社會力量參與社會救助制度的路徑

吳振華

社會力量參與社會救助制度的路徑

吳振華

近年來，中國已經(jīng)初步構(gòu)建起社會救助制度體系，尤其建立健全了以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助以及醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助為主體，以社會力量參與為補充的社會救助制度體系，基本實現(xiàn)了救助范圍覆蓋城鄉(xiāng)、操作程序明確規(guī)范、困難群眾應(yīng)保盡保、救助水平逐步提高的制度目標(biāo)。

盡管如此，社會力量在參與社會救助方面仍面臨著諸多問題，存在著很大的完善與提升空間。本文試圖通過分析社會力量參與社會救助的背景，以認(rèn)識并分析社會力量參與社會救助面臨的主要問題，并提出相應(yīng)的解決路徑，提升社會救助服務(wù)的質(zhì)量和水平。

一、社會力量參與社會救助的背景

（一）社會力量參與社會救助具有客觀必然性

隨著我國改革開放不斷深入，社會階層分化日益嚴(yán)重，社會上出現(xiàn)了在各個方面都處于相對弱勢的“社會弱勢群體”。目前，解決這些問題和矛盾主要是靠強有力的政府干預(yù)，根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀來搞好政策的綜合協(xié)調(diào)，理順收入分配和強化收入再分配，把貧富差距調(diào)節(jié)到適度的范圍內(nèi)。然而，剛性的制度安排不可能包辦解決所有社會問題，因為它不可能具備道德、精神、文化方面的功能。

而社會救助工作作為一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要調(diào)配社會資源廣泛參與，形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會組織和民眾全方位參與、有效合力的救助體系。社會力量的參與是社會救助制度可持續(xù)、優(yōu)質(zhì)發(fā)展的良性資源。

（二）社會力量參與社會救助具有良好的政策契機

黨的十八大報告指出，要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。由國務(wù)院頒布實施的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），是我國第一部統(tǒng)籌各項社會救助制度的行政辦法，《辦法》的出臺，將有助于為履行救助職責(zé)、規(guī)范救助行為提供法律依據(jù)和法律保障。《辦法》將最低生活保障等8項制度以及社會力量參與作為基本內(nèi)容，分別設(shè)章予以規(guī)范。《辦法》還完善了社會力量參與社會救助的優(yōu)惠政策，按照國家有關(guān)規(guī)定，社會力量參與社會救助享受財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等政策；發(fā)展政府向社會力量購買社會救助服務(wù)，通過委托、承包、采購等方式，把適合社會力量提供的社會救助服務(wù)轉(zhuǎn)移給社會力量承擔(dān)，這對社會力量參與社會救助工作起到鼓勵和引導(dǎo)作用。

（三）社會力量參與社會救助將大力推動社會和諧發(fā)展

美國學(xué)者朱莉·費希爾（Julie Fisher，2002）重點分析了第三世界國家政府和非營利組織之間的相互影響，認(rèn)為非營利組織是推動公民社會發(fā)展的重要力量，對第三世界的政治發(fā)展具有積極推動作用。1

首先，樹立和強化公共責(zé)任意識，既彌補各種正式制度安排的缺漏，又將發(fā)揮維系社會健康、協(xié)調(diào)發(fā)展及調(diào)和社會矛盾的功能，提升公眾社會責(zé)任與社會公德的作用。同時，我國城鄉(xiāng)居民收入和地區(qū)收入的差距已進一步拉大，財富在向少數(shù)人手中集中。據(jù)統(tǒng)計，目前我國最窮的五分之一的人口的收入占全國總收入的4.27%，而最富的五分之一人口收入則占全國總收入的50.13%，表明一半以上的財富掌握在不到五分之一富人手中，極易引發(fā)社會矛盾，對社會公平和正義造成直接沖擊。2而政府財力有限，不可能在市場化改革中將所有貧困群體都包養(yǎng)起來，這就需要充分培育和發(fā)展各類社會公益組織，充分發(fā)揮社會力量在社會救助中的特殊作用。雖然目前我國社會力量參與社會救助尚處于初始階段，但隨著政府在政策體制上支持力度加大，社會力量參與社會救助將對積極化解社會矛盾和風(fēng)險。推動社會文明進步具有重要意義。

