創新協商民主方式 搭建社會善治平臺——基于樂山“基層夜話”實踐的調查與思考

課題組

當前，協商民主已成為多元利益和觀念日益分化背景下解決有序政治參與問題、發展社會主義政治民主的重要形式。尤其是對于處于社會轉型期的基層政治生活而言，協商民主直接關聯著民主權利主體的利益訴求是否得到落實和維護，基層政治社會穩定是否得以實現，基層社會治理是否達到善治這一目標。圍繞暢通民意表達協商渠道、促進基層社會民主發展、推動經濟社會進步的嘗試性努力——“基層夜話”在樂山市五通橋區石燕子村醞釀，繼而在全樂山市慢慢普及開來。“基層夜話”實踐從解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，通過“問、聽、查、議”，與群眾共同商量矛盾糾紛的解決辦法、共同查找制約發展的問題癥結、共同謀劃科學發展的思路措施，取得了一定的成效，先后被新華社、《四川日報》以及四川電視臺、樂山電視臺等十多家主流媒體予以關注并報道。本文將從樂山市的“基層夜話”實踐出發，通過實證調查，對其背景、動力、機制和過程進行深入解剖、多維的動態分析，繼而在翔實調查的基礎上，對“基層夜話”實踐的圖景予以全面展示。與此同時，總結提煉出“基層夜話”實踐的現實價值、趨向及其對基層社會治理達到善治目標的重要啟示。

一、“基層夜話”實踐的發端與推廣:從鄉村到市鎮

客觀而言，上世紀90 年代的樂山石燕子村同全國其它地方的鄉村一樣，也面臨著一系列的復雜問題。從宏觀的角度看，代表國家的鄉村政權同鄉村社會之間的緊張關系一直沒有得到緩解，反而有繼續走向緊張之勢。這種緊張的關系轉換到微觀的角度表現為鄉村關系(鄉鎮政府與村居委員會的關系)、兩委關系(村黨組織和村居委員會的關系)和干群關系也處于非正常狀態之下。對于這一時期的鄉村政治社會中各種力量之間的關系狀況，用“經常扭打在一起”來形容并不為過。非正常的關系狀態成為擺在鄉村干部和民眾面前亟待解決的一項重要任務。

(一)實踐的發端:石燕子村的“鄉村夜話”

2009 年11 月，樂山市五通橋區金山鎮石燕子村率先在全市開展以“聽民意、解民困、化矛盾、促和諧”為主題的“鄉村夜話”活動，從解決困難群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，與群眾共同商量矛盾糾紛的解決辦法、共同查找制約農村發展的問題癥結、共同謀劃科學發展的思路措施，取得了一定的成效。

1.“鄉村夜話”的始源:民意表達渠道缺失。近年來，隨著經濟迅速發展和城鎮化水平的不斷推進，到縣城和集鎮務工人數增加。“當家人”普遍早出晚歸，群眾的空閑時間與基層干部的下訪時間成了兩條平行線，相互交流的時間少，一定程度上造成了干群溝通不暢的現狀，小矛盾容易積蓄成大矛盾。同時，由于山區地廣、農事繁忙等因素影響，農村工作常常出現干部群眾“兩頭跑，人難找;搭功夫，辦事少”的現象，民聲得不到及時“上傳”，政策、工作也不能迅速“下沉”，誤會與怨氣由此而生。針對這一情況，鎮村干部使出真勁，拿出實招，創造性地開展工作，將大下訪的“觸角”向夜間延伸，利用晚上在村委會或者村民相對集中的地點采取擺龍門陣、拉家常、談心里話等形式，以聽取群眾訴求、收集民意、宣傳政策、探討發展為主要內容，這是開展“鄉村夜話”活動的動因。

2.“鄉村夜話”的做法:三個“四項”。

(1)健全四項制度。一是組織制度。及時制定《關于在全區廣泛開展“基層夜話”活動的通知》，各鎮(鄉)均成立“基層夜話”活動領導小組，制定活動實施方案，明確黨委書記為第一責任人。二是臺帳銷號制度。制定了《五通橋區“基層夜話”活動開展情況工作臺帳》，規范記錄每次活動的主要內容、意見建議和問題、解決問題的情況及反饋意見。三是定點聯系制度。安排24 名區級領導和79 個聯系部門定點聯系所在鎮(鄉)、村(社區)，重點幫助聯系鎮(鄉)和村(社區)解決發展、穩定等方面的熱點、難點問題。四是目標考核制度。及時把“基層夜話”活動開展情況納入全區黨建工作目標考核。

