論統一戰線在協商民主中的重要作用

武漢市社會主義學院課題組

（武漢市社會主義學院，湖北 武漢 430015）

論統一戰線在協商民主中的重要作用

武漢市社會主義學院課題組

（武漢市社會主義學院，湖北 武漢 430015）

協商民主是中國特色社會主義民主的重要形式，我國的統一戰線本身具有協商民主的特征，它確定了協商的基本形式，發揮了人民政協作為政治協商重要機構的作用，推進了協商民主的制度化、規范化，為社會主義協商民主的形成、發展和完善作出了歷史性貢獻。正確認識和充分發揮統一戰線的獨特優勢和重要作用，積極推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展，是建設社會主義政治文明、服務國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求。

統一戰線；協商民主；民主政治

黨的十八大報告提出：“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。”［1］這標志著社會主義協商民主理論的正式確立。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對協商民主進一步作出科學定性，強調“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”。《決定》第 28條在關于“推進協商民主廣泛多層制度化發展”的闡述中明確指出，要“發揮統一戰線在協商民主中的重要作用”［2］。筆者認為，統一戰線與我國協商民主建設和發展緊密結合在一起，發揮過不可替代的作用。因此，在認真總結經驗的基礎上，積極探尋統一戰線推進協商民主廣泛多層制度化發展的路徑，具有重要的現實意義。

一、統一戰線在協商民主中的地位和作用

統一戰線作為中國共產黨團結一切可以團結的力量，奪取革命、建設和改革事業勝利的重要法寶，為我國的協商民主建設和發展作出了歷史性貢獻。

（一）促成了我國協商民主的典型形態——多黨合作和政治協商的形成與發展

在新民主主義革命時期，曾出現過兩次“國共合作”，分別是中國共產黨主張建立民主聯合戰線（中國統一戰線的肇始）和抗日民族統一戰線。其間，在抗日根據地建立的“三三制”民主政權體現了統一戰線的原則，開啟了中國共產黨與黨外人士共同參政、協商合作的先例。1946年1月，由于中國共產黨的參與和推動，由中國國民黨、中國民主同盟、中國青年黨和無黨派人士參加的政治協商會議（即舊政協）在重慶召開，并通過了有利于人民民主的五項決議。雖然這些決議因國民黨的扼殺未能落實，但是，這次會議開啟了中國政治協商的先河。新中國成立前夕，由各民主黨派、無黨派民主人士和各界代表人士參加的第一屆中國人民政治協商會議在北京召開，通過民主協商建立了新的國家政權。這標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的正式確立，體現了“無產階級領導下各革命階級聯合專政”的統一戰線精神。新中國成立后，由于對統一戰線性質和民主黨派社會基礎及政治屬性的誤判，一段時間多黨合作和政治協商經歷過一些曲折，尤其是“文革”期間，統一戰線工作以及多黨合作和政治協商陷入停滯。黨的十一屆三中全會后，統一戰線得以恢復與發展，民主黨派組織的地位和作用得到正確界定，我國多黨合作事業進入快速發展的新階段，并走向制度化規范化程序化。由此可見，統一戰線對我國協商民主的典型形態——多黨合作和政治協商的孕育萌生、初步形成、曲折發展、制度完善產生了直接的影響。

