優化南京市域治理體系新方略研究*

甘文華

(南京市委黨校哲學與文化教研部 南京 210046)

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優化南京市域治理體系新方略研究*

甘文華

(南京市委黨校哲學與文化教研部 南京 210046)

優化城市治理體系，實現治理能力現代化，不僅是國家治理體系中子系統的完善，更是城市繁榮、地區發展的戰略性建構。南京作為蘇南現代化建設示范區的核心城市，在“兩個率先”的現代化建設進程中，較早開始了治理體系和治理能力現代化的探索，取得了不少成效。進一步優化南京市域治理體系，要搭建“一核多元”的市域治理體系；壓縮層級，服務前移，建立平臺化服務體系；組建基層治理委員會，優化利益訴求表達機制，暢通群眾訴求渠道；強化依法治市理念，把城市管理引上法治執道；多種方法并用，注重采取市場手段和“軟法”。

治理體系；城市治理；南京

在國家治理體系和治理能力現代化這一宏大主題之下，城市如何在推進永續發展的基礎上，形成一個良好的治理體系，培育與城市發展相適應的治理能力，已經成為城市發展的重要議題。我們在長期的城市管理實踐中積累了豐富的、獨到的、有效的經驗，相關的理論研究、對策研究也取得了許多重要的進展，隨著經濟社會的進一步發展和國家治理理念的創新，特別是城市現代化進程的推進，城市治理又增加了更多的內容，面臨更為復雜、更為艱巨的任務，這使得城市治理體系和治理能力現代化更為迫切，更具有現實針對性和意義。優化城市治理體系，實現治理能力現代化，不僅是國家治理體系中子系統的完善，更是城市繁榮、地區發展的戰略性建構。

一、南京市域治理體系的新進展

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，南京作為蘇南現代化建設示范區的核心城市，在“兩個率先”的現代化建設進程中，較早開始了治理體系和治理能力現代化的探索，取得了不少成效。

1.向社會放權，消除社會化治理體系落差。2013年年底，南京市委十三屆七次全會提出，當前南京改革要解決社會化治理體系的落差，加快構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、科技支撐、法治保障”的社會治理體制。全會明確提出，南京原有的體制機制已經不適應發展需要，主要表現為：社會組織發育和社會活力不足同時存在，各類社會主體無法有效參與社會和城市治理。因此，要更加注重向社會公益組織、社區放權。2014年6月，市政府出臺《關于深化行政審批制度改革實施方案》，通過調查行政審批事項家底、建立行政審批事項清單、落實取消和下放行政審批事項、推進簡政放權、建立長效機制等一系列政策措施，實現行政審批制度改革從量變到質變。在前期清理行政審批事項83個行政審批項目的基礎上，取消和下放47項行政審批項目，其中取消16項，下放31項。2014年11月，南京市政府向社會公開194項市直各部門目前保留的行政審批事項清單，“鎖定”各部門行政審批事項“底數”——各部門不得在公開的清單外設立和實施其他行政審批，徹底實現“清單之外無審批”。這也就意味著，目錄一出，政府與市場的邊界將會區分開來。

由社會組織承擔一些社會管理和公共服務工作，是國際上較為普遍的做法。發達國家擁有大量社會組織，在經濟、社會、科技、文化、環保等各個方面發揮著重要作用，極大地提高了政府效能和社會治理水平。2014年，南京市將“推進社會組織改革發展”列入市委市政府綜合改革重點任務，全面推進社會組織培育發展。同時，全市11個區全部建成以培育發展社會組織為主的綜合性平臺，新增建成6家街道級社會組織孵化基地或發展中心。2014年4月成功舉辦了第二屆南京社區暨社會公益服務項目洽談會，共有近2000個項目，帶動資金5000多萬。同時，推進行業協會商會脫鉤，改變“行政化”傾向，落實政府購買服務政策，支持社會組織更好發揮作用。

面對著社會利益主體與利益訴求多元化的總體趨勢，以行政管控為主的社會管理方式，已難以解決社會矛盾多發問題，也難以提供群眾日益多樣的公共服務，甚至“做得越多，越不討好”，增加了社會穩定風險和公共服務成本。政府向社會充分放權，消除社會化治理體系的落差，形成不竭的社會動力源，更好地發揮社會力量在管理社會事務、反映利益訴求、協調利益矛盾、促進社會和諧穩定中的作用。