(2)圍繞四項重點。一是話政策。通過定期宣講、集中解讀、共同討論、現場答疑等方式，重點宣傳黨的路線方針政策、惠農支農政策以及區委中心工作等，讓群眾了解黨的方針政策和全區發展形勢，建立正確的輿論導向。二是話民意。采取集中聽取、個別交流、發放表格、設置意見箱等方式，多渠道聽取、收集群眾的意見建議和相關訴求，了解群眾所急、所盼、所思、所想，對反映問題能解決的及時予以解決和答復，對不能解決的，做好相關解釋工作。三是話致富。各鎮(鄉)立足各自實際，開展反季蔬菜大棚種植、花卉苗木營銷、良種肉豬繁育、小家禽畜養殖、農村沼氣池建設、富余勞動力輸出、4050 人員再就業等相關的“夜話”專題交流，提高村民致富本領，拓寬致富渠道。四是話和諧。把“基層夜話”活動作為化解基層糾紛、促進社會和諧的有效載體，選派矛盾糾紛大調解中心工作人員與駐村干部一道參加各村(社區)“夜話”活動，并采取以案講法、現場調解、大家評說、共斷公道等方式，宣傳普及法律知識，及時化解糾紛矛盾，促進農村和諧穩定。

(3)創新四項形式。一是“干部拋題”式。各村(社區)兩委班子對活動前收集到的熱點、難點問題，確定主題和主講人，與群眾直接交流、現場解答和共同商議，避免了低保、惠民資金等重大利益問題處理不公、透明度不高的現象發生。二是“群眾點題”式。村民就尋求政策解釋、維護自身利益、謀求經濟發展等方面，先闡述自己的訴求或觀點，再由參加活動的干部和群眾共商解決辦法，確保了村道修建、集體資產的處置等村務更加符合群眾意愿。三是“訓學結合”式。各鎮(鄉)結合各自工作需要、階段工作重點以及各村(社區)村情、民情和經濟發展、維護穩定等工作側重，將“基層夜話”與黨員電化教育、農村遠程教育、基層文化活動、計生“三結合”等工作有機融合，靈活安排，以會代訓，提升了群眾綜合素質和致富能力。四是“列席旁聽”式。區委組織部和各鎮(鄉)黨委，適時采取派員列席和主動旁聽的方式參與“基層夜話”活動，既第一時間掌握基層情況，了解群眾反映的困難和問題，又積極幫助想辦法、出點子，協助解決。

(二)實踐的衍生:“基層夜話”在各村、社區遍地開花

樂山在工業化過程中，主動承接東部產業轉移，出現了征地拆遷、醫療保障、三農問題等等一系列問題。為化解矛盾維護社會和諧，改群眾上訪為主動下訪，“鄉村夜話”活動的成功經驗迅速在全市推廣。2010 年6 月28 日，《樂山市“基層夜話”制度 (試行)》文件出臺，樂山將“基層夜話”制度化，作為新時期群眾參與社會管理的探索實踐。各村、社區按照因地制宜、方便群眾的原則設立“基層夜話”站，利用晚上時間，每月開展1至2 次夜話活動，圍繞群眾關注的問題確定活動主題，建好“夜話臺賬”，記好“民情日記”。對于群眾所反映的問題，領導干部盡量現場解決;不能現場解決的，及時研究，限期解決，并對辦理情況及時回復和公示;確實不能解決的，向群眾說明原因，爭取支持和理解。

1.集中民智，廣開言路“納民情”。把群眾意見最集中的問題作為夜話主題，求智于民，取策于民。夜話前，通過發放問題征集單、進村入戶訪談、召開座談會等形式廣泛收集群眾關心關注的熱點難點問題，然后分類梳理，按照關注程度確定夜話主題;夜話中，按照群眾意見，靈活采取集體討論、專題培訓、觀看電教片等方式，廣泛征集群眾“金點子”，鼓勵黨員、群眾為家鄉發展建言獻策。活動開展以來，夜話主題涵蓋了基層黨建、黨風廉政建設社會評價、新農村建設、惠民政策、產業發展等社會經濟建設多個方面，參與群眾達181 余萬人次，收集整理產業結構調整、征地拆遷、社會穩定、基礎設施建設等方面意見建議9.9 萬余條。