（二）確保了協商民主的主要運作機構和載體——中國人民政治協商會議的長期存在

從歷史形成來看，人民政協是中國共產黨把馬克思主義統一戰線理論與中國的具體實踐相結合的偉大創造，是中國共產黨領導的統一戰線發展的必然產物。一屆全國政協曾代行了人大的職權，因此，一屆全國人大召開以后，一些人對人民政協是否有必要存在下去曾產生過疑問。一種想法認為，人大已經召開了，憲法已經公布了，人民政協就沒有必要存在了；另一種想法認為，仍然把政協看作是權力機關。為了打消疑慮，毛澤東專門召集參加全國政協二屆一次會議的部分黨外人士座談，明確指出：“有了人大，并不妨礙我們成立政協進行政治協商。各黨派、各民族、各團體的領導人物一起來協商新中國的大事非常重要。”［3］26當時，周恩來也指出：“這兩種想法出于同一來源，就是不懂得政協本身是統一戰線的組織，也就是黨派性的聯合組織。階級存在，黨派性也就存在，統一戰線也就需要，這是一個真理。”［3］27這些講話，既指明了人民政協長期存在的必要性，也指明了人民政協本身具有大團結大聯合的統一戰線性質。目前，從全國政協的34個界別組成來看，統一戰線方面的各民主黨派、無黨派人士、工商聯、民族、宗教和港澳臺僑等界別有16個，黨外政協委員占全部政協委員總數的60%以上，這體現出鮮明的統一戰線特征。人民政協已經走過半個多世紀的發展歷程，它是中國人民愛國統一戰線組織的定位沒有改變，這在黨的十一屆三中全會以來制定的幾個相關文件中都作了明確規定。總之，統一戰線的長期性決定了人民政協也將長期存在和發展。

（三）提供了協商民主制度創新的范例

中國共產黨從統一戰線參與民主協商的實踐中得出許多寶貴經驗，經過積累、沉淀形成了一系列制度規范，最具代表性的是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的確立與發展。1989年，頒發了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，這是我國協商民主的典型形態——多黨合作和政治協商走上制度化軌道的重要標志。2005年和2006年，中共中央先后制定頒發了《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》和《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，進一步明確了政治協商的性質、原則、內容、形式和程序，使我國多黨合作和政治協商步入規范化和程序化。我國的多黨合作制度明確了協商主體的平等原則，指明了“誰與誰協商、協商什么、怎樣協商”等問題，充分體現了社會主義協商民主的基本特性，既為中國共產黨同各民主黨派、無黨派人士和各界代表人士的自由、平等、有序、有效的政治協商提供了保障，也為其他領域協商民主的形式和制度創新提供了參考和借鑒。

（四）統一戰線成員的諍言良策轉化為中央和地方各級黨委與政府的重大部署

第一，在大政方針的協商方面，中共中央有些文件從醞釀、起草到定稿的整個過程，黨外代表人士發揮了重要作用。例如，黨的十八大報告征求意見稿吸納的有價值意見中，黨外人士意見占比39/507，近7.7%［4］。

第二，在法律法規的協商方面成績不俗。例如，1993年武漢市原民建主委李崇淮建議在“憲法序言中增加‘中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度’”，1997年建議把“鄧小平理論”、“依法治國”、“社會主義初級階段基本經濟制度”寫入憲法，這些均得到中共中央和全國人大的高度重視并被采納。

第三，圍繞經濟、社會、文化、生態和民生等方面問題的協商，也發揮了明顯作用。例如，2014年全國政協十二屆二次會議，獲立案的4982件提案大多聚焦全面深化改革，緊密關注事關人民群眾切身利益的熱點、難點問題［5］。近十多年來，武漢市各民主黨派、無黨派人士向各級人大、政府和政協部門提交了一大批有價值的議案、提案和調研報告。例如，“中小企業的創新值得重視”、“建立‘武漢·中國光谷’”、“抓住西部開發機遇，大力整治長江航道，促進長江航運發展”、“關于在武漢設立國家綜合配套改革試驗區的建議”、“關于盡快啟動紀念辛亥革命100周年籌備工作的建議”等，產生了很大的影響和作用。

二、統一戰線在推進協商民主進程中存在的主要問題及成因簡析

制約統一戰線在協商民主中發揮作用的因素，從客觀上講，表現為具體制度的科學性和可操作性不強；從主觀上講，則表現為自身的主動作為不夠。概括起來主要表現為：

（一）認識上模糊

第一，對統一戰線與人民政協的性質、地位、作用及相互關系界定不清，認為協商民主是人民政協的事情，與統一戰線無關。

第二，對統一戰線參與協商民主的重要作用認識不到位，要么無限夸大其作用，要么妄自菲薄，認為統一戰線在協商民主中只是“配角”。

第三，對統一戰線層面的協商民主內涵把握不準。例如，有些人認為政黨協商與政協協商是一回事；民族、宗教事務嚴格執行政策即可，談不上協商；多黨合作和政治協商是中央層面的事情，地方僅僅是“情況通報”而已，用不著“協商”。還有些政府部門負責人認為，與民主黨派和無黨派人士的對口聯系是額外的工作，是添麻煩的事，因此，在邀請民主黨派和無黨派人士參與行政協商方面不主動等。

