支出型貧困社會(huì)救助制度建設(shè)：必要性及難點(diǎn)

鐘仁耀

支出型貧困社會(huì)救助制度建設(shè)：必要性及難點(diǎn)

鐘仁耀

自古以來，總有一部分社會(huì)成員需要政府和社會(huì)或他人的援助才能避免生存危機(jī)，各國政府為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、緩和階層矛盾與階級對抗，亦在很早以前就制定并實(shí)施過諸如救災(zāi)、濟(jì)貧等方面的政策措施。而各國現(xiàn)行的社會(huì)救助體系基本都是以收入為限制條件，其目的主要是為了解決收入型貧困問題。

一、建立支出型貧困社會(huì)救助的必要性探索

伴隨著城鄉(xiāng)最低生活保障制度的推進(jìn)，我國形成了以最低生活保障為基礎(chǔ)，以醫(yī)療救助、教育救助等為支撐的綜合性社會(huì)救助體系，這個(gè)體系為我國城鄉(xiāng)居民由于收入低下而導(dǎo)致的基本生存問題提供了一種根本性的制度保障。但是，這種收入型貧困社會(huì)救助制度（即低保制度和各種專項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目）存在著其自身的缺陷與局限，這種缺陷和局限主要表現(xiàn)為：以“收入”為標(biāo)準(zhǔn)，基本上不考慮貧困家庭的支出情況，從而無法反映各個(gè)體的實(shí)際支出情況，以及較難充分保障必要支出較大這部分群體的最低生活質(zhì)量。無論是低保制度還是各種專項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目都是如此；而且各種專項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目往往又以低保標(biāo)準(zhǔn)為前提條件，這樣就形成了一種斷崖式救助效應(yīng)。

正是由于這種收入型貧困社會(huì)救助制度，在建設(shè)時(shí)，沒有把必要大額支出所造成的絕對貧困人員和家庭作為其瞄準(zhǔn)對象，因此這些人群一方面由于無法滿足收入型貧困社會(huì)救助的條件被邊緣化；另一方面，由于各種各樣的大額必需支出而陷入絕對貧困。這就需要在收入型貧困社會(huì)救助制度之外建立支出型貧困社會(huì)救助制度，享受該制度待遇的一個(gè)基本條件是必須符合必要的大額支出標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)施范圍是必要的大額支出所帶來的絕對貧困人員和家庭。未來我國社會(huì)救助體系應(yīng)該由收入型貧困社會(huì)救助制度和支出型貧困社會(huì)救助制度兩部分構(gòu)成，這是今后我國社會(huì)救助制度建設(shè)中的一個(gè)新的重要目標(biāo)。

在實(shí)踐中，我國支出型貧困家庭主要是指那些收入處于較低水平，而由于受醫(yī)療、教育、住房等大額硬性支出擠壓，造成家庭實(shí)際生活水平處于絕對貧困狀態(tài)下的新貧困群體。這個(gè)群體的家庭人均收入雖然高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但由于目前的最低生活保障政策是以測算家庭收入為基礎(chǔ)，基本上未考慮家庭支出，一旦低保邊緣群體出現(xiàn)收入未增加，支出又因家庭成員突發(fā)重大疾病、子女非義務(wù)教育階段投入等因素大幅度增加，他們的實(shí)際生活可能比低保對象更艱難。

二、與收入型貧困社會(huì)救助制度比較分析

最低生活保障和各專項(xiàng)救助制度在解決“支出型”貧困在力度和方法上有其局限性，實(shí)際上存在著相當(dāng)一部分救助政策覆蓋不到或享受救助政策后仍有突出困難的群體。支出型貧困社會(huì)救助制度的建立不是否定低保救助，而是在低保制度等的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善現(xiàn)行社會(huì)救助體系，是對收入型貧困社會(huì)救助制度不足的一種補(bǔ)充。與現(xiàn)行收入型貧困社會(huì)救助相比，支出型貧困社會(huì)救助制度的基本特征主要表現(xiàn)在于以下5個(gè)方面：

（一）救助理念差異較大

以低保為核心的收入型貧困社會(huì)救助制度，主要解決困難群眾維持生存所必需的衣食住行等基本生活支出；而支出型貧困社會(huì)救助制度則需要將困難群眾的醫(yī)療、教育等剛性支出作為基本需求，納入社會(huì)救助的制度性安排。前者以解決“經(jīng)濟(jì)貧困”為特征（物質(zhì)匱乏），后者更加關(guān)注“人文貧困”（能力、機(jī)會(huì)缺失）等。

（二）核貧方法不同

收入型貧困社會(huì)救助制度的核貧方法主要通過制定一條“收入線”和“財(cái)產(chǎn)限額標(biāo)準(zhǔn)”（如上海在實(shí)施該雙重標(biāo)準(zhǔn)），考察家庭的收入水平和家庭財(cái)產(chǎn)狀況；支出型貧困社會(huì)救助制度主要考察家庭的收支平衡狀況，特別是要充分考慮不同類別困難群眾的基本需求及其家庭剛性支出，構(gòu)建新型的核貧體系。

（三）制度設(shè)計(jì)思路不同

收入型貧困社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)思路是按照“低保線”和“財(cái)產(chǎn)限額標(biāo)準(zhǔn)”等“缺多少、補(bǔ)多少”，而支出型貧困社會(huì)救助制度則是按照貧困家庭的個(gè)性化基本需求，“缺什么、補(bǔ)什么”，形成針對性、綜合性的“救助套餐”。按照“一戶家庭、一則案例、一個(gè)計(jì)劃、一縷陽光”的工作理念，多渠道開展幫扶救助工作，讓更多的貧困家庭感到社會(huì)的溫暖。