2.“三社聯動”，豐富社會治理主體。探索社區、社工、社會組織“三社聯動”是江蘇省推動政府轉型、豐富社會治理主體的重要做法，南京更是這一做法的先行者和探索者。2012年12月，南京市印發了5個關于民政轉型升級和指導“三社聯動”工作的專門文件，出臺以財政投入為主的公益創投實施意見，以及社會組織登記制度改革文件，并騰出1000多平方米的場地用于建設南京市社會工作園，發揮其創新引擎、聯動載體等作用；全市各區建成社會組織培育孵化基地，約三分之一的街道建有綜合性的社會工作創新實體。社會工作園彰顯了三大特色：一是突出南京公益創投特色，彰顯財政投入與社會投入相結合、項目引領與專業推進相結合、開放運作與市區(縣)聯動相結合、資金扶持與培育督導相結合的“四個結合”特征，推動創投項目落地生長；二是修訂完善專業評估辦法，加強跟蹤督導，努力扶持重點創投品牌項目，力求在資金扶持額度、吸納專業社工從事創投項目以及拓展創投項目覆蓋面上有新突破；三是圍繞“四個中心(創投項目開發中心、評估中心、培育中心和社工實務培訓中心)+項目運作集聚區”的布局，推動市社會工作園實體化運作，努力形成點、線、面有機結合的網絡體系。如今，南京市社會組織總數已達2.4萬家，每萬人擁有社會組織近12個。隨著全市社會組織數量的穩步攀升，質量的不斷改進，社會組織在承接政府職能、參與社會管理、提供社會服務方面發揮著日益顯著的作用，已成為我市經濟社會發展中不可或缺的重要力量。

與此同時，南京市在江蘇率先推出社區社會組織備案制度，并撥款鼓勵其備案轉登記；明確社工可帶薪創辦社會組織、申領公益創投項目；下發《關于進一步推動社區社會組織發展的指導意見》，多管齊下。為了引導“三社”發展緊貼需求，南京市將街道內設科室整合為若干服務中心，鼓勵社區行政事務向街道服務中心上移，無償或低償向社會組織開放社區辦公用房，為社會組織在基層騰挪轉移空間，以實現“三社”高效、有機地聯動，從而引領以“多元主體”為特征的社會治理。

3.加強網格化管理，提高城市治理水平。網格化管理是指以信息化為手段，綜合集成各種管理服務資源，在特定的社區網格內，及時發現并綜合解決各類問題，更好地滿足群眾需求和管理需要的一種創新模式和機制。早在2012年，南京市就啟動城市網格化管理，各主干道及街巷將陸續成立由城管、公安、交警組成的巡防隊伍，路長、片長對各自責任區的環衛、市容、公用設施、綠化、治安等實行綜合管理。街道作為一級網格，社區作為二級網格，社區內子網格作為三級網格。其中，三級網格主要包括以下兩種類型：以相對封閉的居民小區或若干棟居民樓建立的“樓院型”網格和以相鄰駐區單位、轄區商業街、市場、寫字樓等建立的“單位型”網格。街道辦事處主要負責人任“片長”，在主次道路設立“路長”，使區域內的城市巡防管理工作做到無縫隙、全覆蓋。針對劃分好的網格，以街道為單位，對每個社區網格進行編號，并繪制網格GIS地圖。部門力量(主要包括社區民警、交警、環保、工商、質監、藥監、綜管所、安全生產、結對部門等)經整合后已經有序下沉，充分吸納黨員志愿者、樓棟長、居民小組長等社會力量參與網格服務，形成由社工牽頭，其它力量協同的1+N網格服務團隊，逐步增強網格解決問題的能力。每個網格“六個一”配置，即一塊樓棟網格公示牌、一張網格服務卡、一個網格服務包、一本網格巡查手冊、一個網格巡防紅袖標及一個網格員胸牌，以網格服務規范的細化完善，打造網格服務亮麗品牌。