（二）協商主體的地位存在著某些不平等

主體地位平等是協商民主的基本精神和內在要求，我國在協商民主的制度設計上對此有硬性要求。但是，目前我國執政黨和政府掌握著充分的權力資源、信息資源和社會資源，在協商的過程中占有明顯的優勢，有些黨政領導協商意識淡薄、缺乏平等態度，在行動上時常表現出家長作風，不屑于協商，或者代民作主，主導協商的過程和結果，因此，往往導致協商流于形式。

（三）落實具體制度面臨困惑

從客觀上講，現有的關于協商民主制度的規定，對協商內容、協商程序的表述還存在著模糊之處，導致實際操作困難，協商的隨意性增大。例如，對議題及相關材料送達有“提前通知”的要求，但是，對提前多長時間送達沒有明確規定。目前，有些地方有提前“5天”、“7天”和“15天”送達的規定，算是一個進步，但是否科學適用還有待實踐檢驗。又如，對協商會議的時間也沒有硬性規定，一些協商會議往往僅有半天或一天，而且大多是主持方通報情況、參與方簡單“附和幾句”，沒有充分討論和表達意見的時間，實現達成共識的協商民主目的成為“一廂情愿”。

（四）在協商民主實踐中的作用發揮存在著不平衡

從參與協商的主體來看，政協作為統一戰線參與協商的主要平臺，在委員身份上存在著“兩多兩少”的問題：即行政和事業單位的委員多，代表弱勢群體、邊緣群體的委員和代表新階層、新職業的委員少，部分群體的利益訴求得不到反映；從參與協商的程度來看，在政協協商和政黨協商中，統一戰線中各民主黨派、無黨派人士和各界代表人士擔任了主角，但是，在人大協商、政府協商、基層協商和社會協商中的作用還相對較弱；從協商的參與度來看，除了社會知名人士和精英分子之外，大批社會弱勢群體還難以切實參與；從參與協商的內容來看，目前大多數是涉及經濟、文化、生態、社會等方面的內容，而重要人事安排等問題涉及很少，甚至出現了政治協商不協商政治的怪現象，協商的廣度和深度有待進一步拓展。

（五）協商主體的素質有待提高

統一戰線中黨外代表人士在我國協商民主實踐中發揮了重要作用，但是，其整體素質仍有待提高。例如，民主黨派主要是圍繞各級黨委和政府已經設定的議題來建言獻策，很少主動提出協商議題或發起面對面的會議協商建議，其政黨意識和協商意識有待進一步加強；部分成員深入調研不夠，提案和建議案屬于個別現象或個人觀點，代表性不強，存在著態度不嚴肅的現象。又如，部分黨外人大代表、政協委員政治參與熱情不高，不聯系選民或界別，在協商中只是“拍拍手”、“舉舉手”、“握握手”了事，成為“政治花瓶”；部分應邀參與協商的黨外人士，因提案和建議案沒有得到重視，或因反映社情民意所提出的問題沒有得到滿意答復，因此，在協商會上“發怨氣”、“講怪話”，背離了協商的主題。再如，有的黨外人士對地方黨委和政府提出的協商議題深入調研不夠，掌握的情況不多，怕說外行話，不敢說，不敢問，使協商會變成了主持方的“獨角戲”，由于互動不夠，使協商的效果大打折扣等。

三、進一步發揮統一戰線在協商民主中的重要作用的對策思考

推進協商民主建設是當前我國發展社會主義民主政治、加強中國特色社會主義民主政治制度建設、保證人民當家作主的客觀需要。統一戰線歷來是為黨和國家的中心任務服務的，積極推進協商民主廣泛多層制度化發展，是統一戰線擔負的時代使命。

