“困境兒童保障與服務”在歐洲的歷史演變及其對中國的啟示

張 威

“困境兒童保障與服務”在歐洲的歷史演變及其對中國的啟示

張 威

本文以“困境兒童”群體為主題，圍繞針對該群體的保障與服務，以歐洲大陸國家為觀察視角，分析和闡述“困境兒童保障與服務”在服務群體、應對領域、社會立法、構建原則、核心思想等方面所體現(xiàn)出的歷史演變和發(fā)展規(guī)律，進而從歷史性、系統(tǒng)性、科學性和長遠性的角度思考和確定中國“困境兒童保障與服務”的思想基礎和發(fā)展方向。

一、對“困境兒童”概念的界定

中國從20世紀80年代末進入轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期的變遷既為個體和家庭帶來了更多自由的空間和多樣化的生活方式，也增加了個體和家庭在獨自應對生活壓力、獨自解決問題方面的負擔，人口流動、人口老齡化、家庭結構的變遷使得一些家庭無法順利完成其社會化的功能，而未成年的兒童（通常指14歲以下者）、青少年（通常指14～18歲者）則是直接受其影響的群體。近年來，人們越來越關注“流浪兒童”“留守兒童”“貧困兒童”“行為偏差兒童”（如輕微犯罪）等群體，并用“困境兒童”一詞概述所有這些群體，該詞體現(xiàn)出所有這些群體的共性：即處于某種困境之中。但“困境”的實質(zhì)體現(xiàn)在哪些方面？筆者認為總體體現(xiàn)在：這些兒童的物質(zhì)基礎、生活照顧、家庭陪伴、身心健康、教育、成長與發(fā)展、成功的社會化無法保障！再進一步說是兩方面的需求無法得到保障，一是物質(zhì)方面的（身），二是教育、成長和社會化方面的（心）。

鑒于國內(nèi)對“困境兒童”的各種不同理解，筆者認為，可將其分為狹義和廣義兩種界定：狹義的“困境兒童”是指“流浪兒童”“留守兒童”“貧困兒童”“失學兒童”“行為偏差兒童”“病重或身心殘疾兒童”等處于某種物質(zhì)或精神困境的兒童群體；廣義的“困境兒童”是指“身心健康發(fā)展和成長、教育無法得到保障或受到危害”的兒童群體（此處的教育是廣義教育，不僅僅指學校教育），該界定更為廣泛，它不僅包括那些缺乏家庭陪伴、父母關愛、生活保障、健康成長和教育無法得到保障的兒童群體，也包括那些有家庭陪伴、有物質(zhì)保障但身心健康和成長無法得到保障的兒童群體（如被虐兒童、綴學兒童、離家出走兒童、跳樓兒童等），或者因父母工作緊張或缺乏教育能力導致的家庭教育缺失等問題。本文中對“困境兒童”的界定和理解是廣義上的。

再將視野轉(zhuǎn)向歐洲大陸國家：以當今德國為例，“困境兒童”這一概念無論在社會立法中還是在社會政策或社會教育學/社會工作服務領域中都不存在，它只是作為一個“歷史產(chǎn)物”或“歷史概念”曾經(jīng)存在過。今天人們所關注的焦點不再是某個群體、某些群體所處的“困境”（即不再只是“救火”、應對已出現(xiàn)問題），而是兒童這一整體群體成長發(fā)展、教育和社會化的框架條件和實質(zhì)核心，或者說兒童出現(xiàn)“困境”的實質(zhì)性原因（即預防問題的出現(xiàn)）。因此，在德國，人們并不使用“困境兒童”一詞，而是更頻繁地使用“兒童身心健康成長與發(fā)展、教育無法得到保障或受到危害”（德語原文是Kindeswohlgef?hrdung）這一核心術語，該術語已成為一種靈魂，貫穿于所有應對領域，從社會立法到社會政策（包括社會保障）到社會教育學/社會工作服務領域。更進一步講，“確保兒童的身心健康成長與發(fā)展、確保兒童受到教育”已被作為兒童的一種權利寫入法律，因此對此類兒童群體的幫助不只是一種必要的“應對措施”，更是一種必須的“權利保障”。簡而言之，在當今德國，“兒童身心健康成長與發(fā)展、教育無法得到保障或受到危害”早已取代“困境兒童”一詞。