4.創設標準，提升城市治理能力。經過多年實踐，南京市制定并全面實施《南京市城市綜合管理指導標準》，涵蓋城市主次干道、背街小巷、市政設施等33種類型、共計1900多條標準。如道路清掃保潔標準就要求“十無十凈、一降低、本色化”——無果皮煙頭紙屑、白色垃圾，無枯枝落葉，無雜草青苔，臺階踏步干凈，綠地樹穴干凈，降低道路揚塵等。重點在管理標準、保障措施、工作制度、考核辦法等各個環節上量化、細化和完善，努力實現南京城市綜合管理標準化全覆蓋。在全市范圍內，使每一個管理部門、管理行業、管理單位，每一個社區、居民小區、經營市場、單位(機關、企事業)責任區(院落)等都有自己的管理標準及執行制度，使城市管理工作進入標準化、精細化、制度化長效管理運行軌道。標準的建立實施使得城市綜合治理的轉型效應逐步顯現，城市治理的整體水平會逐步提升，部門聯動、社會互動、人人參與城市治理的機制逐步建立，城市治理精細化逐步成為現實，城市治理過程中的矛盾逐步減少，治理成本逐步降低。

二、優化市域治理體系新方略

“城市是經濟、政治和人民精神生活的中心，是前進的主要動力，”[1]是現代工業與第三產業集中的地方，在國民經濟和社會發展中起主導作用。因此，城市市域治理體系現代化，對于國家治理體系具有重要的基礎性作用?！皻v代之政，久皆有弊。弊而不救，禍亂必生。”[2]漸進式的改革，固然有利于改革、發展與穩定相協調，社會震蕩小，改革經驗、改革新路子得以總結和開拓，我國改革開放以來的偉大成就就是在漸進式的改革中取得的。但是，漸進式的改革也是一種松動式的，改革的成果以一種碎片化的形式體現在現實的生活之中，以至于經常出現政策之間的不匹配、不協調，甚至互相矛盾，我們認為，盡管這些問題并不能否定漸進式改革的成效，同時，我們要需要在一定的時間段之后，都改革進行系統的梳理和總體謀劃。十八屆三中全會提出社會治理體系和治理能力現代化，就需要我們深刻領會“治理”內涵和意義，轉變社會管理思路，創新社會管理方式，堅定不移推進社會管理向社會治理轉變，切實處理好政府與社會之間關系，不斷創新思路和辦法消除社會化治理體系落差，最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素，努力把南京建設成為和諧穩定首位市和獨具魅力的幸福都市。

1.把握城市現代化的基本趨勢，總體籌劃治理體系現代化。國家治理體系和治理能力現代化，是我們黨繼工業、農業、國防、科技這“四個現代化”之后的“第五個現代化”，因此，把握城市現代化發展趨勢，是實現治理體系和治理能力現代化的重要前提。

城市現代化發展是時代的主旋律，隨著全球化、信息化進一步加速，信息經濟、網絡經濟、數字經濟和生物經濟等新經濟類型的不斷崛起，現代城市面臨著多方面的嚴峻挑戰和發展機遇；同時城市空間結構、產業結構、教育模式、生活模式以及人與自然、人與人之間的關系都面臨著有史以來的最廣泛、最深刻的社會巨變和創造性的重構，因此，不僅傳統的治理方式不能適應城市的發展，而且今天的治理方式也必須為未來留下足夠的空間。我們認為，治理體系現代化要確立以下理念：一是治理現代化要以解放和發展生產力為基本目標，就是要通過改革和發展，進一步改變束縛生產力發展的體制障礙，建立起充滿生機和活力的經濟體制。二是治理現代化要以人為核心，城市的形態必須從生活本身的結構中發展起來，在城市的重建過程中要以人的需要為基本立足點。三是治理現代化要立足于文化，文化是城市的命脈、靈魂，是城市發展的動力源泉。四是治理現代化要運用和體現現代科技進步成果，古老的治理方式在適應其時代上起到了重要作用，世易時移，現代化科技成果的運用，不僅有利于城市治理能力的提高，更會促進科技進步、城市發展。我們認為，在這些理念的觀照下，全面籌劃城市治理體系和實現治理能力現代化，既是對漸進式改革的階段總結，又是順應時代發展潮流的重要基礎。