2.化解民憂，群策群力“解疙瘩”。“基層夜話”的落腳點是切實幫助基層和群眾解決問題。明確規定夜話主題涉及到相關業務的或基層提出應參加活動的職能部門，必須派領導和業務能手參加。市、縣相關職能部門主動配合、密切協作，著力解決“基層夜話”中涉及本部門工作的具體問題。四年來，全市各級領導干部當好“宣傳員”、干好“調解員”、做好“服務員”，為群眾解決實際困難和問題18.5 萬余個，辦實事21.6 萬余件，落實幫扶資金8000 余萬元。

3.順乎民意，工作實效“群眾評”。從提高群眾參與度、提升群眾滿意度入手，將群眾滿意作為衡量“基層夜話”工作績效的重要標準。按照“屬地管理、分級負責、實事求是、量力而行”的原則抓實群眾意見建議的辦理，建立事后督促落實制度和群眾意見辦理反饋機制，建立“夜話”臺賬，對群眾反映事項逐一落實責任部門、辦結時限等，將群眾反映問題的辦理情況于15 個工作日之內進行公示。每次夜話后，組織群眾對夜話效果進行民主測評，測評內容包括:活動組織、活動形式、活動氛圍、領導參與情況、反應問題解答情況及意見建議辦理回復情況等6 項，民主評議結果作為村(社區)和有關單位年終績效考核和群眾參與基層干部考評的重要依據。截至目前，通過群眾民主評議，有23 個村(社區)和有關單位因活動組織不力、效果不明顯被責令整改。

(三)實踐在城鄉的結合:市級機關(部門)下基層聽“夜話”

1.借力“基層夜話”，踐行群眾路線。各級領導干部切實改進工作作風，變上班時間坐等群眾上門為下班時間主動服務群眾。樂山市委常委和市人大、市政協黨組書記堅持每年“七一”前后，分別帶隊深入到聯系的村(社區)開展“基層夜話”活動，與基層干部群眾話政策、話發展、話民生、話和諧、話廉政，幫助找準癥結、理清思路、研究對策、解決具體問題。市級部門主要負責人每季度到聯系縣 (市、區)的1 個村或社區參加1 次活動，縣(市、區)領導和縣級部門主要負責人每月到聯系村或社區參加1 次活動，鄉鎮領導每周1 次隨機到各村參加活動，各村、社區每月至少開展1-2 次活動，實現了“基層夜話”活動全覆蓋。2013 年，樂山市、縣、鄉三級1700 多名領導干部結合開展“實現偉大中國夢、建設繁榮美麗和諧四川”主題教育活動，帶頭開展“基層夜話”6700 場(次)，現場回復群眾訴求4.2 萬個。

2.構建新型政府社會關系，實現基層社會善治。“基層夜話”堅持有序參與、共同協商、民主決策的原則，為政府部門、本地居民、外來人員、駐地企事業單位和各類社會組織搭建了一個溝通、協商、交流的平臺，引導大家按照協商議事的相關制度和程序來共同商議地區的大事、難事，并做出最終決策。總體來看，“基層夜話”構建的黨政群共商共治機制實現了社區治理主體多元化、治理方式法治化和治理程序規范化，有助于構建新型政府社會關系，實現基層社會善治。

二、從“基層夜話”實踐看協商民主嵌入的基層社會治理

(一)協商民主嵌入基層社會治理的現實價值

1.社會團結功能:擴大社會治理中公民參與的有效形式。“基層夜話”實踐雖然是在最基礎的層面——鄉村誕生，參與主體也是被不少人所經常懷疑其能力的“泥腿子”——農民，但是從實際情形看，協商參與者表現出了極其鮮明的理性特質和追求。參與者在參與的過程中理性表達自己的觀點，而且彼此相互傾聽他人的意見、觀點和要求，在相互妥協的基礎上形成一致意見。“基層夜話”這樣的民主協商實踐為每個參與主體提供了超越不同社會背景、從屬關系和政治參與所需具備的知識技能，拓展了普通民眾參與公共事務的機會。因而，各類主體都愿意、也會積極參與到公共事務治理中來，培育出民主社會所需的公民精神，而不只是政府單方面的獨角戲。公民精神的培育和成長，反過來又會促進民主機制的健全和完善，增進社會團結。