二、“困境兒童”服務群體和應對領域的歷史演變及其啟示

當然在當今，上述德國的這種理解在歐洲大陸國家非常具有代表性，但它并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展歷程和演變階段。首先來觀察一下“困境兒童”服務群體和應對領域的歷史演變。

在歐洲大陸國家，人類在最初面向“困難群體”或“弱勢群體”提供幫助和服務時，就已對成人群體和未成年群體進行了區(qū)分，并且人類首先關注的是其“物質(zhì)需求”即貧困問題。從12～13世紀起，到14～16世紀，人們關注的成年弱勢群體主要是成年貧困人口，如乞討者、無勞動能力的老人和殘疾人，針對這類人群所提供的幫助被稱為“成人救助”，即濟貧工作；人們關注的未成年弱勢群體主要是棄嬰孤兒、戰(zhàn)爭中無家可歸的兒童、無人管制或有輕微犯罪行為的兒童青少年，這些群體被稱為“問題兒童青少年”，針對這類人群所提供的幫助被稱為“兒童與青少年救助”（Schilling/ Zeller 2007），它主要體現(xiàn)在生活照管方面（并帶有很強的宗教教育色彩）。無論是針對成人還是未成年人，最初的救助工作都停留在物質(zhì)和生活層面。并且，這種幫助大多都是私人行為，即個人、團體或教會的自發(fā)性無組織行為，國家尚未涉入其中。

從17～18世紀到19世紀，人們所關注的兒童青少年群體從“問題兒童青少年”擴展到大眾兒童青少年，“兒童青少年救助工作”被擴展為面向大眾兒童的“幼兒園”以及面向大眾青少年的“兒童青少年業(yè)余生活與校外教育工作”。人文主義的出現(xiàn)和啟蒙運動思想的傳播對人們關注兒童青少年群體的方式影響重大，從18～19世紀開始，人們的視野不再只聚焦于“生活照管”和“物質(zhì)救助”，而是將“教育”思想和理念也加入進來，此處的教育不單單指學校教育，而是指廣義上的教育。由此，歐洲大陸對兒童青少年問題的關注由物質(zhì)層面轉(zhuǎn)向精神層面，應對方式由單一的生活照管和物質(zhì)救助轉(zhuǎn)向兼顧教育理念。在同一時期，針對成人的幫助也從簡單的物質(zhì)性救助轉(zhuǎn)向面向大眾的福利工作（含精神層面的幫助）。同時，個體、團體或教會的私人行為開始轉(zhuǎn)向國家行為（如社會救濟和社會保險的出現(xiàn)）。

到了20世紀，“社會教育學”逐漸從“教育學”中脫離出來，成為一門獨立的學科，同時也成為一種專門面向兒童青少年及其家庭服務的教育領域。“社會教育學”將之前的兩個工作領域合并在一起：即面向問題兒童青少年的救助工作以及面向大眾兒童青少年的業(yè)余生活和校外教育工作。至此，人們所關注的不再只是處于某種危機或顯現(xiàn)出某種困難的“困境兒童”群體，并針對其困境采取補救措施，而是將關注視角轉(zhuǎn)向“如何確保兒童身心的健康成長發(fā)展與教育”。同一時期，面向大眾成人的福利工作又被“社會工作”這一概念取代。

