關于全面建立臨時救助制度應當注意的幾個問題

關信平

關于全面建立臨時救助制度應當注意的幾個問題

關信平

國務院《關于全面建立臨時救助制度的通知》（以下簡稱《通知》）的發布在我國開啟了全面建立和發展臨時救助制度的進程，進一步完善了我國社會救助制度體系，也進一步加強了我國托底性民生保障制度體系?！锻ㄖ窞槲覈R時救助制度設定了總體制度框架，但在各地具體實施過程中還應該根據本地的實際情況，注意以下一些方面的問題。

一、充分發揮臨時救助在四個方面的功能

全面建立臨時救助制度首先需要注意充分發揮其補充性、應急性、預防性和綜合托底性幾個方面的功能。在補充性功能方面，我國低水平的社會救助制度容易導致救助不足的問題，需要通過專門的臨時救助制度加以彌補。我國的社會救助制度沒有采用許多發達國家那種高水平，廣救助的模式，而是采用了低水平、高瞄準度的模式。但從建構社會安全網的角度看，這種低水平、高瞄準度的救助制度容易使社會安全網出現漏洞。有些特別困難的家庭即使在獲得了低保救助以后還存在很多嚴重的困難，需要額外的救助，但目前的低保制度對此卻無能為力。另外，在有些項目上，救助不足還可能導致整個救助待遇的失效。例如在醫療救助上，許多嚴重貧困的家庭如果因病情嚴重需要發生大額醫療費用，往往由于無法支付其自付部分，導致實際上無法獲得所有的醫療保險和醫療救助待遇。如果不解決其自付部分的負擔問題，醫療救助事實上就會失效。出于總體費用控制的考慮，目前還不能全面取消醫療救助的自付部分。因此就需要通過臨時救助來為確有特殊困難家庭提供補充性的救助，以使民生保障的安全網更加完善。

應急性功能是臨時救助的又一主要功能。一套完善的社會救助制度應該既能夠幫助困難家庭維持日常生活和滿足常規性的基本需要，同時也能夠幫助各類家庭和個人應對各種突發性嚴重困難。在當代復雜社會中，隨著經濟與技術的發展，在社會經濟和日常生活中的風險都大幅度增加，人們生產和生活中面臨的各種不確定因素不斷增多。生產或生活中的各種突發事件往往可能導致個人和家庭一下子陷入困境。在親友、鄰里、工作單位等傳統救助機制大大弱化的情況下，如果沒有政府的救助，受影響的個人和家庭往往難以擺脫困境，甚至有可能陷入絕境。同時，在當代社會中，貧困和低收入家庭往往面臨著更多的風險，并且在風險事件中所受的影響也更大，因而是最需要救助的對象。即使對于普通的家庭，如果遇到較大的災禍，許多人也難以自我應對，因而也需要政府出手救助。我國《社會救助暫行辦法》中規定我國社會救助制度有“救急難”的目標，但這一目標的實現主要靠臨時救助。要充分重視臨時救助的“救急”特點，在發現個人或家庭因突發事件而陷入困境后，救助機構要在第一時間里做出快速反應，向其提供適宜的救助。為此，各地在具體實施細則的建立中應該重視充分發揮臨時救助的應急性功能，在組織體系建構、人員隊伍建設、服務項目、管理制度等方面都要有利于應急性功能的發揮。

預防性功能是臨時救助制度的又一重要功能。所謂預防性功能，主要是要發揮臨時救助的靈活性特點，向有可能產生嚴重后果的危機預兆事件或人員提供幫助，防止其滑向更加嚴重的后果或發生災難性事件。傳統的社會救助一般都是“事后救助”，即只有當各種困難實際發生了以后才給困難者提供幫助。這種被動的救助原則很難應對當代風險社會中的復雜性。在很多情況下個人和家庭陷入困境或發生災難性事件都是從小困難、小危機開始，由于缺乏事先的幫助而最終釀成嚴重困境或災難性事件。因此，如果能夠建立和完善預防性的救助項目，對有可能陷入嚴重困境的個人或家庭，以及有可能導致災難性后果的先兆性困難提前加以干預，給相關的家庭或個人提供必要的幫助，則可以更加有效地防止嚴重后果的發生。要更好地發揮臨時救助的預防性功能，需要救助機構和救助工作人員及實把握居民生活中的各種困難和危機，需要在主動調查、信息提供、問題研判等方面做更多的工作。

