關于推進就地城鎮化的思考——以四川省巴中市為例

曹 蓉

(中共巴中市委黨校 綜合教研室 四川 巴中 636000)

據資料顯示，2013 年巴中市城鎮化率僅為35.9%，低于四川省平均水平近10 個百分點，要到2020 年實現城鎮化率50%的目標，任務十分艱巨。因此，巴中如何在農業人口多、農業效益低、農村底子薄的現實背景下，走出一條具有巴中特色的新型城鎮化之路，值得思考。

一、巴中推進就地城鎮化的現實意義

目前，城鎮化的具體模式主要有異地城鎮化和就地城鎮化兩種。異地城鎮化指農村人口大量集中向大中城市或發達地區城市流動、遷移的城鎮化模式;就地城鎮化則是指農民就在原住地一定空間半徑內(縣域尺度范圍內)，依托小城鎮和農村新型社區，通過發展生產和增加收入，發展社會事業，提高自身素質，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活。就地城鎮化是一種既不離土又不離鄉的城鎮化，所以也被稱為“家門口”的城鎮化。

(一)加快城鄉一體化進程

習近平總書記強調:小康不小康，關鍵看老鄉。近年來，巴中市堅持統籌城鄉發展戰略，城鄉一體化建設取得了明顯成效，但城鄉發展不均衡問題仍然存在。從城鄉居民收入來看，去年城鄉居民收入比為3.09:1，差距仍然較大;從城鄉基礎設施來看，新城、特色鎮、農村新型社區設施配套還不完善，就地吸納、消化、轉移勞動力的能力還很弱;從城鄉公共服務來看，農民養老、醫保、低保等社會保障與城鎮居民仍有差距。究其根源，在于城鄉有別的“二元”體制。就地城鎮化通過戶籍制度、社會保障制度、產權制度改革等破除城鄉有別的“二元”藩籬，農民享有與市民一樣的待遇。同時，就地城鎮化促進城鄉要素平等交換、公共資源合理配置、基礎設施和公共服務體系不斷完善，城鄉差距逐步縮小，最終實現城鄉一體協調發展。

(二)降低城鎮化成本

根據中國社科院發布的《中國城市發展報告(2012)》測算，我國西部地區農業轉移人口進入城市，市民化的人均公共成本約10.6 萬元。巴中要在2020 年實現城鎮化率50%的目標，全市約130 萬人需要市民化，粗略計算，市民化所需公共成本約1378 億元，財政壓力巨大。此外，進城的農業轉移人口在市民化過程中需自行承擔的個人生活成本，僅購房一項就為10.1 萬元/人，成本之高可想而知。就地城鎮化則可降低城鎮化的成本。首先，人口集中居住便于統一完善基礎設施及配套服務，既提高資源的集約利用化程度，又節約資金;其次，農村人口對能源的消耗只有城市人口的三分之一，在節能環保方面能節省不少開支;第三，小城鎮的房價、菜價等物價水平較低，極大地縮減了個人生活成本。

(三)解決農村“空心化”問題

巴中作為傳統勞務大市，常年外出務工人員超過113 萬，農村“空心化”現象嚴重。一是農村發展“主力軍”缺位，發展速度滯緩;二是宅基地空置、耕地拋荒，土地資源浪費嚴重;三是留守婦女、兒童和老人在生活、心理和安全等多方面存在諸多問題。通過就地城鎮化，盤活土地資源，激活生產要素，加速產業發展，輻射帶動農村經濟繁榮，同時農民離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城，家庭得以照顧、親屬關系得到維系，安居樂業兩相宜。

二、巴中推進就地城鎮化的有利條件

(一)全面深化改革為就地城鎮化提供了重大機遇

黨的十八屆三中全會決定提出:堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為本的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展。這就意味著我國的新型城鎮化要走的是一條城市群與就地城鎮化并舉的道路。2013 年中央經濟工作會議指出:全國不再新建千萬人口以上的超大城市，而要發展以省會為中心的區域性城市群，同時推進以縣、市為基礎的就地城鎮化。從政策導向上來看，就地城鎮化已成為我國未來新型城鎮化的主要方向之一，隨之而來的土地、金融等優惠政策為各地就地城鎮化的推進提供了重大機遇。

(二)農民的認同支持為就地城鎮化提供了直接動力

受傳統觀念的影響，農民對親人、土地具有難以割舍的鄉土情結，不太樂意遷往競爭激烈、人情味淡薄的大城市。在原有的居住地，農民可以享受著城鎮較低的生活成本，感受著輕松和諧的鄰里氛圍，聽著熟悉的鄉音，呼吸著新鮮空氣，聽著鳥兒叫，聞到花兒香，喝著純凈的山泉水，吃著自家種的綠色蔬菜，生活愜意舒適。尤其是近年來，巴中市各級黨委、政府加大了對農村建設的投入，農村的交通、水電等基礎設施及文教衛生通信等社會事業得到快速發展，極大地改善了農民的生產生活條件，農民對城市生活的向往不再像以前那樣強烈。2012 年，據對全市需遷建的41.4 萬戶農民調查統計，有28.9 萬戶選擇在中心村、聚居點新建住房，約占70%。這些社會人文因素決定就地城鎮化是一條農民很認同的城鎮化新模式，符合農民實際要求和發展愿望。