2.把握城市市域治理體系的戰略要點。當前，城市市域治理體系需要關注的內容有，維護社會和市場秩序，防范、處理天災人禍等社會風險，調和、處置社會糾紛和沖突，提供現代化優質教育服務，關注流動務工人員、農村留守老婦幼等特殊人群，引導和監管基于互聯網的“虛擬社區”等。治理內容紛繁復雜，時常使我們顧此失彼，甚至疲于應付。因此，把握治理體系的戰略要點十分關鍵。我們認為，一是充分發揮人大職能和剛性監督作用，這是治理體系的基礎。充分發揮政協的參政、議政作用，人民代表大會制度和政治協商制度是我們國家的根本制度，因此要從這一根本制度出發，從人大代表和政協委員的產生，到增強和提高人大代表、政協委員履職能力，從人大和政協作用的發揮，到人大和政協聯系群眾的機制，從人大政協的參政議政，到人大政協的監督職能，進行系統設計和總體推進。二是源頭治理，這是治理體系的根本方法。當前社會矛盾多發的重要原因是一些基層政府和干部在處理群眾利益問題上，以道德和政治來取代利益訴求，漠視群眾的現實利益，沒有樹立把改革成果更多惠及百姓的理念。實踐證明，只有讓廣大群眾從黨和政府的方針政策中獲得實惠，才能從源頭上減少社會矛盾。三是系統推進，這是治理體系的關鍵所在。改革總是從點到面，從局部到整體，因此政策的碎片化痕跡明顯，但是改革到一定階段，必須加以統籌，避免社會上的比較落差。四是群防群治，這是治理體系的重要途徑。治理體系的重點在基層，要主動適應經濟社會發展新要求，善于依靠基層組織和廣大群眾，提高預防化解社會矛盾的能力和水平，要健全以城鄉社區黨組織為核心、以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型城鄉社區管理服務體系，努力把城鄉社區建成政府社會管理的平臺、居民日常生活的依托、社會和諧穩定的基礎。五是依法治市，這是治理體系的重要保障。社會各個層面都要牢固樹立法治觀念，把社會治理的方方面面，特別是政府決策、公務執法以及公檢法的日常運作納入法治軌道。

3.探索信息化條件下的城市治理方式變革。信息化的力量正在改造世界，不僅中國面臨前所未有之大變局，整個世界都將如此。治理體系和治理能力的現代化，毫無疑問要適應這一深刻的社會變遷。傳統上，基于管理層次和管理幅度的反比關系，要求管理按照業務種類進行細分，使得社會管理分塊進行，那么，信息化條件下，城市治理空間得以提升，結構扁平化和綜合治理已經成為可能。我們認為，一是整合信息資源，構建以公眾為中心的服務模式。二是依托物聯網、云計算等應用理念及技術成果，支撐數字化、網絡化、移動化、互動化的城市管理新模式。三是以注重親民和便民為出發點，實現民生服務多方互動。四是推進智慧化應用和產業良性聯動，實現信息產業和傳統產業實現融合發展。2014年11月，南京市印發《關于加快智慧南京建設的意見》，明確南京將在2020年建成國內一流的智慧城市，聚焦加快提升基礎設施智能化水平、構建精細化城市管理體系、完善便捷化公共服務體系、建設現代化產業發展體系、實現網絡安全長效化管理五方面工作。未來3年，南京智慧城市建設將完成37項重點工程，完成智慧南京中心二期、綜合運輸管理系統、工商綜合執法指揮系統、國土資源管理智能化項目、氣象災害監測預警一體化平臺等項目，以及城市智能門戶、智慧交通、智慧旅游、電子商務開放平臺等一批信息惠民綜合服務應用工程，逐步完成城市視頻監控智能應用系統、安全生產監管綜合信息平臺、智慧城管綜合業務平臺、智慧警務、智慧醫療、智慧社區、智慧人社、智慧教育、智慧養老、公共文化信息資源開發和服務體系建設領域的一批重點工程，著力推動以資源開發利用為主線的信息服務整合，以業務為重點的辦事協同，以公眾為中心的多渠道服務，以互聯網思維積極探索推動以政府為中心的管理型政府向以公眾為中心的平臺化政府轉變，加快推動新區以政府為中心的服務模式向以公眾為中心的服務模式轉變。一個具有“透明化，互動化、協同化、參與化、個性化”特征的平臺化政府，實現各系統之間的各種類型的數據和信息的交換，可以縮短企業及市民的審批時間，提高政府辦事效率，提升市民和企業對政務服務的滿意度，推動城市范圍內的政策的統籌性，降低比較落差。