最后，臨時救助應該具有綜合托底性功能。所謂綜合托底性功能是指臨時救助要擔負起別的救助項目無法承擔的，但又確實需要提供的救助。在當代社會中各種各樣的個人和家庭所遇到的困難和風險是相當多樣化的。不管各種社會救助項目如何細化也很難將人們可能遇到的所有困難和風險都預先列到救助目錄中。并且，隨著社會救助制度越來越制度化，它應對各種例外特殊困難的救助能力也會隨之而降低。通常有兩種辦法來提高社會救助制度對例外特殊困難的包容能力：一是通過降低制度化程度而提高其運行的靈活性；二是通過綜合托底性項目來解決各種例外特殊困難。前一種辦法不利于我國整個社會救助制度的規范化運行，在當前不太可取，因此目前最好的辦法是通過臨時救助項目來承擔各種例外特殊困難的救助功能。發揮臨時救助的綜合托底性功能需要有大量的信息研判工作，社會救助機構及其工作人員需要面對各種不同的困難情況，有時還可能是很復雜情況，依靠科學合理的方法，實事求是地分析其對象的具體需要，并根據臨時救助的基本原則和基本制度規范而做出適當的救助決定。

二、以實際需要為基礎的救助對象確定原則

社會救助制度的多個項目一般都有其特定的對象。例如，我國的最低生活保障制度的對象要符合收入標準，還有家庭財產、戶籍等方面的標準，在實踐中往往還要考察低保對象的勞動能力、就業、消費等方面的情況。但對于臨時救助對象的基本資格標準則應該更加寬泛一些。

首先，臨時救助對象不能僅限于低保對象。我國社會救助中有些項目與低保制度掛鉤，以“低保對象”為其救助對象，或者為其主要救助對象。但對于臨時救助，一般不應該簡單地按照低保對象的標準來確定救助對象，也不宜僅僅將救助對象限定在低保對象，而應該比低保對象廣泛得多。或者說，所有社會成員個人或家庭，凡是遭遇到突發事件并因此而陷入自己無法解決的困境的，都可以申請臨時救助。

其次，對臨時救助對象資格的認定不應事先設立收入標準。一般說來，各種不同收入水平的個人和家庭都有可能因遇到各種突發事件而陷入困境。各種不同收入水平的個人和家庭在應付急難事件中需要政府和社會救助的程度不僅與其收入水平有關，而且也與其遇到困境的大小有關。當然，收入較高的個人和家庭需要政府和社會幫助的概率和水平都較低，但也不排除在遇到巨大災難性事件靠自己的力量應付不了，因而也需要政府和社會的救助的情況。因此，臨時救助在設定其對象資格時不宜事先設立個人或家庭收入的標準，而應該根據個人和家庭收入和經濟能力實際狀況和所遇到的困境大小和所面臨的實際需要去綜合性地確定是否應該提供救助，以及提供何種方式和多高水平的救助。由于貧困和低收入家庭往往面臨更多的風險，并且在風險事件沖擊下的脆弱性更高，因此在不設立收入標準的情況下，他們事實上仍會是臨時救助制度最主要幫助的對象。

再有，臨時救助應該有效地包括非戶籍人口。我國現行社會救助制度體系中大多數項目都是以戶籍人口為其對象，困難家庭只能在戶籍所在地申請救助待遇。但臨時救助有“救急”的特點，往往需要在第一時間里獲得救助，因而許多非戶籍人口事實上無法回到其戶籍所在地去申請臨時救助。我國目前有約五分之一的人口是非戶籍人口（流動人口），他們當中許多人因各種原因而需要臨時救助。如果不能有效地將他們包括進去的話，那臨時救助制度既不公平，也無法達到預期的制度目標。此外，臨時救助所針對的困難外部表征比較明顯，易于判斷，不易冒申冒領。并且臨時救助往往針對具體的需要提供一次性救助，救助水平的地區差異不會很大。因此應該允許求助者在其居住地或事件發生地提出求助并獲得幫助。當然，臨時救助對非戶籍人口的資格審核工作要更加復雜一些，因此各地在制定實施細則時應該針對非戶籍人口申請臨時救助的資格審核工作做出更加具體明確的規定，其中關鍵是要防止因審核工作的復雜而影響對其受益資格的及時審批，同時也要注意防止因非戶籍人口相關信息的失真而導致的管理漏洞。

三、建立多樣化的救助方式

與其他常規救助項目相比，臨時救助的內容具有多樣化的特點，可包括現金救助、實物救助和服務救助，并且臨時救助應該更重視實物救助和服務救助。我國現行的社會救助制度體系大多數項目都是以現金救助為主，提供實物救助的不多，提供服務救助就更少。因此，建立臨時救助制度要求各地要重點重視建立和發展科學的實物救助和服務救助方式。

實物救助是一種傳統的救助方式，是向有需要的人直接提供他們所需要的食品、衣物、飲用水、燃料等物品，以及安排臨時住所。實物救助最大的好處是救助內容的瞄準性更強，能夠直接針對求助者的困難，在短時間里有效地滿足其最基本的需要，緩解其困境。但實物救助的工作量較大。各地的臨時救助機構應該有一定的物質儲備、服務設施和專業服務人員，并且需要在各個環節上加強管理，提高工作救助實效。