（一）推動具體協商制度的“頂層設計”

第一，推動多黨合作制度進一步完善。在協商內容上，要提高科學性和可操作性；在協商形式上，對什么情況下采取什么樣的協商形式作出明確的規定，避免出現以不同形式協商相同內容的“打架”現象；在協商議題的時間上，充分考慮參與協商的主體進入一個相當陌生的領域的難度以及調研、提出對策建議所需的時間等客觀因素，作出切合實際的規定。

第二，建議中共中央出臺黨外代表人士參與政府協商、基層協商和社會協商的具體規定，落實有關保障機制。

第三，建議中共中央制定相關的協商評價監督制度。對未能將協商納入決策程序、協商意見不反饋或反饋不及時及敷衍應付等情況出臺具體的制約措施；對認真參與協商并作出積極貢獻的要有具體的激勵表彰措施；對貫徹落實協商民主各項制度的跟蹤檢查要制定相應的規定。

（二）積極參加多個層面的民主協商實踐

第一，在政黨協商中發揮重要依托作用。政黨協商是中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士的協商，是我國協商民主的最高形式。一是各民主黨派和無黨派人士應對中共中央及地方黨委擬定的年度協商計劃提出合理化建議，也可以提出新的協商議題，增強政黨協商議題的科學性和可行性；二是由于政黨協商的內容涉及國計民生中的重大問題，各民主黨派履行的是參政黨的職責，因此，客觀上就要求建言獻策必須具有戰略性和前瞻性，以促進執政黨和政府科學民主決策；三是體現特色避免“跟風”。各民主黨派可就某一政策問題發表持續性的政策見解，逐步形成本黨派的特色，當然，也可以加強合作，共同研究，使參政議政工作由一個黨派出成果向多個黨派共同出成果階段發展；四是更好地運用直接向各級黨委提建議的形式，增強政黨協商的直接性；五是地方黨委應增加與各民主黨派地方組織的協商密度，提高協商成效；六是各級黨委應將黨的有關文件和材料及時送達民主黨派同級委員會，切實做到讓參政黨知情協商。

第二，在人大協商中增加參與度。人大協商主要體現在人大代表選舉、立法、審議重大問題和作出重要決定、人事任免、人大代表議案工作等方面［6］。就統一戰線而言，一是在推薦過程中要逐步提高黨外人士人大代表候選人的比例和黨外人士人大任職職數的比例；二是應把立法協商作為人大立法的前置程序，先將立法草案委托政協組織中的黨外代表人士提出意見和建議，再將修改后的立法草案公之于眾，由人大組織立法聽證會，充分征求社會各方面的意見，最后進入立法表決程序；三是組織統一戰線各界代表人士參與相關聽證會、網議互動、專家論證、問卷調查等活動，合理表達利益訴求，促進人大立法質量的提高；四是重要人事任免和地方發展戰略、產業和城市規劃調整、財政預算和預算調整、重大建設項目及預算經費調整等重大事項表決之前均應聽取黨外代表人士的意見和建議。

第三，在政府協商中起到“智庫”作用。智庫即智囊機構，是影響并健全政府決策、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。統一戰線具有人才薈萃的智力優勢，在參與政府協商中能夠發揮“智庫”作用。一是做好舉薦黨外代表人士擔任政府及部門領導的工作，增加其參與政府事務協商、政府制定政策協商的直接性；二是由各級統戰部與政府辦公廳（辦公室）協商，建立和完善黨外代表人士與政府部門之間的對口聯系制度，并納入政府部門的績效目標，提高規范化水平；三是政府部門要為黨外代表人士開展對口聯系提供條件，主動邀請他們列席行政辦公會、重大事項通報會以及經濟社會發展情況參觀考察等，使他們在充分知情的基礎上更好地建言獻策。還應主動邀請黨外代表人士參與其工作計劃的擬定、工作進度的推進和落實情況的監督檢查等。近幾年來，武漢市黨外人大代表、政協委員及特約監督員等統一戰線代表人士通過參與“電視問政”，充分發揮了民主監督作用，促進了政風行風的轉變。

