貫徹依法治市實施意見 推動政府治理法治化

沈建軍 王京星 李雯瑤 殷 婕

(中共樂山市委黨校 四川 樂山 614000)

2014 年3 月，中共樂山市委發布了《關于推進依法治市的意見》，致力于為樂山“追趕跨越、美麗發展”，先于全省全面建成小康社會創造良好法治環境和法治保障，做到“法治精神深入人心、公共權力依法規范公開運行、公民依法享有權利和履行義務、樂山經濟社會各項事業全面納入法治化軌道”。其中，作為依法治市的重要環節，要求各行政機關應嚴格依法行政，實現政府治理法治化。

一、推進政府治理法治化的必要性

(一)政府治理法治化是實現國家治理現代化的重要環節

黨的十八屆三中全會提出，“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，推進國家治理體系和治理能力現代化”。依法行政是依法治國的關鍵環節和建設法治國家的重要工程，也是實現國家治理體系現代化的重要一環。

在中國特色社會主義法律體系如期形成以后，無法可依的問題基本得到解決，權利的依法行使將成為法治建設更加突顯的任務。只有全面推進依法行政，切實加強法治政府建設，才能使體現黨的執政理念和人民意志的法律得到全面有效地執行，使立法做出的“分配正義”得到實現，切實解決政府法治建設中存在的執法不嚴、違法不究、權利濫用等問題，使社會主義法治國家建立在更加堅實的法治政府、法治社會和法治文化的基礎之上。

(二)政府治理法治化是推進政府職能轉變的必經之路

十八屆三中全會中提出的全面深化改革的一項重要任務是政府職能轉變。政府改革的“于法有據”，就是要在法治狀態下，政府的權力、職能、責任義務、組織架構以及預算支出等都是法定的，不能超出法定范疇。

在我國，行政權力實際支配和管理著國家的財政資源、社會資源、文化資源和人力資源，是公權力中最強勢的權力之一。一方面，政府在實施社會管理的過程中具有足夠強大和集中的權力資源，以便于“集中力量辦大事”;但另一方面，隨著行政權力的擴大和政府機構的增加，特別是在行政權缺乏監督制約的情況下，就很有可能產生不計成本、效率低下等弊端和權力擴張、尋租的問題。具體表現在:不履行或拖延履行法定職責、違反法定程序、行政處罰顯失公平、超越職權、濫用職權等等。

因此，必須進一步深化行政體制改革，全面推進依法行政，加強法治政府建設，不斷推進政府工作制度化、規范化、程序化，“把權力關進制度的籠子”。法律的規范性、普遍性、確定性，讓行政權的行使有法可依、程序正當。

(三)政府治理法治化是保障人民合法權益的堅強基石

當前，我國經濟社會發展進入新階段，國內外環境更為復雜，挑戰增多。轉變經濟發展方式和調整經濟結構的任務更加緊迫和艱巨，城鄉之間、地區之間發展不平衡，收入分配不公平和差距擴大，社會結構和利益格局深刻調整，部分地區和一些領域社會矛盾有所增加，群體性事件時有發生，一些領域腐敗現象仍然易發多發，執法不公、行政不作為甚至亂作為等問題比較突出，已經嚴重影響到人民群眾的基本利益。這些影響群眾利益的問題都可能轉化為對政府的期待和要求，如果政府處理不當，在特定條件下有些矛盾和問題可能轉化為對政府的不滿甚至敵視。推進政府治理的法治化進程是解決人民利益訴求的有效途徑。

通過政府治理的法治化，可以強化對行政權力運行的監督和制約，防止行政權力的腐敗和濫用，把行政權侵害公民權利的可能降到最低程度，使行政權力服務公民和社會的職能最大化最優化，從制度上保證社會公平正義的實現。

(四)政府治理法治化是經濟社會有序健康發展的制度保障

政府不僅要維護公共利益和社會秩序，還擔負著謀求經濟發展、社會進步與和諧穩定的責任。黨的十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用，其關鍵是解決政府與市場的關系。只有將政府權力邊界合理界定，才能保障市場主體在公平的市場規則中自由競爭，防止因權力擴張給市場主體公平交易設置壁壘門檻，以政府的“減法”換取市場的“加法”。