(三)“巴山新居”建設實踐為就地城鎮化積累了寶貴經驗

近年來，巴中市借秦巴山區區域發展和扶貧攻堅實施之機，大力推進“巴山新居”建設，以中心村、聚居點以及新農村綜合體建設為載體，積極打造農村新型社區，有序引導農村居民向社區集中，推動服務設施向社區聚集，實現農民“就地城鎮化”。例如平昌中嶺村聚居點，該村是平昌縣首批“巴山新居”建設點。聚居點內一幢幢新房依山坐落，錯落有致，水泥路、石板路連通新居院落;農家超市、農家書屋、健身休閑廣場、便民服務室、衛生室、幼兒園、公交站臺等配套設施齊全;建立“政府主導、群眾主體、村民自治的農村新型社區管理機制，成立了社區物業管理協會、社會治安巡邏隊、義務搶險突擊隊等;農民通過流轉土地、就近在引進的企業成都翼展公司和廣東溫氏公司里務工，依托鄉村旅游興辦農家樂等增加收入。中嶺村聚居點的群眾實實在在地感受到他們就是“住在城市里”。通過這幾年的努力，“巴山新居”工程獲得了老百姓的肯定，寫入了四川省委十屆三次會議的決議和省委省政府2014 年1 號文件，為今后全市就地城鎮化建設積累了寶貴經驗。

三、推進巴中就地城鎮化的對策建議

從宏觀政策層面、現實選擇等因素看，巴中市開展就近就地城鎮化可謂正當其時，在推進就地城鎮化的過程中應當把握以下幾個問題:

(一)尊重民情民意，打牢推進就地城鎮化的基礎

就地城鎮化是一場深刻的社會變革，意義深遠，任務艱巨，責任重大。在推進過程中，地方政府既要有高昂的工作熱情，又要尊重民情民意、保護民利，將農民利益作為出發點和落腳點，以農民同不同意作為第一原則，引導農民向小城鎮和農村新型社區集中，決不能把就地城鎮化建設搞成違背群眾意愿的長官意志工程和政績工程，強迫農民“農專非”、“洗腳上樓”。同時，在推進就地城鎮化過程中還要有嚴謹的科學精神，因地制宜，宜聚則聚、宜散則散，宜城鎮則城鎮、宜鄉村則鄉村，具體情況具體分析，切忌“一刀切”。例如在平昌縣駟馬鎮創舉村、南江縣東榆鎮槐樹村等一些資源條件較好、有一定的產業支撐、基礎設施完善的地方，順勢而為，適當引導農民就地城鎮化。堅決避免為追求城鎮化率，不顧經濟社會發展客觀情況，盲目推進就地城鎮化建設現象發生。

(二)加強載體建設，搭建就地城鎮化平臺

小城鎮和農村新型社區是實現農民就地城鎮化的重要載體。小城鎮是連接城鄉的重要節點和統籌城鄉發展的重要平臺，是城市之“尾”，是農村之“首”，能為推動就地城鎮化提供廣闊的空間。要根據巴中“四級城鎮體系”的建設構想，突出抓好全市40 余個重點鎮及180 余個鄉場建設，尤其是正直、白衣、柳林等重點鎮建設。要樹立“鎮當城建”的理念，突出特色優勢，創新體制機制，加大政策資金扶持力度，強化基礎設施建設，完善公共服務功能，大力發展鎮域經濟，提升城鎮的集聚能力和輻射帶動能力。同時，以農村新型社區建設作為抓手和切入點，使廣大農民在不離土不離鄉的情況下實現就地城鎮化。在全市規劃建設的180 個中心村及2380 個聚居點中，可選擇一些條件成熟的中心村和聚居點設立農村新型社區，以點帶面，梯次推進。在社區建設進程中，堅持政府引導、規劃先行、群眾自愿、社會參與的原則，強化產業支撐，完善基礎設施，延伸公共服務，創新管理體制，著力建設生產現代化、設施城鎮化、服務社區化、生活市民化的新型社區，增強社區吸引力和集聚力。

(三)培育扶持產業，增強就地城鎮化發展動力

就地城鎮化建設要以產業發展為支撐。有了產業，才能創造出就業機會;只有產業興旺了，才能有財力讓農民享受較為優質的教育、醫療和社會保障等公共服務，真正由農民變成市民。一方面各地政府要依據巴中市城市總體規劃(2008—2020)產業空間布局安排(南部盆周丘陵商貿、化工綜合經濟發展區，北部盆周山地旅游、加工工業綜合經濟發展區)積極引導小城鎮盡早樹立建造主導產業的強烈意識，充分挖掘和發揮當地的自然、經濟、區位、地理、人文、資源等優勢，揚長避短，念好“特色經”，面向市場需求，盡快選擇和確立自己的主導產業，加大招商引資力度，增強產業帶動能力。另一方面，還要幫助已經初步形成主導產業的小城鎮，不斷發展壯大，真正形成有廣泛影響、規模大、質量高、效益好、帶動性強的主導產業，增強產業核心競爭力。第三，對于已經有產業基礎的城鎮，還需要“未雨綢繆”，在產業的持續性上做好“文章”，對于一些能源耗費量高、環境污染大的傳統產業要積極轉型升級，使其朝著集約化、環保化、生態化的方向發展。只有產業興旺發達，就地城鎮化才有生命力。