2.政治合法性功能:夯實執政黨執政基礎的有效路徑。從政黨建設角度看，基層民主協商實踐為黨的群眾工作方法創新帶來了新的啟示和路徑。協商議事是一種事前協商的新型群眾工作方法，“基層夜話”的實踐表明，協商民主解決了傳統群眾工作主客體二元分離的格局，使黨與群眾之間在利益表達訴求和動員社會資源等方面，形成一種平等、建設性的合作互補關系，體現了干群平等、良性互動、合作互補的關系，使群眾的主體地位得到尊重，進而從機制上保證黨同人民群眾血肉聯系的持久性，夯實黨的執政基礎。樂山市把2012 年確定為“服務群眾親民年”，集中幫助基層解決了一批實際問題。

3.公共政策功能:轉變政府決策方式的有效推手。協商民主主張公共政策必須經由公共協商的過程，通過自由、平等的公民之間進行的協商或審議，通過討論、對話和爭辯，而后做出理性的判斷和決定。協商民主本質上是過程民主，這種過程民主和程序正義，對公民參與公共決策提供了可能性和保障。同時，協商民主通過公民直接參與和“在場效應”，在調整個人利益、集體利益、國家利益關系的時候，可以在決策過程中實現平衡與兼顧。另外，通過積極參與公共事務或政府決策的意愿表達，督促政府能從更寬泛的角度和層面來了解民意，體察民情，從而在此基礎上作出更加體現民意、維護公共利益的政府行為和公共決策。在樂山中心城區棚戶區改造工作中，涉及改造的25 個社區先后組織上百場次、6000 多棚改住戶參與專題“基層夜話”，在廣泛征求群眾意愿的基礎上，結合實際情況，多次修改拆遷賠償方案，盡最大限度滿足廣大棚改戶的意見訴求，43 個棚改項目拆遷協議簽訂率達98.1%。

4.治理現代化功能:建構新型政府社會關系的有效機制。“基層夜話”這一協商民主實踐可以看作是政府社會合作式治理體制的鮮明體現。首先，在政府與民眾的關系上，一種良性的交往互動關系得以建立起來。政府不再運用曾經使用過的“通不通三分鐘”的暴力式行為方式，民眾也不是持“惹不起我躲得起”的消極對抗態度。二者在互信和交流的框架下走到一起，共同行動，維護共同的利益基礎，在合作中實現互利雙贏。其次，在市、鎮政府與上級政府的關系上，合作型關系也開始形成。市、縣、鎮三級政府之間的相互理解和體諒的關系初步形成，都將民眾是否愿意參與、是否得實惠作為政府行動選擇的主要出發點和落腳點。

(二)協商民主嵌入基層社會治理的現實壁壘

1.民眾方面。(1)聚合性限度:公共精神有待提升。中國傳統文化對當今的政治發展尤其是現代公共精神的養成仍有羈絆。一方面受中庸思想的影響，在政治參與中不隨意表達自己的觀點，以免得罪人，在協商過程中即便是自己期盼解決的問題也常是緘默不語或點到為止。另一方面，缺乏公民主體意識，但凡公共事務都最終希望政府來解決。尤其是當面對與自身利益關系不緊密的事務時，一些人往往不積極參與打破“抱團效應”或者不配合政府工作，最后致使協商成了形式，對實際事務的解決起不到有效作用。(2)能力性限度:協商參與能力有待增強。基層普通群眾接受教育少、文化水平較低，特別是在農村，外出打工的農民工數量急劇增長，留在家中的老人、婦女年齡偏大、文化少，表達能力不強，大多數不具備一些協商議題所需的專業知識和協商技能，并最終影響到公共決策的質量，難以實現有效的政治參與。(3)利益驅動性限度:利益參與勝過公共參與。現階段政治參與仍然是利益驅動型的，不少民眾的參與目的在于能夠獲得經濟利益。