二、政府治理法治化的現狀及存在問題

(一)思想層面

我國幾千年的傳統法律文化、政治體制都是在封建社會的特定歷史條件下形成的，這些理念和文化有其歷史的局限性，與現代法治精神有著較大的沖突，在一定程度上成為當前推進法治政府建設的羈絆。在現實工作中，一些政府部門特別是領導干部對國家治理法治化還存在模糊、錯誤的認識和做法。有的認為法治不管用，按法定程序辦事太麻煩;在一些地方和部門依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，沒有真正落實到行動上;有些干部片面強調對老百姓的管理，把自己擺在超越法律之上的位置，無視法律的存在，甚至“以言代法”、“以權壓法”，置法律于不顧;有的把依法治理同經濟建設對立起來，一味強調經濟發展，以經濟建設為借口，制定土政策土辦法，不嚴格依法治理，輕制度管理重協調解決。

(二)立法層面

從總體上說，我國的行政法規和政府規章是比較完備的，但是由于國家治理法治化的指導思想不夠明確，政府往往把行政立法作為謀求有效管理的手段，所立之法規，有的相互矛盾、相互沖突、相互重疊，造成我國行政立法中管理公民的法過多，監督政府權力的法過少，少數執法人員毫無顧忌地行使立法賦予的權力，造成權力的濫用。法規的條文有的過于粗放，讓執法人員難以操作;規定自由裁量權過大，為掌握裁量權的執法人員產生尋租空間;對法律法規修訂完善不及時，導致執法部門無所適從。

(三)執法層面

首先，行政執法體制不順，政企不分、政事不分較為普遍。這種既當裁判員又當運動員的局面，容易導致監督不力。其次，執法部門之間職能不明確，交叉過多、職責不清，相互之間缺乏協調配合，結果造成執法工作相互掣肘，辦事效率不高，客觀造成行政執法者不作為、亂作為。有利的事幾個部門爭著管，無利的事個個部門相互推諉、“踢皮球”，或是按各自的要求行使管理權，經常出現你發證我處罰、我發證你處罰的混亂現象。第三，政府工作人員法治素質有待提高。不少執法人員上崗前缺乏系統的專業培訓，不能勝任執法工作，在執法中不宣傳、不講解、不調查、不取證、不亮證、不告知、先處罰后立案的現象經常發生，臨時執法、暴力執法屢禁不止。

(四)監督層面

“沒有制約的權力必然導致腐敗”，而對權力的監督核心是對行政權的監督。目前雖然我國對政府治理的監督制約已經形成了包括紀檢監察部門監督、人大政協監督、政府自身監督和社會公眾監督在內的監督體系，但是由于內外監督沒有形成長效機制，監督的力度比較小，監督的效果不理想，使得一部分行政權力游離在監督之外，造就了行政權力監督制約的真空。實踐中依然存在有法不依、執法不嚴、違法不究以及腐敗現象滋生和蔓延等問題，“大老虎”屢打不止、“小蒼蠅”屢拍不斷。

三、推進政府治理法治化的對策研究

黨的十八屆四中全會提出，要加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

(一)轉變政府職能

政府職能轉變是深化行政體制改革的核心，是全面正確履行政府職能的基礎。改革開放以來我國經歷的多次行政體制改革中，政府職能轉變都是改革的重點，但從總體上看，政府職能轉變仍然比較滯后。必須遵循職權法定原則，進一步深化行政審批制度改革，創新有效的政府治理方式，推動公共服務的社會化、市場化，不斷提高公共服務的效率和質量。

1.在法制框架下厘清政府和市場、政府與社會之間的關系。黨的十八屆三中全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用并更好發揮政府作用。市場在資源配置中起決定性作用，意味著該由市場自主決定的事務必須交還給市場，政府不得直接介入微觀經濟過程，更不能直接充當市場主體，既當裁判者又當運動員。必須遵循職權法定原則，合理界定政府的權力界限，堅持政府“法無明文規定即為禁止”、市場“法無明文規定即為允許”的原則。

