協商民主視閾下參政黨參與社會治理的限度分析

李曉霞，李 瓊

（1，2.華東理工大學，上海 200237）

協商民主視閾下參政黨參與社會治理的限度分析

李曉霞1，李 瓊2

（1，2.華東理工大學，上海 200237）

參政黨參與社會治理有助于提高國家治理體系與治理能力現代化，有助于推進協商民主的發展。協商民主視閾下，參政黨在社會治理領域仍面臨著諸如理念、渠道、能力、制度等方面的限制，迫切需要通過樹立科學的思維理念來指導社會實踐；通過拓寬渠道來暢通政府與公眾的聯系，為社會改革發展添助力、增合力；通過能力的再發展為國家社會建設出實招、謀良策；通過制度的再完善來保障參政黨參與社會治理各項工作的有序開展。

協商民主；參政黨；社會治理；限度

一、引言

協商民主理論主張通過一系列科學的制度安排和程序設計，特別是建立常態化、多層次、可操作的協商對話機制，使不同階層、不同群體都能利用憲法賦予的權利，自由、平等地參與國家管理和公共生活，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商、增進共識，促成科學決策與理性施政。協商民主既是實現人民當家作主的有效途徑，又是推進國家治理體系和治理能力現代化、完善和發展中國特色社會主義制度的重要載體［1］，因此，協商民主被視為利益多元化社會的一種有效治理模式。我國具有協商民主的優良傳統，尤其是黨的十八大報告在協商民主的基礎上，首次提出并系統論述了健全社會主義協商民主制度。在社會主義協商民主制度這一背景下，參政黨通過其特有的政治協商、民主監督、參政議政等形式在我國的政治與社會生活中發揮了更為重要的作用，也為參政黨參與社會治理贏得了更為廣闊的空間。

黨的十八屆三中全會把創新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，提出了要創新社會治理，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序的新要求和新任務。“治理”一詞不同于傳統的統治或管制，它是在眾多不同利益共同發揮作用的領域建立一致或取得認同，以便實施某項計劃［2］。體現在社會治理領域，便是“以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程”［3］。社會治理概念的提出以及黨的十八屆三中全會對“社會治理”的新定位，充分反映了黨的治理理念的高度提升，昭示著我國的治理模式正在從傳統的黨政包攬向多元協同共治轉變。

協商民主視閾下，社會治理體系的建構主張多主體運行機制的協調與整合，是政府、政黨、社會組織、企事業單位、社區以及個人等多方協同與發展的結果。民主黨派作為參政黨，承擔著參加國家政權，參與國家大政方針的協商，參與國家事務管理，參與國家方針、政策、法律、法規的制定執行等責任和義務。由于社會治理是關系國家政權與社會穩定以及和諧社會建設的關鍵，由于參政黨參與社會治理是履行“一個參加、三個參與”的重要體現，也是實現其社會功能的重要途徑，因此，參政黨在行使民主監督、參政議政等基本職能的過程中，必然需要加強對社會事務及社會治理問題的關注。

面對當前各種社會現象錯綜復雜、社會矛盾尖銳突出的現實狀況，積極探索協商民主視閾下參政黨參與社會治理的限度，合理把握參政黨在社會治理中的職責權限，對于促進參政黨更好地履行職能，進一步提高國家治理體系與治理能力現代化，發展和完善社會主義協商民主，建設社會主義政治文明，推進改革開放和國家各項事業的發展，都有著非常重要的現實意義。

二、參政黨參與社會治理的現行模式

當前，參政黨參與社會治理的途徑可以分為間接參與和直接參與。間接參與主要是通過參與國家大政方針的制定、撰寫有關社會治理的提案、反映社情民意、參與相關課題調研或通過政協大會發言等形式來實現。直接參與主要是指通過黨派自身與社區共建直接參與社會治理實踐。參政黨參與國家大政方針制定主要是通過參加黨外人士座談會或雙月座談會等形式來實現。黨外人士座談會或雙月座談會是參政黨在社會治理決策層面發揮作用的主要渠道，通過參加座談會，參政黨可以在黨際協商層面對關系社會治理的重大問題、政策決策等提出合理的意見和建議，協助執政黨制定更加惠及百姓、更為合理的相關政策措施。