從歐洲大陸國家針對成人和未成年人所進行的救助和服務工作的歷史發(fā)展脈絡可以看出：首先，在歐洲大陸國家，當人們助人時，對成人和未成年人是有所區(qū)分的，這種區(qū)分不僅有著較長的歷史傳統(tǒng)，也使得針對成人和未成年人服務的領域形成兩個不同的職業(yè)分支，如面向兒童青少年和家庭的社會教育學以及面向成人的社會工作。這種職業(yè)分支基于不同的思想基礎和工作重心，比如面向未成年人工作時的“教育思想”以及兼顧其所處環(huán)境的“生態(tài)思想”。當然，今天，這兩個職業(yè)分支逐漸趨于匯合，兩者又逐漸合為一體，比如在大學的專業(yè)教育中，有些大學專業(yè)名稱的表述方式為“社會教育學/社會工作”。但值得注意的是：歐洲大陸國家的這種職業(yè)分支發(fā)展傳統(tǒng)在美國和其他英文國家不存在，這一區(qū)別與另一差異同樣需要引起關注：在歐洲大陸國家如德國、瑞士、奧地利和斯堪的納維亞半島國家（如瑞典、丹麥和挪威），社會工作與社會教育學息息相關，并來源于教育學，而在英美國家社會工作隸屬于社會學，針對兒童青少年群體的工作沒有職業(yè)分支的傳統(tǒng)、關注視角主要為社會學和心理學，而教育學的視角基本被忽視。

其次，在歐洲大陸國家，從12世紀到20世紀，人們所關注的群體從問題群體轉(zhuǎn)向全體大眾，所關注的問題從物質(zhì)需求轉(zhuǎn)向精神需求，所應對的方式從物質(zhì)保障轉(zhuǎn)向兼顧教育和服務，所負責的領域從“社會政策”擴展到“社會教育教學”和“社會工作”。在針對“困境兒童”方面，人們所關注的視角從“困境群體”“補救措施”轉(zhuǎn)向“如何確保兒童的身心健康成長發(fā)展和教育”這一核心思想。這一演變過程對中國的啟示是：

第一，從當今的角度看，負責兒童青少年事務的領域主要為社會政策和社會教育學兩個領域。社會政策（包括社會保障，社會保障又包括救濟、保險和福利原則）主要應對物質(zhì)性需求、負責生活和物質(zhì)保障（即保障）；社會教育學主要應對精神性需求即兒童的成長發(fā)展、教育和社會化問題（即服務）。而社會教育學（不同于社會教育！）主要存在于歐洲大陸國家，在英美國家沒有，目前在中國亦為空缺。

第二，國內(nèi)目前所提出的“困境兒童”及其應對方式均包含在上述兩個領域中，是它們的組成部分。因為，在歐洲大陸國家，孤立、隔離地關注“問題兒童”這一群體并思考應對策略的時代已經(jīng)成為過去。今天，人們更多是從長遠、科學、系統(tǒng)的角度去思考和應對這一問題，人們早已從關注“問題兒童”本身轉(zhuǎn)向如何確保“兒童的身心健康成長發(fā)展與教育”。關于這一點，還可以從社會立法層面進一步深入分析。

三、“困境兒童保障和服務”社會立法的歷史演變及其啟示

如上所述，涉及“困境兒童保障與服務”的負責領域分為兩個：社會政策和社會教育學。

前者主要負責“物質(zhì)性保障”，后者主要負責“精神性服務”。這兩個領域的形成、構建、發(fā)展和實施都有賴于政策制定和社會立法。比如今天德國的《社會法典》就主要包括“保障”和“服務”兩大部分，并構成社會政策和社會教育學強有力的法律基礎和法律依據(jù)。但針對這兩個領域的社會立法也經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展變化過程。

先以社會政策為例：德國的社會政策包括社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生政策、勞動保護政策和家庭政策，從廣義上也包括“兒童青少年和家庭專業(yè)工作”（即服務）。社會保障又包括社會救濟、社會保險、社會福利。按照歷史發(fā)展順序看，世界上最先出現(xiàn)的是救濟原則（如1603年英國的濟貧法），主要應對（成人和未成年人的）貧困問題；其次是保險原則（1883—1889年德國的社會保險法），主要應對工人問題和工業(yè)問題；福利原則是伴隨著二戰(zhàn)后福利國家的建設而出現(xiàn)的，目的是確保公民（家長和孩子）的福利。總體來說，社會政策先于社會工作或社會教育學出現(xiàn)。德國的社會政策從有到逐漸完善經(jīng)歷了100多年的歷史。從1976年起，德國開始組織將所有社會立法整體編入《社會法典》，截止2005年共完成編篡12部《社會法典》（Wienand，2006）。