2.進一步深化行政審批制度改革，推進政府職能的法治化。行政審批涉及政府權力邊界，關系到如何處理好政府與市場及社會之間的關系問題。《行政許可法》對行政許可設置的范圍和權限作了明確規定，但實際在法律實施后，并未從根本上扭轉我國目前行政審批亂、濫、散的現狀，反而出現了很多非行政許可的審批事項，這些事項不受行政許可法約束，又沒有相關的程序規定，幾近完全失控。能否切實治理這些非行政許可審批，決定著新一輪行政審批改革的成敗。

要走出行政審批“邊減邊增”的誤區，就必須嚴格按照《行政許可法》的規定，嚴格設定行政許可或審批的標準。進一步清理違法設定的行政許可事項，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策。對設定行政許可的合法性、必要性、合理性應進行審查，不符合設定權限的行政許可或者審批事項，一律不得設定和實施。加強對行政許可和審批的事中事后監督，堅決杜絕地方政府在行政審批上打折扣、做選擇、搞變通等現象出現，堅決遏制行政許可和審批環節中的權力尋租，防止腐敗滋生。

3.創新有效的政府治理方式，提高政府公共服務能力。十八屆三中全會決定清晰界定了政府職能，概括為五項職能，即宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境。法治政府不僅要求政府工作體現公平、正義、誠信，而且要求政府必須全面正確履行法定職能，不斷提升政府公共服務能力，提高社會治理能力建設。必須從提升政府公共服務能力入手，破除制約公共服務供給水平的體制機制瓶頸，切實解決就業、住房、教育、醫療、社保等公眾最關心的問題。適應當前社會矛盾糾紛的發展新趨勢、新特點，適時轉變政府治理方式、治理手段，提升政府在減能增效、環境保護、社會矛盾化解等領域的引領作用。

(二)科學民主決策

根據現代法治的精神和理念，行政決策作為一種典型的行政活動，理應受到現代法制的支配和制約，實現決策的法治化。

1.健全決策法律機制。就目前規范政府決策行為的法律法規來看，絕大多數都是以政府決定的形式對其進行規定，專業性和規范性較低，中央層面尚無規范重大決策行為的法律法規。即使個別有立法權的地方人大或者地方政府制定了部分重大決策程序規定，也往往由于制度缺乏操作性導致落實流于形式。依法決策的前提是有法可依，通過立法改革和完善我國的政府決策機制，合理界定各級政府及其職能部門重大決策的范圍和程序。建立和完善政府重大決策法律風險防范體系，建立健全相應規章制度，使政府重大決策有法可依。

2.建立決策權、執行權、監督權相互分離的權力運行機制。我國長期以來實行的是行政的決策權、執行權和監督權“三權合一”的體制，造成政府機構權力的過分集中。決策權過分集中，容易形成“一言堂”，使決策者在決策過程中獨斷專行，往往傾向于個人拍板，使決策的制度化程序流于形式。必須改變傳統的“三權合一”體制為“三權分開”的新的權力結構和運行機制，這是改革和完善我國政府決策機制的根本性環節和關鍵性的突破。要健全行政權運行的程序規則，把不同層級政府、不同部門對不同權力的行使通過法律確定下來，納入法制化、程序化軌道，保證分工明確、各司其職、各負其責，按照法定權限和程序行使權力、履行職責。進一步加大執行權的相對集中，將監督權剝離出來，建立與決策權和執行權相對分離的獨立的監督體系，引入第三方評價，加大對決策權行使效果的社會評估。建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，實現決策相對集中、執行專業高效、監督有力到位。

3.規范決策程序。政府決策的主體、機構和制度，只有與一定的決策程序相結合，才能形成一個相互聯系、運行的有機整體。要實現政府決策法治化，必須有決策的程序化。按科學合理的程序作決策，既可以減少決策的成本，也可以減少決策的主觀隨意性，進而減少決策的失誤。要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序，將程序法定化、制度化。加強決策的風險評估，重大事項在制定出臺、組織實施或審核審批前，對有可能引發重大社會矛盾或群體性事件等影響社會穩定的隱患和風險，進行先期預測、先期評判、先期介入，促進決策、執行、實施方案的完善，落實風險防范和處置措施。尤其要針對可能受到決策影響的區域和利益群體，通過咨詢會、推介會、聽證會等形式，廣泛征集民意訴求，評估該決策是否符合法律法規規定，是否符合大多數群眾的根本利益，是否得到大多數群眾的理解和支持，是否會引發較大的影響社會穩定的事件，群眾有無強烈的反映和要求。加大決策的跟蹤反饋和責任追究，凡參與決策者應根據其職權實行終身負責、終身追責，從制度上解決“集體決策集體不負責”的機制弊端。

