社會組織的外部環境分析及發展路徑

袁小平

社會組織的外部環境分析及發展路徑

袁小平

社會組織是重要的社會治理主體之一，發展社會組織是構建我國現代社會治理體制的重要一環。近些年來，我國社會組織發展迅速，但與國家對社會治理的要求相比仍比較滯后，仍需大力發展。組織權變理論認為，外部環境是組織發展的重要變量，組織的發展演變是組織與周圍環境相互作用下的產物，組織的發展道路沒有最佳，一切視環境而變。這一重視組織環境的思想對現階段社會組織發展具有很大的啟示意義。目前學界在對發展社會組織的研究中，存在過于突出政府作用而忽略環境分析的傾向，容易將影響社會組織發展的外部環境因素等同于國家支持，從而窄化社會組織的發展路徑。因此，系統、深入地分析和比較當前社會組織所面臨的各類環境有助于全面深化改革時期的社會組織建設。

一、現階段社會組織面臨的外部環境特征

結合組織社會學關于組織環境的理論以及我國的實際情況，影響社會組織發展的外部環境可分為目標環境、法制環境、體制環境、績效環境和文化環境。目標環境影響社會組織的發展方向，法制環境是社會組織發展的制度保障，體制環境決定了社會組織可以重點發展的領域，績效環境影響社會組織的日常工作，文化環境決定社會組織長期發展的基礎。

（一）目標環境特征

我國對發展社會組織的目標定位可以從2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中一窺端倪。該決定提出要支持社會組織參與社會管理和公共服務，“發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用”。而后的十八大報告將發展社會組織提升到社會建設高度，提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，并要求“引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。“十二五”規劃又對社會組織的發展做了細致的規定，提出要“堅持培育發展和管理監督并重，推動社會組織健康有序發展，發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用”。

比較以上文件可見，中央政府在對社會組織的理念上，存在著兩個目標定位，分別為效用目標和變遷目標。效用目標期望社會組織能夠立即發揮服務功能，達到化解社會矛盾的目的。變遷目標期待通過發展社會組織規劃行為，最終推動我國社會結構變遷。效用目標和變遷目標的關系是短期目標與長期目標之間的關系。現階段，二者之間的具體關系形態直接決定了社會組織的發展程度。從目前情況看，各地對效用目標的重視程度明顯高于變遷目標，均傾向于讓社會組織承擔較多的社會服務職能。

（二）法制環境特征

新制度學派認為，社會組織要發展首先需要解決合法性問題。2013年頒布的《國務院機構改革和職能轉變方案》掃除了多年來困擾社會組織的登記障礙，指出行業協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類組織可以直接向民政部門申請登記，不再經由業務主管單位審查和管理。根據這一精神，不少地區還放開了基層社區社會組織登記門檻，對于暫不具備登記條件的社區居民活動團隊，還可先申請核準備案。可以說，社會組織的合法性困境已得到解決。但就整體而言，我國社會組織的法制環境并未取得突破性進步，至今仍未制定專門針對社會組織的法律。在社會組織發達的國家，均有完善的法律以保證其發展。例如，日本頒布了《社會組織法》，德國制定了《結社法》。社會組織的壯大不僅需要取得合法身份，還要有配套條件支持。發達國家（如美國）的法律規定了政府對社會組織的資助，這些資助通常要占到社會組織收入的40%以上。我國目前稅收制度對社會組織發展的導向性作用并不明顯，政府資助社會組織服務的做法也剛剛起步。2013年，國務院發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，提出2020年在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度，但并未從法律上對此加以固定。由此可見，我國對社會組織的發展未形成統一、完善與成熟的法律框架與管理思路，社會組織所面臨的法制環境依舊呈現出“重準入、輕建設”特征。

（三）體制環境特征

體制環境主要涉及社會組織在一個什么樣的空間發揮作用，它反映了社會組織與政府、市場各類社會政策主體的關系。2006年后，我國社會組織迎來了發展機遇，其直接原因在于中共中央十六屆六中全會提出的社會管理要求。十八屆三中全會又提出要創新社會治理體制，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。從社會管理到社會治理，政府給社會組織的空間越來越大。因此，對社會組織而言，必須將組織目標與我國現階段黨和政府對社會治理的任務、方向等緊密結合，積極建構與當地黨委和政府的關系，為政府排憂解難。