其次，社會力量參與社會救助既是對政府職能的一種必要補充，又是進一步推進市場化改革的內(nèi)在需求。我國社會慈善事業(yè)以及各類社會公益組織在20世紀(jì)90年代應(yīng)運而生，迅速發(fā)展，正是市場化改革內(nèi)在需求和政府社會服務(wù)職能必要補充的充分體現(xiàn)。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，非政府組織在調(diào)節(jié)貧富差距方面無疑發(fā)揮著無可替代的作用。在自然災(zāi)害、突發(fā)事件的發(fā)生以及最低生活保障方面，社會力量的參與能夠彌補政府在人力、物力方面的短缺，在自然災(zāi)害發(fā)生后，及時、快速地開展募集資金、運輸物資、提供關(guān)懷等社會救助服務(wù)。在政府“五保制度”無法達到的盲區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)，由于民間社會力量的監(jiān)督管理，挪用、貪污資金等現(xiàn)象大大減少，3社會力量在社會救助領(lǐng)域與政府的協(xié)作，一定程度上使社會救助的覆蓋范圍擴大，改善了邊緣性社會弱勢群體的生活處境，減輕了國家和企業(yè)負(fù)擔(dān)，為社會提供了更多的就業(yè)崗位，增加了社會和諧穩(wěn)定因素，有助于維護和擴大社會公平，建設(shè)和諧社會。

（四）國際經(jīng)驗表明：社會力量參與有助于社會救助水平的提高

非政府組織在社會救助方面發(fā)揮了非常重要的作用，歐美國家政府通過頒布法律對非政府組織開展各項活動予以保護。歐美國家的民間力量發(fā)展較好，有如下特點：

第一，發(fā)展迅速，數(shù)量較多。美國的非政府組織全球最多，其中非宗教類組織從1946年的2.75萬，增加到2000年的74.4萬，加上協(xié)會及無需登記宗教組織，遠(yuǎn)超180萬個。4截止2002年底，英國大約有70萬個社區(qū)和自愿組織，其中慈善組織25萬多，其規(guī)模居世界第二。德國總?cè)丝?500萬，非政府組織100萬個。5

第二，社會貢獻率高。一方面，雖然福利國家出于剛性需要，政府減少了對經(jīng)濟的干預(yù)，但并沒有減少對社會領(lǐng)域的干預(yù)，為非政府組織提供的資助也逐漸增多。另一方面，在歐美國家非政府組織對社會的貢獻率也相對較高。美國非政府組織資產(chǎn)達到2萬億元，占美國GDP的5%～10%，早在1955年，德國非政府組織的經(jīng)濟規(guī)模就達944億元，占GDP的3.9%。6

第三，在社會救助方面發(fā)揮顯著作用。以美國為例，美國的社會救助主要內(nèi)容之一就是實施項目救助，而非政府組織在實現(xiàn)救助機制多元化、開拓社區(qū)服務(wù)功能和體系、對緊急傷害救助做出及時反應(yīng)、提供充分就業(yè)機會，維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。

可見，西方國家重視社會力量參與社會救助，并且在立法、分工、資源共享等方面相關(guān)政策清晰明了，對我國社會力量參與社會救助具有一定借鑒作用。

二、目前中國社會力量參與社會救助面臨的難題

在中國，參與社會救助的非政府組織，主要有三種類型：自上而下的官辦型、自下而上的民辦型和半官半民的合作型。由于我國人口多、地域廣、經(jīng)濟發(fā)展不均衡等現(xiàn)實國情，社會救助的受助人群基數(shù)較大，單靠政府承擔(dān)社會弱勢困難群體的救助顯得力不從心。民間社會組織參與社會救助步履維艱，筆者認(rèn)為有如下難點：

（一）缺少社會公信力

公信力建設(shè)是民間非政府組織發(fā)展的重要前提，在中國，大多數(shù)慈善機構(gòu)都帶有濃厚的官方背景。慈善機構(gòu)的工作人員多由政府部門指派，其工作作風(fēng)、態(tài)度、意識難以脫離“政府二隊”的氛圍，普遍存在人浮于事、捐款使用效率不高，甚至侵占捐款等情況，導(dǎo)致捐助者的資金流向不清晰。因此，不只是救助對象，甚至其他社會人員也無法對其給予充分的認(rèn)同和信任，從而也就不能給予其更多的動力支持。