(三)規范行政行為

1.整合執法主體，相對集中執法權。目前一個部門執法，已經難以解決一件事情，常常需要多個部門綜合執法、聯合執法才能達到效果，“七八個部門管不住一頭豬”、“十幾個部門管不住一桌菜”的現象屢見不鮮。多頭執法的管理體系中，各職能部門看似人人有責，但出于趨利避害的本能，各部門很容易在利益爭奪中出現重疊交叉，而在責任追究時競相避而遠之。根據決策——執行——監督既相互制約又相互協調的要求，逐步推進市、縣政府部門審批、管理、執法、監督職能相對分開，歸并、調整同一部門下的執法職能，在部門內部整合建立統一的行政執法機構，集中行使本部門各類行政執法權。對城市管理、旅游、市場監管、水務等領域需要多部門配合的執法職能實行跨部門執法，形成執法合力。

2.健全行政執法程序。程序是行政執法的生命。只有將執法的每一個環節、實施步驟程序化，才能讓執法人員有所遵循，才能避免執法的隨意性。在現行行政法領域，只有《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》對三大行政行為的實施程序作出規范，對諸如行政征收征用、行政命令、行政強制、行政獎勵、行政合同、行政計劃等等有名行政行為以及未型化的其他行政行為，卻缺乏法律層面對程序的明確規定。這些行政行為的程序規則完全來自單行管理法律法規，由于立法層級較低，大量的程序規則只能是零散的、片段式的，無法為連續的行政過程提供穩定的依據。正因為統一的行政程序法的缺失，導致在一些行政權的實施過程中存在無程序可言的隨意性執法現狀，對行政相對人的權利影響較大，甚至在諸如行政征收征用等領域造成公權與實權的暴力對抗和沖突。

(四)推進信息公開

1.推行政府部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。公開是制約權力運行的最有效途徑。權力清單制度以政府及其部門“清權、確權、配權、曬權和制權”為核心內容，其本質是給行政職權打造一個透明的制度籠子，為政府機關依法行政設定基本依據，使職權法定、邊界清晰、主體明確、運行公開，讓公眾知曉政府權力的構成、行使的界限和方式，將政府部門的每個單位、每個職位的權力與責任以清單方式列明，并向社會公示，給權力劃定邊界，防止權力的擴張和濫用，從而形成對政府權力運行的有效制約和監督。

2.加大重點領域政府信息公開。進一步推進財政預算決算、“三公”經費及公共資源配置、重大項目建設、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。按照《預算法》的規定，推進市縣政府及其組成部門的財政預算決算，將政府的全部收入和支出納入預算。細化“三公”經費支出，對增長的原因要明確說明。對涉及政府采購、保障性住房分配、自然資源產權交易等社會關注度高的資源配置事項，逐步納入政府公共資源交易平臺，實現網上交易、網上監管，避免權力尋租。對涉及公眾利益的重大建設項目的招投標、環境影響評估、安全風險評估，要按照公眾參與的原則，通過公開競標、聽證會等形式，廣泛聽取公眾意見，做好風險評估，落實風險防范和處置措施，并作為決策判斷的依據。對涉及教育、醫療、物價等與公眾生活密切相關的社會公益事業和政府公共服務等事項，要面向服務對象和社會公眾，通過廣泛征求意見，合理布局和配置公共資源。加大公共監管信息公開，針對食品藥品安全、環境污染、安全生產事故等領域的監管信息，要及時有效真實發布，提高政府公信力。

3.積極利用新興媒介，引導社會輿論。要加強政府對微博、微信等自媒體的規范和引導，一方面政府部門要加大信息公開力度，通過官方網站、微博、微信、城市平臺等新興媒介，引入新聞發言人制度，及時公開政府信息，回應社會關切;另一方面要注重運用法律規范和引導自媒體的發展，加大互聯網企業的社會責任，嚴厲打擊利用互聯網散布虛假消息、危害社會公共安全、損害公民個人合法權益的行為，提高違法成本，營造風清氣正的網絡氛圍。