在此種體制環境下，社會組織的發展狀況與地方政府的引導策略關系密切。在創新社會治理方面投入較大的地區，社會組織的發展也較快。這種體制環境容易導致社會組織的不均衡發展。一些地方政府基于自身的要求，會采取分類控制方法對社會組織進行管理，對不同的社會組織采取不同的控制策略。這必然會影響不同類型社會組織的發展速度。

（四）績效環境特征

績效環境實質上是對社會組織的監督管理環境。目前對社會組織的管理主要分為兩類：一類是民政部門對社會組織的年度檢查與評估。這種常規性的年度檢查主要包括年度工作總結、年度檢查報告、財務報告等，主要審查社會組織是否有違法違規行為；另一類是項目委托方對社會組織的監督管理。目前，許多社會組織參與社會治理的主要方式是通過政府項目制購買服務進行。為保證項目質量，作為發包方的各級政府往往會制定各類制度去評估社會組織的服務。受制于項目制的時間限制，許多評估制度往往存在指標化考核傾向，以效率為導向，限定了社會組織所開展的服務內容以及服務人群的數量。在此種評估環境下，社會組織更關心輸送服務的數量，而不是自身社會技術性的提升。正因為如此，許多基層社會組織在解決了合法性難題后，一直無法保證服務的專業性。

（五）文化環境特征

文化環境是滋生和培育社會組織的土壤。社會組織的產生基礎是“公民文化”，其核心是公民權利與志愿參與。隨著經濟社會的不斷發展，我國對公民權利的保護越來越重視，社會成員的公民意識也不斷加強。不過，從整體狀況來看，公民文化尚未完全建立，現代公益理念尚未深入人心，社會對公益的認識仍停留于慈善層面，還未上升至責任、參與層次。此外，近兩年連續爆發的一系列公眾事件使社會組織的公益性產生了質疑，削弱了社會組織的文化認同基礎，給社會組織的發展帶來了短期的文化認同壓力。可以說，當前社會組織的文化環境還欠堅實。

二、社會組織發展的路徑

在全面深化改革的進程中，社會組織建設的重點應由數量轉向質量，增進社會組織的社會服務能力，使社會組織兼顧短期效應和長期效應。

（一）加強社會組織的自身能力建設

1. 積極參與現代公益文化的構建

公益文化是現代公民文化的重要組成部分。社會組織提供的服務范圍廣，可以直接與公眾接觸，在構建公益文化方面更有優勢。社會組織應積極開展公益文化活動，擴大公眾的參與面，使公眾直觀地感受到志愿性的力量，加深對公益的認知。目前，社會組織通常采用的“社工+義工+志愿者”動員機制在擴大參與方面有一定成效，下一階段應著重提升公眾的參與頻率，改變公眾的參與認知，通過參與養成公民意識和公益意識。社區是培養社會成員志愿精神的天然場所，社會組織可與社區組織結合開展社區志愿行為，激發社會成員的志愿精神。社會組織還可以借助大眾傳媒力量，在社會層面廣泛宣傳互利互惠、同情、平等和社會公正的精神，積極傳遞正能量。

2.提升社會組織（尤其是草根NGO）籌集資源的能力

要使社會組織擺脫過度科層化和行政化傾向，必須拓展社會組織的資源來源渠道，減少對政府的依賴。首先，在籌款網絡方面，社會組織應學會與官辦機構、海外慈善組織、企業、基金會等建立起長期的合作關系，建立起多元化的籌資網絡。同時，不同類型的社會組織還可考慮建立資源平臺，整合慈善資源，實現公益組織間資源的互補，提高慈善資源的使用效率。其次，完善組織管理框架，將募款人員與募款工作常態化。社會組織應嘗試設立專門的募捐部門，聘用專職有經驗的籌款人員。再次，充分利用現代傳播技術，倡導微公益。微公益可以更好地發揮網絡平臺門檻低、傳播快、互動性強、影響力大等突出優勢，更強調普通人的參與和微小的貢獻，更容易影響和帶動普通人參與公益活動。社會組織既可以充分利用微博與微信的力量募資，也可以開展大量的微公益活動。

3. 積極引入監管績效機制，提升社會組織的技術力

技術力的提升可從內外兩方面著手。內部方面，社會組織首先應積極做好自身的組織建設和制度建設，定期對組織的資源使用狀況和項目開展情況進行自查，完善對員工進行職業道德與行為準則的培訓制度，加強社會組織從業人員的自律，以此來大力提升社會組織的服務能力和透明度。外部方面，社會組織還應在自覺接受政府監督之余，積極引入外部第三方力量對自身的服務開展狀況進行監督。對社會組織的監督不能僅局限于政府，還應發揮社會力量的作用，建立廣泛的社會監督體系。這方面，英國的舉報制度值得借鑒。它將社會監督全部動員起來組成舉報網絡，任何公民發現問題都可以隨時舉報，舉報后這個系統就生效，政府通過舉報系統獲得信息并對社會組織問題問責。社會監督力量的引入，既能增強社會組織的透明性，又能督促社會組織提升服務質量，增進環境的適應性。

