關于完善頂層設計深化相對集中行政處罰權工作的思考

毛先貴

(樂山市城市管理行政執法局 四川 樂山 614000)

始于上世紀90年代末期的相對集中行政處罰權試點工作是城市管理頂層設計的產物。這一工作的實施為我國城市管理工作走出了一條新路子。經歷了個別試點、謹慎探索、快速復制、各自創新等階段后，目前全國開展相對集中行政處罰權的城市已較為普遍。但是各地體制機制各不相同，職能職責五花八門，既有“單一行政執法”型，又有“綜合管理+行政執法”型。既有“7+X”的，又有“8+X”的，還有“9+X”的。但不管是哪個地方的城管，只要是實施相對集中行政處罰權的，遇到的問題基本相同:立法不健全、體制不順暢、部門權責不明晰、管理機制不健全、人員裝備不充足、執法強制手段欠缺。所有的這些問題已不是基層探索所能解決的，突破現有的法律障礙、理論障礙迫在眉睫，進一步完善頂層設計勢在必行。

一、完善頂層設計的原則

(一)以黨的十八屆三、四中全會精神為支撐點

黨的十八屆三中、四中全會指出要推進綜合執法，理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平。這為深化城市管理相對集中行政處罰權工作提供了依據。特別是黨的十八屆四中全會提出依法賦予設區的市地方立法權，更為完善城市管理頂層設計的具體實施提供了理論支撐。

(二)以基層實踐為出發點

實施相對集中行政處罰權工作已近二十年，對頂層設計的再完善已不再是純理論地研究，各地開展此項工作既有做得好的又有需要進一步改善的，現有的模式既有值得肯定的地方又有需要突破的障礙。對頂層設計的完善應以近二十年來的基層實踐為出發點。

(三)以問題導向為落腳點

頂層設計要有針對性，要立足解決現有工作中的相關問題。相對集中行政處罰權工作，乃至城市管理工作所存在的問題是“亂麻式”的相互交織，絕不是一個方案就能解決好一切問題的。頂層設計不需要面面俱到，也不可能面面俱到，面面俱到未必有益。頂層設計關注的問題應該以解決目前相對集中行政處罰權工作中存在的主要法律障礙、主要理論上的束縛為落腳點。

二、完善頂層設計應涵蓋的內容

(一)城市管理立法問題

城管執法目前仍然是處于借法執法的尷尬境地，四川省2013年開始施行的《四川省城市管理綜合行政執法條例》雖然在一定程度解決了城管執法主體地位等問題，但諸多核心和關鍵的矛盾問題仍然未得到真正解決。應按照《全面推進依法行政實施綱要》中“合法行政、合理行政”的要求，進一步健全我國城市管理法律體系，建立科學、完善的城管執法部門工作機制，制定國家統一的城市管理行政執法方面的法律，明確城市管理行政執法的主體、劃分管理職權、嚴格執法程序、規范管理工作、健全強化執法手段。同時要按照黨的十八屆四中全會的精神，設區的市根據各城市的不同制定有針對性的法規，并出臺可操作性的細則。

(二)城市管理體制問題

現行體制下城管部門沒有完善的城市管理行政執法機構體系，無對應的上級主管部門為其提供業務指導和資金、技術、裝備等方面的支持，無統一的執法著裝和標牌標識，缺乏執法外部環境保障;城管執法的信息交流溝通只能局限在相鄰地市之間進行，而各地實際情況、管理模式、體制機制迥異，可比性小，極大地限制了城管執法的發展。應成立統一體制的行業主管部門，為下級各地城管部門提供業務指導和各項保障，建立中央、省、市、區(縣)四級城管執法部門，形成上下對口的健全的城市管理綜合執法體系。加強縱向與橫向工作交流，規范城管執法人員招考，加強執法隊伍培訓和管理，城管執法著裝規范，車輛配備標準，標識標牌統一，提升城市管理執法隊伍的整體形象和正規化水平，確保城市管理相對集中行政處罰權工作的健康和可持續發展。

(三)城管執法強制手段欠缺問題

城市管理行政執法最大的難題是嚴重缺乏行之有效的行政強制措施和強制執行手段。罰款、暫扣物品、查封施工現場或拆除等處罰條款的執行沒有后續保障措施，致使不少違法者逍遙法外，不懼執法。這已成為制約相對集中行政處罰權工作健康、可持續發展的一個瓶頸。應進一步強化公安和司法保障，建立“城管執法、公安護法、法院司法”的三方聯動保障機制，切實解決執法難、執行難問題，以維護城市管理法律法規的權威性和嚴肅性。同時，要加強對媒體尤其是網絡媒體的約束，對城管部門的報道要力求真實，對造謠傳謠的違法行為堅決查處，不能單純為追求“眼球經濟”而對城管妖魔化。

(四)人員裝備的合理配置問題

隨著城市化進程的加快，城市管理面積和人口成倍增長，執法人員明顯不足。《四川省城市管理綜合行政執法條例》雖然規定人員編制應當按照城市規劃區及實行城市化管理的區域面積及人口數量合理配備，但未明確配備標準，條例施行兩年來各級編制、人事部門也未就此做出具體規定和調整。同時，城管執法人員身份不統一，公務員、參公、事業、工勤、協管員同時存在，隊伍素質參差不齊，有悖于國務院關于“開展集中行使行政處罰權的執法人員必須是公務員”的有關精神。

為此，應在審批機構的設置、人員編制的配備上對開展相對集中行政處罰權的城市給予一定的支持，對已經基本具備開展集中處罰權條件的城市盡快批準實施，編制部門根據城市建設、發展需要合理確定人員編制并留有余地，將城管執法人員身份明確納入行政執法類公務員，徹底解決執法力量不足和“臨時工”參與執法的問題。