2.政府方面。(1)功利性限度:治理中的工具理性勝過價值理性。在實際操作過程中，協商民主常被異化為維穩的一種工具。特別是基層政府如果通過民主協商的形式可以解決基層治理中的矛盾，有助于基層治理工作的開展，那么，他們就會比較認可這種基層民主形式;反之，則可能拋棄這條途徑。尤其是一些經濟狀況欠佳的鄉村，疲于奔波應付上級下達的經濟任務，對協商式的治理方式缺乏興趣和動力。即使開展“基層夜話”活動也只是為了應付上級政府的檢查而進行的政治表演，這樣的民主協商就是所謂的“假協商”，在實際事務的管理中不能產生作用。(2)素養性限度:部分干部對協商民主的價值缺乏認識。基層夜話活動開展是否順利、群眾參與度以及活動效果的好壞，與基層干部的素質和能力分不開。實踐中仍有一些基層干部的權力本位、官本位和人治思想根深蒂固，對基層民主政治建設的重要性缺乏深刻理解和正確認識，以“地方官”自居，在基層事務管理中，常常采用強迫命令和強制性的行政手段。

3.制度機制方面。(1)程序性限度:創新空間有待發掘。“基層夜話”的召集都是由鎮村等相關管理部門主持的，協商議題是由鎮村干部事先規定好的，政府為了保持社會穩定形勢，就可能摒棄那些有較強爭議性的議題;在協商中各種意見缺乏科學的評價標準，難以有效地平衡公民間以及個人和公共利益間的利益沖突;在協商結果落實的監督上，并沒有專門機構或人員對協商結果的落實進行督促，造成了參與過程與落實結果的脫節。(2)制度性限度:行政權力還權于社會的設計不足。“基層夜話”這一協商民主實踐的最初目的限定于彌補民意表達渠道短缺以及消減干群關系的緊張，但隨著實踐活動的衍生，“基層夜話”已日益呈現出政府社會合作共治的新型社會治理的雛形。隨著基層民眾公共精神的形成，協商共治的效率的提高，政府權力的作用范圍和作用力將減弱，即政府通過改革的制度設計實現對政府進行自我限制，實現還權于社會。基于此，應該在制度設計中提前設計加以引導，走出就協商而協商的局限，實現政府和社會共治的新型社會治理局面。因此，定期協商對話制度、意見辦理督促制度、財力投入保障制度等需要進一步完善。

三、搭建社會善治平臺:民主合作式的基層社會治理

基層民主的實踐可以采取兩種不同的方式來進行:一是突破原有的體制格局，進行制度創新，一是在原有的框架內進行技術層面的改良，通過功能調整來緩解民眾政治參與導致的壓力。村民自治(比如鄉鎮民主選舉)屬于第一種類型，通過引入競爭性選舉的變量，極大地改變了原先的政治制度安排，而“基層夜話”將基層政府既有的權威性和合法性作為前提肯定下來，將注意力轉向了政府過程，探索在行政過程中如何吸納民眾參與，從而提高政府決策的合法性和政策執行的有效性。這就為我們思考基層社會治理提供了一個新的切入點，為基層的民主合作提供了一種分析模式。

(一)基層社會治理的模式構建——民主合作式

1.平等主體的理性參與。參與“基層夜話”的與會人員都是議事的主體，會議過程中，身份一律平等，群眾可以暢所欲言，表達自己的意愿和心聲;干部以誠相見，陳述工作中的難易得失。這種平等的議事方式，喚醒了村民當家做主的意識和政治參與的熱情，改變了在壓力型體制下“干部熱情高，村民無興趣，工作難開展”的局面，還原了基層民主建設主體的平等關系。“基層夜話”對民主平等的探索，改變了村干部“治村”的既定模式，“事由民定，家由民當，村民真正當家做主”，體現了基層民主建設新的發展趨勢。要保證參與主體的平等性，除了會議中各主體地位的平等外，還要保證參與會議的個體或組織的身份不受限制與明確性。獲得參加的資格應該是“零門檻”的，任何人只要有時間和興趣都可以參加，在投票表決環節，與會的人員都應享有投票的權利。

