，讓大家能夠在居家和社區享受到更好的養老服務。（來源：新華網）