《社會法典》12部中大部分法典涉及社會政策/社會保障。這些措施主要針對成人（如孩子家長）和家庭進行直接保障，即對未成年人的保障是間接的。比如在“社會福利”方面，所有父母可以享受“子女補助金”，從孩子出生直至孩子26歲。為了鼓勵家長一方在家?guī)Ш⒆樱⒆映錾髢赡陜?nèi)父母可以享受“子女教育補助金”（現(xiàn)已改為“父母補助金”）。這兩項福利涵蓋所有家庭。在“社會救濟”方面，有經(jīng)濟困難的家庭可以享受“社會救濟金”。“社會保險”體系較為完善：養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、護理保險為五大支柱。其中成人（如父親）的醫(yī)療保險也自動涵蓋子女。這些保險、福利和救濟為貧困家庭提供了最基本的經(jīng)濟和生活保障。此外，針對殘疾父母或殘疾兒童還有專門的最基本社會保障措施。

從社會政策立法的演變可以看出：第一，最為緊急的是（應對貧困的）社會救濟的立法，其次是（應對風險的）社會保險，最后是（保障全民福利的）社會福利立法。第二，社會政策的立法更多是面向家庭和成人，而不是單純或直接面向未成年人。這一發(fā)展規(guī)律對中國的啟示是：第一，面向困境兒童的保障更多是指面向其家庭或家長的經(jīng)濟/物質(zhì)性保障，它主要應對的是貧困問題和生活困境。第二，中國的經(jīng)濟實力和國情決定了：社會政策/社會保障的重點在（應對貧困的）社會救濟和（應對風險的）社會保險方面，覆蓋全民的社會福利在中國不實際。針對困境兒童家庭或監(jiān)護人的保障，首先需要的是運用救濟和保險兩個原則解決其經(jīng)濟/物質(zhì)性問題。

再以社會教育學為例：社會教育學出現(xiàn)于20世紀初～20年代，主要應對一戰(zhàn)遺留的兒童青少年問題，社會教育學將之前的兩個領域合并起來：面向“問題”兒童青少年的救助工作和面向大眾兒童青少年的業(yè)余生活和校外教育工作。為此，魏瑪共和國在1922年頒布《帝國青少年福利法》（RJWG）。該法律規(guī)定地方政府必須設立青少年事務局，它是一個面向兒童青少年和家庭提供綜合性服務的官方性社會教育學專業(yè)機構。由此出現(xiàn)了社會教育學領域中核心官方機構，它遍布各地。此外，《帝國青少年福利法》也確立了公立型機構（即官方機構）和自由型機構（即非官方機構）之間的伙伴式合作關系。國家和自由型機構一起共同為兒童青少年和家庭提供服務。

但需要強調(diào)的是：《帝國青少年福利法》從頒布起就具有很強的“監(jiān)督、干預”特征，也就是說，國家成為一個家長/家庭能否確保兒童健康成長的“監(jiān)督者”和“干預者”，或者說成為一個“風險”和“不穩(wěn)定”因素的“監(jiān)督者”和“干預者”。即只有當“問題”出現(xiàn)以后，國家才出面行動或干預（自由型機構配合之）。比如截止20世紀60年代，德國設立了很多“兒童與青少年寄宿教育機構”，專門面對那些父母健在但因各種原因其父母或監(jiān)護人不具備教育能力的兒童和青少年服務。此類機構不僅需要大量人力物力和財力，而且實踐證明：其教育和服務效果不盡人意，因此受到很多批評。