2.共同事務的多元共治。從“基層夜話”的范圍和層次來看，黨政機關、社區和村民自治組織都開展了各種活動，涵蓋了市、鎮、村三級，參與的民眾有干部，也有普通群眾。但為了確保會議向著更寬領域、更廣范圍、更多主題方向發展，擴大其在政治領域中的影響力，還應該在參與活動的主體構成、形式內容和路徑形態上加以充實。一要充實主體構成。主體構成不應局限于政府職能部門、黨組織和普通群眾，應該將村民自治組織、社會團體、行業協會和企事業單位廣泛動員到其中。二要明確多方責任。在基層，有時存在黨委、政府和人大三者之間界限不清、職責不明的問題，要明確分工，各司其職，共同參與社會治理。三要全民推廣落實。可以嘗試建立形成多形式、多層次、多領域的“基層夜話”模式，承擔不同的社會職能，以豐富樂山的基層社會治理模式。夜話現多集中于社區、鄉村，還處于群眾利益訴求和意見處理階段，可以經過制度化的程序構建后，逐步拓展到鄉鎮重大事務的決策、重大事項的討論和重大事件的意見征求等領域，同時也可推廣到行業集體協商，拓展社會民主上來，成為企業解決勞資糾紛、協調企業利益關系的手段，為企業發展獻計獻策。

(二)民主合作式建構中的權力劃定——尋求政府與社會的合理邊界

1.民主合作式建構中的政府是有限政府。(1)確立協商民主理念:還權于社會，在培育社會主體上“著力”。隨著群眾民主意識、權益意識的增強，基層黨組織要合理引導群眾表達其利益訴求，充分發揮群眾創造力，為村社發展“出點子”。充分尊重群眾知情權，接受群眾的監督，堅持全方位、多形式將村務、政務、黨務公之于眾，實現單一公開向多渠道公開延伸;積極推行廣播公開、電視公開、網絡公開、資料公開等形式，為各類群體有效地實行監督創造條件，實現命題公開向點題公開延伸、結果公開向程序公開延伸。(2)轉變壓力型行政體制:行政事務上“減負”，政務服務上“增容”。夜話的內容應該不僅局限于重大事故、城市建設、招商引資等，民生小事也可納入到夜話討論的范圍當中。同時，基層政府應該致力于從臨時應對社會問題轉向前瞻性地解決問題的轉變，基層夜話應不僅局限于幫助群眾解決問題，還應該突出其在引導生產生活管理、地區產業發展、基礎設施規劃、社會服務等方面的作用，不僅是要消除社會矛盾的負面影響，同時也要有讓農民盡快增收致富，盡快改變生產生活環境的正面作用。(3)完善協商民主制度安排:規范協商民主秩序，避免“集體無意識現象”。參與夜話的基層干部在召開事前準備會議時，要明確討論主題，在談論中有針對性地引導“夜話”主題，防止夜話變為“家長里短”的“扯閑話”;對群眾反映的問題要限定解決期限，做“有限承諾”;落實夜話工作臺賬和責任制，實行“一日夜話，月內落實”的工作制度;建立常態機制，明確談話頻率，將“基層夜話”納入干部考核機制，進而常態化確立下來;要建立好群眾訴求、困難群眾和穩定工作“三本臺賬”的明細賬，動態建賬、定期議賬、及時報賬、逐一銷賬，細化到一戶一頁、一村一冊，做到村情社情、戶情民情、期盼愿望、問題困難“四個知曉”。涉及到要解決的重點難點問題，要制定解決措施、責任單位、責任人和完成期限;明確“基層夜話”操作程序，將鎮黨委、鎮政府、鎮人大、市鎮人大代表或政協委員、各社會團體、群眾觀點作為基層夜話信息來源，鎮黨委和政府確定夜話主題，辦公室制定夜話實施方案，公布時間、地點、對象、主題，會場布置、人員分工、材料準備，基層夜話中記錄材料、整理建檔，落實意見、公布、政府組織實施，黨委人大監督并征求反饋意見。