政協提案作為參政黨履行政治協商、民主監督和參政議政職能的主要形式之一，也是參政黨參與國家和社會治理的主要渠道。政協提案是參政黨向政協全體會議或常務委員會提出的、經提案委員會審查立案后交付有關單位辦理的書面意見和建議，是參政黨通過人民政協參與社會治理的主要形式。人民政協作為中國特色的社會主義協商民主形式，早已嵌入中國的政治體制并成為實際運行的制度安排。人民政協不屬于國家機關但又嵌入在體制內的獨特性質，使得人民政協在履行三大職能的過程中能夠發揮更為客觀、中立、理性的作用，為參政黨公平、公正地參與社會治理提供了可靠的政治保障和有效的實踐平臺。參政黨通過參與政治協商會議的形式提交有關社會治理的提案報告，積極建言獻策，對涉及民生、關乎社會發展的熱點問題提出有針對性的意見和建議，充分履行參與社會治理的職能。

除提案工作之外，撰寫社情民意也是參政黨履行社會職能、參與社會治理的一項極為重要的工作。由于我國各民主黨派的成員來自不同的社會階層和群體，負有更多地反映和代表它們所聯系的各部分群眾的具體利益與要求的責任，鼓勵參政黨參與社會治理，可以充分整合不同層面、不同程度的資源并使其在社會治理中更好地發揮作用。參政黨成員從民眾需求出發，傾聽民聲、反應民意、深入調研，通過撰寫社情民意的形式積極參與社會治理，對涉及民生、關乎民意的社會事務或社會問題進行及時表達，提出有針對性的意見和建議。以九三學社上海市委會為例，2013年九三學社上海市委會共收錄社情民意1323條，其中涉及教育、醫療、住房等民生問題的信息就達500余條，約占全年信息總數的40%，這充分說明九三學社社員對社會問題非常關注并以實際行動積極投身社會治理實踐。

專項課題研究作為一項聚焦社會問題并能夠系統、全面、深入對某一社會問題進行透徹分析的調查研究方式，為各參政黨廣泛運用，尤其是隨著新形勢下社會治理體系日趨規范化、制度化，專項課題研究日益成為參政黨參與社會治理理論與實踐探索的另一重要渠道。以上海市政協及九三學社上海市委會為例，2014年3月，上海市政協聚焦推進上海市新一輪城鎮化建設這一議題，組織開展課題調研、專題視察、協商座談等活動，并于2014年7月30日召開的上海市政協十二屆十二次常委會議上，就推進上海市新一輪城鎮化建設進行了專項討論研究，提出了多項寶貴意見和建議。2014年3月20日，九三學社中央委員會舉行“社會治理與中國道路”研討會，與會專家學者從“社會管理”到“社會治理”轉變的實踐意義、如何用系統論視角和方法看社會治理、如何認識充分發揮各種力量在社會治理中的作用、如何“維護最廣大人民根本利益”等現實問題提出了各自的真知灼見。

在深入調查研究、撰寫提案與社情民意的同時，參政黨充分利用人才優勢、資源優勢等，深入社區，服務社會，以實際行動踐行社會建設和社會服務的職能。例如，2014年7月28日，九三學社上海市委會《科普講壇》基層巡講團在寶山區淞南鎮社區服務中心會議室舉行《心腦血管疾病的防與治》專題報告，增強了社區居民對相關疾病的防治意識。2013年12月5日至8日，九三學社上海市委會組織社內農業、畜牧業、醫學和數學專家赴安徽省金寨縣舉行智力幫扶系列活動，向村民介紹了相關行業的國內外先進技術，并為當地學校捐贈了書籍。2012年5月11日，九三學社上海市委會組織社內部分醫務專家和上海新視界眼科醫院專家赴崇明縣新村鄉舉行義診，受到了廣大農民朋友的歡迎。參政黨直接參與社會、社區治理的現實案例不盡其數，充分說明參政黨一直以來都以很強的社會責任感關注著民生問題和社會管理問題，并堅持不懈地為社會治理貢獻著自身的力量。然而，受現實條件的影響，難免會存在著一些制約參政黨社會功能發揮的因素。