（二）慈善理念淡薄

目前我國的慈善事業(yè)還處于初始階段，與發(fā)達國家相比還存在很大差距，在新中國成立后的三十多年里，慈善因被理解為“偽善”而受到排斥，社會救助、社會福利和公益事業(yè)理所當(dāng)然地完全由政府承擔(dān)。近些年，隨著慈善事業(yè)的發(fā)展，人們開始逐步接受和認(rèn)識慈善事業(yè)，但大多數(shù)人對慈善事業(yè)的認(rèn)識和理解還停留在感性和傳統(tǒng)層面，尚未樹立起慈善事業(yè)是社會公共事務(wù)、參與慈善事業(yè)是公民義務(wù)、捐獻者與受助者關(guān)系平等的現(xiàn)代慈善理念，對慈善事業(yè)志愿性、民間性和社會性的本質(zhì)特征也認(rèn)識不足，在發(fā)展慈善事業(yè)的實踐中經(jīng)常背離發(fā)展的規(guī)律，產(chǎn)生諸如管理體制不順、行政色彩濃厚、強制攤派募捐等問題。尤其是先富起來的社會成員對慈善事業(yè)的認(rèn)識與行為還很不到位。

（三）相關(guān)政策不完備

目前，我國鼓勵捐贈的法律法規(guī)尚不健全，立法層次較低。《公益事業(yè)捐贈法》《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點中有關(guān)所得稅政策問題的通知》和《扶貧、慈善性捐贈物資免征進口稅收暫行辦法》是規(guī)范公益事業(yè)、捐贈行為的主要法規(guī)，但由于缺乏可操作性或適用范圍太小，在實際中所起的作用有限。同時，社會力量在進行捐贈時，享受到稅費減免的優(yōu)惠政策力度較低，很大程度上制約了社會力量參與社會救助的積極性。《企業(yè)所得稅暫行條例》則規(guī)定，國內(nèi)企業(yè)的公益、救濟性捐贈在企業(yè)年度應(yīng)納所得稅額3%以內(nèi)部分的才準(zhǔn)予扣除，沒有體現(xiàn)多捐多免稅的優(yōu)惠，不能調(diào)動社會力量的參與熱情。

（四）管理體制不健全

我國現(xiàn)行的非政府管理制度是由1998年國務(wù)院修訂實施的《社會團體登記管理條例》、2000年民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》及2004年國務(wù)院修訂實施的《基金會管理條例》等法規(guī)、規(guī)章組成，體制上的種種限制制約了富豪階層從事社會慈善事業(yè)，基金會受民政部門和主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)。政府規(guī)范、引導(dǎo)慈善事業(yè)發(fā)展的職能越位與缺位并存，政府仍然直接承擔(dān)了許多具體的慈善事務(wù)，大部分民間捐贈被納入官方救災(zāi)濟貧系統(tǒng)，使民間慈善組織無法分享到足夠的公共資源。對民間慈善組織的管理體制也沿襲了計劃經(jīng)濟體制下單位或部門所有制的做法，許多民間慈善組織行政色彩濃厚，對政府的依賴性較強，缺乏發(fā)展生機與活力。政府對慈善事業(yè)的推動、規(guī)范、扶持和服務(wù)較少。

三、社會力量參與社會救助的路徑選擇

最新頒布的《辦法》，明確提出國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助，社會力量參與社會救助按照國家有關(guān)規(guī)定享受財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等政策，是國家對社會組織在參與社會救助過程中的鼓勵。筆者認(rèn)為，社會力量參與社會救助的途徑，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）加大宣傳力度，積極動員社會力量廣泛參與

使社會公眾充分認(rèn)識與理解社會救助，是動員社會力量廣泛參與社會救助的前提。為此，一方面可以依靠多樣化的宣傳手段和宣傳渠道，加大對社會救助的宣傳力度，提高社會公眾對社會救助的認(rèn)識與參與意識，營造良好的社會氛圍；另一方面要加快《辦法》實施進程，規(guī)范社會組織和公民在社會救助中的職能，組織志愿者隊伍，引導(dǎo)和規(guī)范社會力量參與社會救助，尤其鼓勵具備社會工作、心理咨詢、特殊教育等專業(yè)工作能力和資質(zhì)的社會組織和高校志愿者參與其中，加快社會救助管理的社會化進程。