2.民主合作式建構中的基層社會組織——有限自治。(1)遵從黨的領導。“基層夜話”無疑是新時期黨的群眾路線在基層社會的深化發展，黨的基層組織因其獨有的組織資源、社會動員能力理應成為開展基層民主協商的領導者和組織者。在夜話開展的過程當中，黨委始終要起到主導作用，表現在議題的提出、會議的組織、會議的策劃落實，應該由村黨支部主導，控制好討論方向，以確保會議議題不損害集體利益;在形成處理方案后，應該由鎮黨委書記或鎮長宣布最終決定。(2)堅持依法自治。一是要突出政府主導性。協商民主的討論應以公共利益為導向，縣區/鄉鎮/村政府并不僅僅是組織者，同時也是最終的決定者，在面臨重大決策時，政府必須將方案提交同級人大確認其合法性，同時政府也要做好部分群眾的安撫工作，說服群眾妥協。二是要保證參與會議代表的隨機性，這樣可以避免一部分村民參加夜話的利益導向，還可以聘請外來主持人主持會議，保證交談過程語言導向的中立性，確保每個參加人均有機會發言，受到同樣的尊重。(3)提升公共理性。一是樹立協商民主理念。利用田間課堂、農民夜校、現代遠程教育等手段，對村民進行經濟、法律、文化及溝通交流等方面的知識培訓，提高農民政治參與的能力和技巧，最大限度地消除村民之間由于社會和經濟不平等因素而造成的協商能力的不平等。二是豐富活動主題。可以從群眾緊密相關的方面入手，開展形式多樣的主題活動，通過定期宣傳、集中解讀、現場答疑等方式，宣傳黨的方針政策以及全縣的中心工作、重大決策等，使惠農惠民政策家喻戶曉、深入人心;通過與群眾拉家常，宣傳社會穩定對國計民生的好處，引導群眾用正當的手段和正確的方法表達合理的訴求，激發群眾的主觀能動性、積極性、創造性，逐步凝聚成奮發圖強的正能量。

(三)民主合作式建構中的制度創新——基于政府與社會的互動促進

1.定期協商對話制度。根據不同的行政區劃，確定“基層夜話”的定期協商機制。鎮 (街道)“基層夜話”一年四次，定期召開，一期確定一個涉及當地群眾利益的公共事務和公益事業的主題，如城鎮建設、重要工程項目、當地經濟社會發展的政策、學校教育等，在召開前五天張貼通告，群眾自愿參加，由抽簽或村民推選發言人;市政府各職能部門“基層夜話”一年不得少于一次，政府職能部門在策劃夜話之前應向市人大報備，其主要內容應該是，制訂出臺新的政策或調整原有的管理方式和辦事程序，調整或增加新的服務、收費項目，以及其他涉及公眾權益的政務或公共事務;村“基層夜話”一年兩次以上，主要討論與村民利益相關的重要村務、集體資金的使用、當地工程建設項目等。

2.意見辦理督促制度。第一，建立與會代表跟蹤辦理制。在夜話后，對形成的意見應填寫“跟蹤辦理卡”，主要內容應包括對會議決定的即時辦理或限期辦理問題的時限、目標要求、跟蹤辦理代表、責任人單位、辦理結果、辦理意見等。第二，辦理結果的評議制。在會議結束后，應分別圍繞參與單位/個體的態度和執行結果的主動性、自覺性、創造性、辦理實效等及時組織相關當事人和群眾代表開展評議。第三，評議結果公示制。圍繞參與單位執行會議結果的過程，對認真準備、積極貫徹會議要求、評議優勝的單位，在區/鎮范圍內予以通報表揚，并上報上級主管部門，對積極組織活動的村(居)組織，應及時給予表揚，并納入到年終行風政風評議的范圍。

3.社會服務購買制度。面對群眾反映的一些的民生問題如養老服務、心理咨詢、文化推廣、農技咨詢、助殘、社區文化建設、就業援助等，可以通過向社會購買服務的方式解決。對一些成熟的社會組織，可直接購買其服務，而對轄區內原來已經在提供服務的一些社會組織，可以經社會、村委會討論后，挑選居民需要的項目，放入街道的社會組織服務中心進行孵化，再購買他們的服務。購買的形式主要有項目購買、項目補貼、項目獎勵、崗位購買等方式。

4.財力投入保障。應該結合基層農村與社區的實際情況，不斷在實踐中建立既符合法律規范要求，又具有明確可操作性的財政制度，解決基層夜話的財力困擾:一方面，面對債務負擔較重、公共事業建設繁重、財政來源不足的現實困難，可嘗試在“一事一議”的基礎上，拓寬資金來源渠道，建立“村級公共事業財政分擔制度”;另一方面，除了可以加強對窮困地區開展基層夜話的財政轉移支付力度以外，根據不同地區的經濟發展水平和能力，科學測算分擔比例，采取“財政撥一點，村集體出一點，村企業捐一點兒，村民個人集一點”的分攤方式，解決村級公共事業資金短缺問題。