（四）救助標(biāo)準(zhǔn)的度量有差別

在貧困識(shí)別方面，目前收入型貧困社會(huì)救助制度的衡量手段主要是收入貧困線和財(cái)產(chǎn)限額標(biāo)準(zhǔn)。收入貧困線通常設(shè)定為滿足最低生存消費(fèi)所需花費(fèi)的支出或得到的收入，區(qū)別不過是把貧困線定在什么水平上。雖然以收入作為計(jì)量手段和結(jié)果的貧困線標(biāo)準(zhǔn)具有簡單、客觀、穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)。但最明顯的弊端是，沒有考慮到個(gè)體由于發(fā)生不可避免的大宗支出導(dǎo)致的貧困，這種“貧困篩選法”忽略了對貧困邊緣群體遭遇不測后生活狀況的關(guān)注與救助。社會(huì)救助由目前單一的“收入型貧困”向“支出型貧困”輻射，是我國社會(huì)救助政策的重大調(diào)整，表明政府甄別窮人的方式在發(fā)生改變。這種雙管齊下的做法，將大大拓展社會(huì)救助的覆蓋面，使救助工作更加人性化，更加科學(xué)、合理、公平。

（五）救助目標(biāo)不同

西方學(xué)者對貧困的研究從物質(zhì)匱乏論、社會(huì)排斥論到能力貧困，都是對貧困原因作出的多元解釋，但沒有充分考慮到一個(gè)正常人在遭遇不測時(shí)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。正如世界銀行報(bào)告所言：“貧困不僅指物質(zhì)的匱乏，而且還包括低水平的教育和健康；除此之外，貧困還包括風(fēng)險(xiǎn)和面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性，以及不能表達(dá)自身的需求和缺乏參與機(jī)會(huì)。”通常，“支出型”貧困家庭收入高于普通貧困人口，處于社會(huì)救助的“夾心層”， 抗風(fēng)險(xiǎn)能力比較弱，一旦遇到突如其來的大重病、天災(zāi)等剛性支出，往往比低保戶更困難。他們遇到的困難非常大，或者持續(xù)時(shí)間很長，導(dǎo)致所儲(chǔ)備的資源枯竭，并且因喪失了預(yù)期歸還能力而難以預(yù)支資源時(shí)，才會(huì)真正陷入貧困。面臨風(fēng)險(xiǎn)和出于預(yù)防的儲(chǔ)蓄需要，或許可以解釋為什么我國有如此眾多的貧困家庭和低收入家庭傾向于儲(chǔ)蓄。

三、支出型貧困社會(huì)救助制度實(shí)施的難點(diǎn)探究

雖然與收入型貧困社會(huì)救助相比，支出型貧困社會(huì)救助有其獨(dú)特的優(yōu)勢，是對收入型貧困社會(huì)救助的一種有益補(bǔ)充和完善；但其自身也存在著許多難點(diǎn)，尤其在實(shí)施過程中表現(xiàn)得更為明顯。

（一）享受條件難以確定

收入型貧困社會(huì)救助制度的實(shí)施條件往往是以一定的收入水平作為能否享受的條件，隨著我國收入制度和稅收制度的不斷完善，尤其是收入核對系統(tǒng)的引進(jìn)，這種條件比較容易確定和把握。但支出型貧困社會(huì)救助在我國某些地方剛剛處于試點(diǎn)階段，除了經(jīng)驗(yàn)不足之外，其享受條件如何確定在實(shí)踐中也是一件非常困難的事情。首先在考慮支出條件的同時(shí)，是否需要考慮收入條件？其次，貧困家庭的支出項(xiàng)目包羅萬象，究竟把哪些支出項(xiàng)目作為享受條件？最后，支出項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和水平難以把握和確定。

（二）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)適度性難以把握

實(shí)行收入型貧困社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)基本原則是補(bǔ)差型；但支出型貧困社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)如何確定成為該制度實(shí)施過程中的又一大難題。除了支出金額不像收入型貧困社會(huì)救助中收入額那樣容易確定之外，支出型貧困社會(huì)救助中補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)究竟是多少？補(bǔ)助到何種程度？這些問題尚有待于研究和探索。

（三）基層管理人員隊(duì)伍建設(shè)難以加強(qiáng)

由于支出型貧困社會(huì)救助制度涉及到對醫(yī)療支出等各個(gè)項(xiàng)目的審核，程序比較復(fù)雜，手續(xù)相對繁瑣，工作量較大，因而需要大量的工作人員。但目前的實(shí)際情況來看，基層工作人員隊(duì)伍建設(shè)不夠。這種不夠不僅表現(xiàn)為人員數(shù)量上的不夠，而且還體現(xiàn)為人員自身素質(zhì)水平低下，難以適應(yīng)這項(xiàng)工作的開展。

（四）辦理程序難以簡化

目前各地實(shí)施支出型貧困社會(huì)救助中，其申請這項(xiàng)待遇需要較多的材料，這是為了保證這項(xiàng)工作的開展更加具有針對性和有效性。但同時(shí)，目前申請的對象普遍文化程度不高，大多是一些高齡無保障老人，比較繁雜的手續(xù)內(nèi)容不僅增加他們自身的申請難度，而且也增加了工作人員的工作量和工作難度。所以，既要保證工作的準(zhǔn)確性，又要如何簡化手續(xù)，成為今后該制度實(shí)施過程中急需解決的一大難題。

（作者系華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、副院長）