在上述背景下，從20世紀70年代起，人們開始思索將工作重心由“監(jiān)督和干預”“不穩(wěn)定因素”轉(zhuǎn)向“預防問題的出現(xiàn)”，即由救火轉(zhuǎn)為防火；同時，將工作重心由“面向個體”轉(zhuǎn)向“兼顧環(huán)境”，即工作不再只是面向孩子本身，也加強對其微觀環(huán)境的關注和改善，比如加強對家庭和家長的支持和協(xié)助。由此，1990年德國將《帝國青少年福利法》修訂為《兒童與青少年專業(yè)工作法》，并將其編入《社會法典》第八部。至今，《社會法典》第八部《兒童與青少年專業(yè)工作法》成為社會教育學和社會工作領域中最為重要的法律依據(jù)，它最大的特點是從介入轉(zhuǎn)向預防、從個體轉(zhuǎn)向環(huán)境。該法典共含十章、約140個法律條文，其中對社會工作服務領域最為重要的是第二章和第三章（即第11～60條）（Raetz-Heinisch2009）。其重心是預防，針對“問題”的干預和介入性措施只是“最后一道防線”。無論從費用開支的角度還是服務效果的角度，《社會法典》第八部《兒童與青少年專業(yè)工作法》都顯示出它的前瞻性、長遠性、科學性和系統(tǒng)性。

今天，除該法典以外，《公民法典》第四部《家庭法》第1626～1666條也與社會教育學/社會工作密切相關，而這兩部法律均基于《基本法》第6條。《基本法》第6條對家長教育和照顧子女的權利和義務進行了明確規(guī)定：國家對此進行監(jiān)督，但只有在“兒童的身心健康和教育受到危害”的前提下，國家才可“干預”、限制家長的權利（Wienand 2006）。這條法律體現(xiàn)了“輔助性原則”所倡導的家長－兒童－國家三者之間的關系，也構成所有與兒童青少年和家庭相關社會立法的基礎。

“輔助性原則”是“困境兒童保障與服務”的重要構建原則之一，它是指在個體、家庭、社會組織和國家四方之間，存在一種雙向關系：一是從小社會單元到大社會單元的自我責任和義務；二是從大社會單元到小社會單元的輔助責任和義務。社會問題和需求應盡可能地由小社會單元以互助方式解決，大社會單元只有在小社會單元無法自助時才涉入（Blum?hr 2007，227頁）。從這一原則出發(fā)，在應對“困境兒童”問題方面，首要的責任和義務在于家庭/家長或監(jiān)護人，只有當家庭/家長無條件或無能力承擔這一義務時，社會組織或國家才可以干涉和介入。因此國家的角色在于兩方面：一對家庭/家長履行養(yǎng)育子女的義務和責任進行監(jiān)督，同時在必要時比如在家庭/家長需要幫助時給予支持和輔助。這種情況下國家是監(jiān)督者和協(xié)助者。二在家庭/家長或監(jiān)護人不具備監(jiān)護能力時替代家庭教育的功能。這種情況下國家由監(jiān)督者轉(zhuǎn)變成教育者。

從社會教育學立法的演變可以看出：最初的立法著眼于“問題”“困境”本身，工作重點是問題出現(xiàn)后的“干預”“救火”，但這種做法既花錢效果又差，因此，人們將重點轉(zhuǎn)向“預防”“防患于未然”，同時將工作重心從個體轉(zhuǎn)向環(huán)境。此外，開展社會教育學工作的基礎是機構、人員和財政保障，尤其是官方機構（如青少年事務局）的核心規(guī)劃和統(tǒng)領作用。這一發(fā)展規(guī)律對中國的啟示和告誡是：第一，單純面向“困境兒童”的“干預救火式”或“補救型”“服務”，其效果很差并且花費巨大。針對“困境兒童服務”的政策或立法，必須從一開始就關注“問題的預防”，此外，該類立法必須將重點放在對家庭/家長或監(jiān)護人的支持和輔助上，而不僅僅只是針對“困境兒童”個體的“保障”和“服務”。第二，針對“困境兒童”及其家庭的服務需要由國家牽頭，目前涉及“兒童”群體的官方機構主要是民政系統(tǒng)，但民政系統(tǒng)所負責的范疇太大，很難集中地、系統(tǒng)地規(guī)劃和統(tǒng)籌；半官方組織如婦聯(lián)、共青團等，在工作方面有交叉之處；非官方組織和機構的力量極為分散并缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。中國缺乏一個統(tǒng)領全局、專門負責兒童青少年和家庭專業(yè)工作的專業(yè)性官方機構。這一專業(yè)性統(tǒng)領機構的缺失，也導致很難從根本上長遠、科學地規(guī)劃兒童青少年和家庭專業(yè)工作，也很難將所有社會力量和非官方機構充分利用和聚集起來。