4. 發揮草根明星組織的示范作用

目前，已有不少草根組織通過自己的建設，迅速變成了“社會技術性集體”，具有廣泛的社會影響力和公信力。這些突破“分層控制體系”的限制而成長起來的草根社會組織的經驗對于其它草根社會組織的成長具有重要的借鑒意義，應發揮好明星草根組織的示范作用。一方面，這部分草根組織應該承擔更多的社會責任，提升自身的服務質量，提升其影響力；另一方面，明星草根組織加強與其它草根組織的聯系，積極向其它社會組織傳遞自身經驗，幫助弱小的草根組織完善組織架構，提升自身能力。

（二）積極適應體制要求，走“鑲嵌”與“脫域”共同發展之路

1.走嵌入式發展之路

所謂嵌入，首先是背景嵌入，即要求社會組織嵌入于創新社會治理的大背景。具體而言，社會組織應積極結合創新社會治理的總體要求以及各地區社會治理所面臨的形勢，展開集中探索。目前社會組織的活動領域主要集中在文化教育與社會服務，這與當前黨和政府對社會治理的規劃有所差距。為此，社會組織應在社會矛盾比較尖銳（如拆遷、上訪、城市管理等）和社會需求比較強烈（如社區養老、農村留守人群的照料、流動人口服務等）領域積極開展服務，迎合百姓需求。其次是體制嵌入，即社會組織要積極嵌入當前社會治理體制格局，充分利用好黨和政府的重視，獲取發展的資源。為創新社會治理，各地政府給社會組織提供的資源與空間都很大。有些經濟發達的地區（如廣東、北京、上海）還將社會組織的發展作為創新社會治理的一個主要指標，將構建黨、政府和社會組織的關系作為創新社會治理的重要內容。為此，社會組織應積極與黨和政府進行互動，根據黨和政府的要求提供好優質的服務，積極利用自身優勢擴大公眾的參與，主動與政府探索建立新型的監管、協同、合作關系。

2. 主動出擊、走“脫域”發展之路

所謂“脫域”，是指組織要脫離現有的環境限制，積極探索適合自身的發展之路。從現在體制環境看，社會組織的“脫域”發展可從兩方面進行。一方面要積極擴大服務領域。隨著我國適度普惠制社會福利制度的逐步建立，民生需求將得到滿足，公眾的發展性需求勢必上升。對社會組織而言，對如何滿足公眾的發展性需求應早做規劃，事先探索。此外，社會問題具有復雜性和多樣性，在社會治理背景下，不能遺忘邊緣群體的特殊需求。這部分群體往往不能被公共福利所覆蓋。因此，社會組織可積極拓展服務領域，積極關愛特殊群體需求，在服務中突出自身服務特色。另一方面，社會組織可嘗試探索與其它福利供給主體構建良好的關系。在福利多元治理的框架下，福利供給不僅要注意政府與社會組織的關系，還應建構社會組織與市場、家庭、個人等福利供給主體的關系。目前，社會組織普遍重視與政府建立和諧關系，但尚未重視建構社會組織與市場、家庭、個人的關系。一些地區為增強社會組織的資源獲取能力，希望建立起社會組織與市場的融洽關系，但實踐探索中只是簡單地將社會組織的服務市場化，容易使社會組織喪失非營利性特征。借鑒國外的福利改革經驗，社會組織可根據服務內容多方面探索與市場、家庭和個人的關系。

總體來看，社會組織的“鑲嵌”與“脫域”結合發展有助于解決目前社會組織發展中所面臨的理念二重性問題。“鑲嵌”發展思路迎合了“效率”理念，通過鑲嵌發展有利于社會組織獲取體制內的發展資源，獲取更多的體制資源；“脫域”發展思路迎合了“變遷”理念，通過“脫域”發展可以促使社會組織探索出新的服務模式，建構出新型國家與社會的關系。在二者的關系上，“鑲嵌”與“脫域”發展并不矛盾。在當前體制下，“脫域”是在“鑲嵌”之下的脫域，最終都是為了更好地給社會成員提供福利。

（作者系南昌大學社會學系副教授，中國人民大學2012級博士生）