第四，在政協協商中發揮主體作用。人民政協是愛國統一戰線的重要組織，多黨合作的重要平臺，協商民主的重要渠道。一是完善政協委員推薦產生機制，嚴格標準，不能將之作為一種政治榮譽來安排；二是建立和完善政協委員履職反饋機制，統戰部和組織部每年均應聽取政協關于政協委員履職情況的反饋意見；三是建立和完善政協委員的退出和調整機制，將沒有履行職責和沒有發揮主體作用的政協委員調整出來，補充新鮮血液，增強政協的活力；四是引導各民主黨派、無黨派人士、工商聯、民族、宗教和港澳臺僑等界別發揮特色和優勢，在專題協商、對口協商、界別協商中更好地發揮作用，協助人民政協在不斷擴大政協協商的主體，規范協商的形式、內容和程序等方面的改革，推進人民政協的協商民主制度建設。

第五，在基層協商和社會協商中發揮橋梁和紐帶作用。基層協商和社會協商作為協商民主的兩種形式，能夠有效地推動基層民主決策和民主自治，是完善社會治理體系的重要一環。統一戰線要充分發揮資源、功能和組織優勢，積極主動地參與基層協商和社會協商。一是把開展基層統戰工作與引導非公有制經濟人士等新的社會階層人士參與基層協商結合起來，納入街道、社區、村鎮的黨組織工作范圍，在村（居）民會議、村（居）民代表大會、民主懇談會、社區論壇、公民評議會、民主聽證會、社區對話等基層協商民主實踐中，發揮新的社會階層人士的資本、技術、知識優勢，為其政治參與的熱情廣開渠道，真正變“為民作主”為“讓民作主”；二是把開展社團統戰工作和引導社會組織參與社會協商結合起來，通過成立具有統戰性質的各類社團、行業協會，引導其發揮專業知識和行業特點參與相關社會協商，推動協商效果的提升和社會組織的健康發展；三是探索運用互聯網搭建統一戰線參與網絡協商的平臺，發揮互聯網即時、高效、便利和低成本的優勢，利用微博、微信等現代信息手段，切實推動協商民主廣泛多層制度化發展。

（三）不斷提高黨外代表人士的協商能力

第一，要提高黨外代表人士的政治把握能力。統一戰線成員參與民主協商必須以憲法為活動的根本原則，堅持中國共產黨的領導，議政建言做到“熱烈而不對立，真誠而不敷衍，尖銳而不極端［7］。任何偏離社會主義核心價值觀和公共利益的“協商”，只會產生負能量。

第二，引導黨外代表人士把專業素質轉化為參政議政能力。主要是幫助他們提升協商議題選擇能力、議題調研能力、意見歸集能力、意見表達能力，結合自身的專業建言獻策，更好地發揮作用。

第三，培養和選拔參與民主協商的“領軍人物”，以政治立場堅定、知識廣博精湛、良好的個人形象、卓越的個人品格、具有開拓創新精神等標準從黨外代表人士中培養選拔“領軍人物”，提升民主協商的質量。

［1］本書編寫組.中國特色社會主義偉大道路學習讀本［M］.北京：新華出版社，2012：22.

［2］本書編寫組.黨的十八屆三中全會《決定》學習輔導百問［M］.北京：黨建讀物出版社，學習出版社，2013：19.

［3］李仁彬，黃國華等.中國協商民主［M］.成都：四川大學出版社，2011：26-27.

［4］黃利鳴等.社會主義協商民主［M］.武漢：湖北人民出版社，2014：179-180.

［5］委員建言重點聚焦深化改革［J］.長江日報，2014-03-13（2）.

［6］劉佳義.推進協商民主廣泛多層制度化發展［J］.中國政協，2013（3）：20.

［7］俞正聲.全國政協第十二屆二次會議常委會工作報告［J］.中國統一戰線，2014（3）：7.

責任編輯：張秀紅

D613

A

1002-0519（2015）01-0056-05

2014-06-17

武漢市社會主義學院課題組成員：張志勇、李文獻、范前鋒、黎園。