服務救助是指向有需要者提供必要的服務，包括庇護服務、緊急救治，臨時護理服務、心理安撫、危機干預等服務。服務救助可以單獨提供，也可以與現金救助或實物救助同時提供。服務救助需要有專門的機構和人員來提供，并且往往需要較高的專業化水平，因此較好的辦法是委托專業社會工作機構或其他相關的社會服務機構來承擔。

四、創新服務和管理方式

臨時救助在目標功能、對象確定、救助方式等方面與其他社會救助項目都有所不同，因此在臨時救助的服務和管理方式上也應該有其特點。

首先，從服務和管理的方式上看，臨時救助應該賦予一線工作人員較大的自由裁量。由于臨時救助針對的不確定的風險困境，很難實現將所有情況都事先做出嚴格的制度規范，并且臨時救助往往要求在第一時間里采取救助的行動，來不及履行復雜的審核審批程序，因此需要一線工作人員有較大的自由裁量權，能夠根據具體情況迅速做出判斷和決定。提高一線工作人員的自由裁量權有兩個方面的基本要求：一是要提高一線工作人員的專業化水平和分析判斷能力；二是在賦予一線工作人員較大自由裁量權的同時，也應該對這種權力的使用做出嚴格的規定，要制定相應的制度規范，明確一線工作人員的職責和權力邊界，尤其是要有嚴格的事后報告審批制度。

其次，從受理救助的方式上看，臨時救助應該是申請受理救助與主動發現受理救助相結合。一方面，在大多數情況下臨時救助仍然應該采用申請受理的方式，即由有需要者提出申請，經救助機構審核符合規定的，給予相應的救助。但在現實中有些個人和家庭缺乏提出申請的能力或意識，或者在突發事件中來不及申請的，救助機構獲得信息并核實后應主動提供救助。主動發現受理方式的建立，可以大大提升臨時救助的托底性功能，進一步強化社會安全網。開展主動發現受理救助工作對各地社會救助工作機構和工作人員提出了更高的要求，不能只是坐在辦公室里等著有需要的人前來申請，而是要主動地發現社會中有需要的個人和家庭。為此，需要更新和發展社會救助組織體系和工作機制，建立與社區和社會組織的合作，采用“外展式服務”等新的機制和辦法。

再有，與其他社會救助制度相比，臨時救助更適宜社會力量的介入。一方面，民間社會組織相對政府而言具有規模小、靈活性、快捷性等特點，因此其特別適用于參與臨時救助，另一方面，臨時救助往往是面對最嚴重的困難，因此社會公益性最強，在臨時救助方面的活動最能吸引公眾的關注（尤其是潛在的捐贈者的關注），這也就最能吸引社會組織的參與。因此，積極推動社會組織和慈善事業參與急難救助，不僅對發展臨時救助制度具有重要的意義，而且對于社會組織和慈善事業自身的發展也具有重要的意義。當然，社會組織介入臨時救助的行動應該納入到地方政府社會救助的統一規劃中，與政府的社會救助項目協調運行，以提高救助資源的使用效率和社會效益。

五、提升專業化水平

如上所述，臨時救助事實上是一套綜合性、托底性的社會救助服務體系，它為不確定的對象、不確定的困難提供多樣化的救助服務，其制度建構和工作運行的復雜性和難度都高于其他社會救助項目。在臨時救助制度的建構和運行中既要有效地健全社會安全網，又要相對節省開支，避免資源的低效率使用，唯一的辦法就是通過更加專業化的管理和服務來達到社會效益和運行效率的最大化。

為此，應該大力促進專業社會工作機構和社會工作專業人才介入臨時救助制度。臨時救助也是最適宜專業社會工作參與的領域。從服務的角度看，如前所述，臨時救助需要大量采用服務救助的方式，其中有許多屬于社會工作的范疇，心理輔導、庇護、調解、危機干預等。社會工作專業人才應該充分發揮其專業知識和技能，既可以直接向有需要的個人和家庭提供專業化服務，也可以發揮其資源鏈接和社會支持等方面的特長而在綜合服務和轉介服務等方面發揮專業化的作用。從管理的角度看，臨時救助要求賦予一線工作人員較高的自由裁量權，而相應地也應該提升一線工作人員的專業能力、職業道德和責任心。由社會工作專業人才或經過社會工作系統培訓的人員來從事這方面的工作，可以提高工作績效。

總而言之，我國全面建立臨時救助不僅僅是在已有的社會救助體系中增加了一個項目，而是使整個社會救助體系的功能大幅度提升的一個重要發展。同時，臨時救助制度的全面建立對我國社會救助體制機制建構和專業化發展都提出了更高的要求。因此，各地一定不能以“臨時性”的態度去對待臨時救助，而應該將其看成是我國社會救助制度體系中的一個長期穩定可持續的組成部分，并以此為基礎去建構臨時救助具體的制度體系、穩定的服務和管理組織模式、專業化的運行機制和操作規范、以及必要的工作人員隊伍。

（作者系南開大學社會建設與管理研究院院長、教授）