（二）健全社會力量參與社會救助的法律法規(guī)

健全的法律法規(guī)是社會組織參與社會救助的重要外部條件。當(dāng)前我國社會力量參與社會救助的法律法規(guī)尚不健全，立法層次較低，可操作性不強。因此，需要出臺一部國家層次的法律法規(guī)，明確社會力量在社會救助中的地位，為社會力量參與社會救助創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。與此同時，完善社會力量參與社會救助的獎勵制度，加大稅收優(yōu)惠力度，提高社會力量參與社會救助的主動性與積極性，提高社會救助質(zhì)量與水平。

（三）在社會救助中建立政府與社會組織的協(xié)作關(guān)系

國外發(fā)達國家經(jīng)驗證明，社會救助中政府與社會組織的有效協(xié)作是社會救助效果最大化的有力保證，而有效協(xié)作機制的形成需要政府與社會組織建立平等的合作伙伴關(guān)系，并在角色上進行科學(xué)與合理定位。 從我國國情來看，目前的合作關(guān)系主要是政府主導(dǎo)下的良性互動協(xié)作關(guān)系。就政府與社會組織的角色定位而言，政府要由原來單一的管理執(zhí)行者積極向社會化救助的倡導(dǎo)者、參與者、實施者、服務(wù)者等多重角色轉(zhuǎn)換，整合社會資源，多方位搭建救助平臺，走政府引導(dǎo)、社會參與、群眾受益的社會化救助的道路；社會組織要扮演好參與者、服務(wù)者、建議者等的角色，堅持致力于公益的理念，為社會弱勢群體提供多樣化、專業(yè)化的社會救助服務(wù)，同時還要保持自身的獨立性，加強自身的公信力建設(shè)，強化社會組織的內(nèi)部監(jiān)督，并自覺接受政府、救助對象、捐贈者、媒體等的外部監(jiān)督。

（四）規(guī)范救助程序，建立嚴(yán)密強大的社會救助網(wǎng)絡(luò)

民間力量的社會救助是我國救助多元化和社會化的必然趨勢，為鼓勵和支持社會組織、熱心公民參與流浪乞討人員救助服務(wù)工作，政府部門應(yīng)研究制定引導(dǎo)、規(guī)范具有專業(yè)工作能力和資質(zhì)的社會組織、機構(gòu)參與社會救助服務(wù)的政策措施，以建立和維護長期有效、嚴(yán)密細(xì)致、相對穩(wěn)定的社會救助體系，實現(xiàn)救助管理方式多樣化、救助服務(wù)人性化、救助設(shè)施全面化、救助隊伍專業(yè)化。另外，社會力量參與救助還要以滿足困難群體的基本需求為目標(biāo)，實現(xiàn)救助方式多元化，可從物質(zhì)需求和精神需求出發(fā)，采取捐贈、物質(zhì)幫困、溝通交流、心理疏導(dǎo)、精神撫慰等方式，從社會法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)對特定群體基本權(quán)利的有效保護，讓更多的困難群體得到幫助，提升救助服務(wù)質(zhì)量與水平，營造社會救助良好的發(fā)展態(tài)勢。

（作者單位：武漢大學(xué)社會保障研究中心）

1 朱莉·費希爾著，鄧國勝，趙秀梅譯. NGO與第三世界的政治發(fā)展［M］. 社會科學(xué)文獻出版社，2002.

2 包心鑒. 慈善事業(yè)正處于關(guān)鍵發(fā)展時期.［EB/OL］.［2006-02-15］. http://theory.people. com.cn/GB/49154/49156/4107227.html

3 羅良意. 加強社會組織建設(shè)與管理發(fā)揮社會組織的服務(wù)功能. ［EB/OL］.［2009-04-08］. http://xxgk.jxfz.gov.cn/lc/bmgkxx/mzj/gzdt/ gggs/200908/t20090820_642129.htm

4 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院課題組. 外國非政府組織概況［M］. 北京: 時事出版社，2010

5 王名、李勇、黃浩明. 德國非營利組織［M］.北京: 清華大學(xué)出版社，2006

6 李勇. 德國非營利組織管理工作考察報告［OL］. http://www.interhoo.com，2008-12-30.