四、社會教育學的核心思想及其啟示

上文的所有思考都基于一種明確的核心思想。這一核心思想主要體現(xiàn)在兒童權利保護的特殊性以及對兒童成長發(fā)展、教育和社會化的理解。而“成長發(fā)展”“教育”（包括狹義教育和廣義教育）“社會化”都屬于社會教育學的核心概念。

與成人權利相比，兒童權利具有一種特殊性。因身心發(fā)展的不成熟狀態(tài)，兒童既無法感知自己的權利，也無法保護自己的權利。兒童權利的確保更多體現(xiàn)在家長或監(jiān)護人對未成年人責任的完成和履行。因此，兒童權利具有一種間接性，其權利的實施是通過成年人履行其責任而體現(xiàn)出來的。《聯(lián)合國兒童權利公約》中所確定的兒童的四大權利（生存權、發(fā)展權、受保護權和參與權）均基于對成人權利的理解，該公約由《人權宣言》發(fā)展而來并基于對成人各種權利的理解（如言論自由、結社自由等）。由此，筆者認為，將兒童權利成人化存在一定問題，它使得政策或立法、保障或服務都無法真正得到落實，法律最終只能成為一紙空文。因此兒童權利的特殊性告訴我們：在針對“困境兒童”立法和工作時，必須兼顧“兒童自身”及其“所處環(huán)境”（如家庭）兩個因素。兒童權利保護的實質(zhì)體現(xiàn)于兩方面：一方面要促進兒童自身的健康成長和發(fā)展、確保其得到教育，另一方面要盡可能地為兒童的成長創(chuàng)造良好的社會生態(tài)環(huán)境，其中包括對微觀環(huán)境（家庭）的支持和協(xié)助。

由此又涉及另一方面的思考：即對兒童成長發(fā)展、教育和社會化的理解。上文已提到：社會教育學是應對兒童成長發(fā)展、教育和社會化問題的負責領域。社會教育學認為，兒童成長與發(fā)展的總體目標是成為“為自己負責，也為他人和公眾負責的人”。兒童的成長和發(fā)展基于“教育”和“社會化”這兩個概念。此處的教育是一種廣義上的教育4，它是指教育者、受教育者（主體）和客觀世界（客體）之間的一種動態(tài)變化過程（Lambers 2013， 217頁）。社會化包含“有意識的教育行為”和“無意識的教育效果”，它的范疇更廣，其視野不僅包括兒童自身，也包括兒童所處的環(huán)境。“教育”和“社會化”決定了兒童青少年的成長發(fā)展狀態(tài)，也決定了他們能否過上一種“為自己負責，為他人和公眾負責”的生活。

當今，在歐洲大陸國家，社會教育學已發(fā)展成為除了家庭教育和學校教育的第三個獨立的教育領域。家庭屬于初級社會化機構，家庭教育屬于初級教育領域；學校屬于二級社會化機構，學校教育屬于二級教育領域；而社會教育學/社會工作機構屬于三級社會化機構，社會教育學屬于三級教育領域。三者相輔相成、互為補充。

社會教育學思想對國內(nèi)“困境兒童保障與服務”的啟示是方向性的：它確定了所有工作的靈魂和核心思想，即“困境兒童保障與服務”必須具備雙重視角：兒童自身及其所處環(huán)境（如家庭）。所有工作的目的在于：既要促進兒童自身成長，又要改善或創(chuàng)造其所處環(huán)境，比如支持和輔助家庭和家長。“困境兒童保障與服務”要兼顧兒童和家庭/家長兩個方面。