三、優化南京城市市域治理體系的若干對策建議

在一定意義上，城市已經成為一個具有眾多人口、專業分工、特有的公共設施、共同的文化制度的區域共同體。在這個共同體中，社會經濟交往頻繁，利益分化帶來的沖突也相對多發，因此，將城市作為國家治理體系的基本單元，對國家治理體系和治理能力現代化具有重要基礎作用。優化南京市域治理體系，我們認為，當前可從以下方面著手。

1.搭建“一核多元”的市域治理體系。一方面，治理體系的主體應該由單一化轉變為多元化,政府、企業、社會組織、居民等成為公共事務的多元主體；另一方面,對于城市發展、規劃、建設等政策決策以及公共事務的處理要轉變為平等對話、多方溝通、民主協商等方式，從而建立起彼此之間的一種平等互惠的關系；而更重要的是要在黨組織核心的總攬全局、統籌各方,形成合力,促進資源的合理分配,促使多元主體的有效協同,各司其職,各取所需,實現治理愿景的最大化。

2.壓縮層級，服務前移，建立平臺化服務體系。城市應該在市級層面統籌各項政策，避免城市區劃帶來的政策落差；政府內部程序應該成為一個“黑箱”，即辦理各種公共事務應以事務為中心，而不是政府部門為中心；政府服務體系應該以信息化平臺為基礎，實現信息共享。具體來說，一是建立起全市統一的政府服務標準、程序、時限等，并使之標準化、一體化，避免行政區劃、身份等的差別化；二是現有政府行政服務中心小型化、一站式服務，并在交通便利、人口密集的區域設立服務中心，為群眾提供“一窗式受理、一站式辦結、一條龍服務”，使群眾有事能辦理、快辦理；三是統籌各類信息，利用計算機云技術，實現信息的集成，各單位按權限使用，統一管理，并提供各類信息的咨詢服務。

3.以人大代表、政協委員、基層政府、社會組織等組成基層治理委員會，優化利益訴求表達機制，暢通群眾訴求渠道。一方面，要充分發揮人大代表、政協委員等反映公眾利益訴求的積極作用，另一方面要充分發揮社會組織在社會治理中的作用，切實保障人民的知情權、參與權、表達權和監督權。同時，要實現治理委員會的網格化和全覆蓋。

4.強化依法治市理念，把城市管理引上法治執道。黨的十八屆四中全會上做出了全面推進依法治國若干重大問題的決定，在城市治理過程中，應樹立“法無禁止皆可為，法無授權不可為”的法治理念，切實做到依法行政，督促所屬職能部門依法履職，依法規范行政行為，并依法管理各類社會組織，監督社會組織依法依規活動，以法律手段解決各類矛盾，處理公共事務。

5.多種方法并用，注重采取市場手段和“軟法”。實踐證明，市場是迄今為止最為有效的資源配置手段，市場手段和法律手段、行政手段配合使用，也是國際上社會治理的通行做法。軟法是相對于硬法而言的，在社會治理的語境下，軟法實現治理目標的手段更強調公共主體與私人主體之間的對話、協商和協作，起著增強公民主體意識與促進社會自治、填補硬法的不足，降低立法與執法成本、防止公權力濫用的積極作用。因此，在社會治理的實踐中，要注重多種方法并用，同時要注重采用市場手段。

[1]列寧全集(第22卷)[M].北京：人民出版社，1990.358.

[2]范仲淹.答手詔條陳十事.范仲淹全集[M].成都：四川大學出版社，2007.524.

(責任編輯：育 東)

2014-12-25

甘文華(1973-)，男，安徽太湖人，南京市委黨校哲學與文化教研部講師，主要研究方向：馬克思主義哲學。

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1672-1071(2015)01-0108-05