(四)推進優質資源下延，提升就地城鎮化品質

就地城鎮化的目的是要讓農民在家門口也能享受到經濟社會發展的成果，享受到和城鎮居民一樣的優質資源，縮小地域差別、城鄉差別。因此，我們在加強城鎮住房、交通等“硬件”建設的同時，還要加強城鎮教育、衛生、文化等“軟件”建設。但巴中作為老邊窮地區，教育、衛生、文化等優質資源較少，且帶動能力不足。所以，必須另尋出路，從外部想辦法，像抓項目引進一樣抓“軟件”引進。例如，興文經濟開發區引進成都棠湖控股集團與棠外教育集團投資興建巴中棠湖外語實驗學校，讓周邊鄉鎮學生在最親的地方上最近的名校;引進北京中潤弘利創業投資有限公司投資興建巴中市第一人民醫院，這是巴中市第一家三級甲等綜合醫院，將有效緩解老百姓“看病難”的問題。為此，各級政府要進一步從政策導向、輿論導向等方面加大工作力度，鼓勵、吸引全國各地名校、名醫院等到縣區甚至鎮上“落戶”，與當地學校、醫院聯合辦校、辦醫。這既能緩解大中城市過重的功能負擔，又可使就地城鎮化的農村人口實現了住在小城鎮上也能享受到城市優質資源，圓“城鎮化夢”。

(五)注重生態環保，提高就地城鎮化發展質量

《國家新型城鎮化規劃(2014—2020)》強調生態文明、綠色低碳等發展理念，實質是更加注重城鎮化質量的提升。良好的生態環境是巴中一張醒目的“名片”，但各地在推進就地城鎮化過程中，在一定程度上對生態環境帶來了不良影響，環境保護面臨著一些新的問題和挑戰，如項目建設施工過程中形成的環境污染、人口集中帶來的環境污染、工業和養殖業發展帶來的環境污染等。個別地方曾經清澈見底的溪流如今變成臭氣熏天的污水溝;曾經藍天白云的碧空變成而今灰天黑云……這樣的城鎮化要來何用?就地城鎮化發展決不能以犧牲環境為代價，而必須要以對人民群眾、對子孫后代高度負責的態度和責任，把生態優先理念融入規劃建設的全過程，完善生態制度、維護生態安全、優化生態環境，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，盡可能減少城鎮化發展對自然的干擾和損害，讓城鎮融入大自然中，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁，真正讓“生態綠色”成為巴中城鎮化的鮮明特色。

(六)加大農民培訓，激發就地城鎮化活力

城鎮化的核心是人的城鎮化，不僅表現為人們就業方式非農化，還表現在生活方式城鎮化和思想觀念現代化等方面，可以說是“農村生活”的一次“根本”之變。當前，巴中市農村人口的素質與受教育水平與當前的社會變革尚不適應。在推進就地城鎮化的過程中，為了讓農民盡快適應城鎮生活，更好地完成其“角色轉化”，亟需加大農民培訓，提高農民素質。如整合各種培訓資源，大力開展農民轉崗培訓、創業培訓等，提升就業技能;加強文化館、圖書館和文化站、文化室等公共文化設施建設，引導村民加強學習，提高自身文化素養;成立“市民學?！?，舉辦專題講座、文化演出等，讓農民接受城市的文明洗禮，使其在價值觀念、言行舉止、消費休閑等方面發生深刻變化，生活方式更加健康文明。只有農民的素質有了全方位的提升，巨大的農村人口壓力勢必轉化為人力資源優勢，為加快實現農村就地城鎮化增添活力，就地城鎮化的路子才能走得更快、更穩。

[1]何政.就地城鎮化要傳承農耕文明[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/hy/20140705/094219617126.shtml.

[2]章軻.巴中、陵縣、華坪:家門口的城鎮化[EB/OL].http://www.yicai.com/news/2014/07/3990918.html.

[3]由之.巴中市探索貧困地區新型城鎮化的有效實現形式[EB/OL].http://bz.newssc.org/system/20140312/001355732.html.

[4]社科院.農民轉為市民人均公共成本約13 萬元[N].新京報，2013-7-31(B1).

[5]周棉武.推動資陽市農民“就地城鎮化”的思考[A].中共成都市委黨?？蒲刑?全面深化改革 推進新型城鎮化—2014 年川渝蓉黨校系統科研合作會大會交流論文匯編[C].成都:成都市委黨校出版社，2014.