社會教育學作為第三個教育領域和實踐服務領域，目前在中國尚為空缺（在英美國家亦如此）。國內(nèi)“困境兒童”問題以及涉及大多數(shù)家庭的“隱性社會問題”都顯示出：中國急需建立第三個教育領域社會教育學！筆者2013年成立成都市錦江區(qū)華仁社會工作發(fā)展中心，目的在于在國內(nèi)嘗試建立社會教育學領域，通過面向孩子和孩子父母的雙重工作避免兒童及其家庭“困境”的出現(xiàn)。同時筆者也在嘗試探索和梳理社會教育學理論體系。華仁只是一個小小的社會工作機構，但它的工作預示著社會教育學事業(yè)的開始，因其意義重大，德國總理默克爾在2014年7月6日訪華時，首站訪問華仁并與筆者會談。

五、結論以及對中國的啟示

上述分析結果表明：

第一，“困境兒童”概念的發(fā)展經(jīng)歷了從“無父母”到“有父母”再到不使用“困境兒童”而是“兒童身心健康成長發(fā)展和教育受到危害”這一術語的演變過程（即從狹義到廣義的變化過程）。

第二，“困境兒童保障與服務”的發(fā)展過程是一個從“社會政策”到兼顧“社會教育學”的發(fā)展過程，或者說是一個從“應對貧困問題”到兼顧“應對成長、教育、社會化問題”的演變過程。

第三，“困境兒童保障與服務”的社會立法和核心思想經(jīng)歷了一個“從干預到預防”“從個體到家庭”的轉(zhuǎn)變過程。

上述結論對中國“困境兒童保障與服務”的啟示非常重大，歷史發(fā)展的規(guī)律告訴我們：

首先，對“困境兒童”概念的理解必須是廣義的，它不僅涉及那些沒有父母陪伴、生活無人照料、物質(zhì)貧困、成長和教育無法保障的弱勢兒童群體，也同樣涉及那些有父母陪伴、衣食無憂、但身心健康成長和教育得不到保障或處于危機狀態(tài)中的兒童群體。兩類兒童雖然呈現(xiàn)的問題有所不同，但實質(zhì)都是一樣的，即“身心健康成長發(fā)展與教育受到危害”。因此，在應對“困境兒童”問題時，更應將關注焦點放在“兒童的身心健康成長發(fā)展與教育是否受到危害”上。

其次，“困境兒童保障與服務”實質(zhì)上是應對兩方面的問題：物質(zhì)性/經(jīng)濟性問題（如貧困問題）和成長發(fā)展、教育和社會化問題，即應對物質(zhì)性需求和精神性需求。負責應對這兩方面需求的領域主要是社會政策（包括社會保障）和社會教育學。前者是后者的基礎和保障，也就是說，完善社會政策（即保障）為先，構建社會教育學（即服務）緊隨其后。社會教育學在中國尚為空缺，因此目前急需建立起社會教育學這一第三個教育領域。

再者，“困境兒童保障與服務”不能只孤立地面向“困境兒童”自身，而是要兼顧對其家庭和家長的保障和服務。無論是社會政策還是社會教育學，都必須從雙重視角出發(fā)：既面向兒童自身，確保其健康成長，又面向其所處環(huán)境，比如創(chuàng)造良好環(huán)境或?qū)彝?家長支持和輔助。只有這種雙重意義上的保障和服務才能從根本上應對和預防“困境兒童”問題。

最后，中國“困境兒童保障與服務”要避免走德國70多年的彎路，必須從一開始就將重點放在預防上、兼顧干預原則，而不只是“被問題牽著鼻子走”。否則會杯水車薪、收效甚微，一線工作者也會很無力和茫然，而且問題還會源源不斷地涌出，因此工作重點必須放在前期、放在問題源頭的遏制和預防上。當然，預防工作的效果不是立竿見影的、需要一段時間，但一旦出現(xiàn)效果，則是持續(xù)性的、穩(wěn)固的。

因此，歷史發(fā)展規(guī)律告訴我們：“困境兒童保障與服務”的核心是“如何確保兒童的身心健康成長發(fā)展與教育不受到危害”。由此，“困境兒童保障與服務”必須從狹義走向廣義、從單一走向系統(tǒng)、從保障走向教育、從個體走向家庭、從干預走向預防、從救火走向長遠的規(guī)劃。

（作者系四川大學公共管理學院教授）