三、參政黨參與社會治理限度的制約因素

第一，體制因素的制約。當前，參政黨作用的發揮多是通過政協平臺來實現的，即通過參加人民政協組織的各種會議，在會議期間以提案的形式就社會各層面的重要問題發表意見、提出建議、反映訴求，閉會期間則以調研的形式進行社會考察。在這種運行體制下，人民政協效率的高低很大程度上影響著參政黨社會功能的發揮，如當前人民政協履職的機制和方式不夠合理，在提案的審核辦理過程中，對重點提案和意見建議的督辦給予較多關注，對其他類型的問題關心較少，或是工作形式化，會后對提案的討論與執行情況沒有很好地跟進等。當然，體制因素的制約一定程度上也來自于各級黨委和政府對政協提案、調研報告和社情民意信息等參政議政成果沒有及時采納或回復內容簡單以及給予的反饋意見有限等。這些弊端很大程度上限制了參政黨參與社會治理的實際效果，不利于參政黨社會職能的充分發揮。與此同時，在政協組織中，各民主黨派與其他社會團體并列，并沒有體現出民主黨派作為參政黨的優越性，很大程度上也限制了參政黨參與社會治理實際效能的發揮。

第二，機制層面的影響。當前，參政黨通過人民政協參與社會治理的機制是建立在傳統的單主體社會管理基礎之上的，即黨和政府是國家和社會治理的主體，民主黨派作為參政黨的主要職責是為黨和政府建言獻策，做到幫忙不添亂。隨著我國治理模式從傳統的黨政包攬向多元協同共治的轉變，參政黨也逐步成為社會治理的主體之一。然而，當前的參與機制仍不利于參政黨主體作用的發揮。首先，就會議專題發言來說，會議發言本是黨派、界別、專門委員會以及委員提出重要建議和意見的重要形式，但目前大會發言的主題和內容設計往往是某一部門或某些經辦人員的主觀意識判斷，很少通過代表推選或專家論證，而且大會發言的過程很大程度上仍表現為單向的匯報，缺乏雙向的互動性。與此同時，當前黨際協商機制也不夠完善，雖然各民主黨派也在實踐中強調多黨合作，但是，現實中的各民主黨派大多相對獨立，多黨合作往往被解析為某一民主黨派與執政黨之間的合作，而不是民主黨派之間以及參政黨與執政黨之間的交流與合作，即便是黨內各級委員會、專委會、黨內成員個體之間除部分擔任領導職務的人員之外，其他成員大多互不熟識，缺乏一種互動、協商的機制，不利于充分調動各級委員會和專業人士的積極性，也不利于協同各方資源為社會治理大業貢獻力量。

第三，思維理念的束縛。從上海市政協近幾年政協提案及社情民意選登內容來看，大部分的提案與社情民意選題及其具體內容設計，都是對當時社會熱點問題及民眾關心的熱點問題進行的歸納和總結。例如，2011年政協提案中有關公租房租賃的問題，2012年的文化建設、臨港新城更名及城區建設問題，2013年的霧霾問題等，無一不是當時社會問題的真實寫照。然而，通過深入分析不難發現，這些熱點問題的提出大多也是與當時的政治背景相關的。例如，2011年對公租房的熱議是與當時國家部委頒布的有關保障房建設的文件精神分不開的，2013年的文化建設也與積極響應黨的十八大對文化建設問題的核心定位有關。深入解讀黨和國家的相關政策法規，使其嵌入到我國社會管理的各個領域并用以指導社會實踐，是體現黨和國家對社會治理、實現依法治國的重要內容。然而，在社會管理領域注入過多的政治色彩，難免會在一定程度上影響涉及民生核心問題的有效表達，不利于發揮參政黨訴求表達渠道暢通的優勢。在社會管理領域，參政黨既是黨和國家政策的宣講團，更是架構在民眾與國家之間的橋梁，應把了解民眾需求、體察民眾疾苦、尋求解決辦法作為參政議政、民主監督的出發點和落腳點，而不能簡單地成為黨和國家政策的風向標。

第四，參政黨自身能力建設的影響。參政黨成員在社會治理方面表現出能力的參差不齊，也成為影響參政黨參與社會治理實際效能發揮的因素之一。參政黨植根于中國社會、生長在體制之內，吸收了各個階層、群體甚至海內外的優秀人才，其專業能力和素質具有明顯的優勢。但是，在社會治理實踐中，也不排除部分專家除自身熟悉的專業領域之外，對社會治理問題的實際關心程度不夠，對如何參與社會治理或如何撰寫高質量的提案并不清楚，沒有充分意識到社會治理其實就在自己的工作崗位和生活社區。由于工作忙碌，這些成員與基層民眾接觸交流的機會也非常有限，無法對較為敏感的社會信息進行整合，缺乏一手資料信息作為支撐，因此，即便提出意見建議或提案，其可行性并不高。要提高參政黨參與社會治理的實際效能，充分發揮參政黨在社會治理體系中的作用，必然需要改進各方面的弊端，探討參政黨參與社會治理的創新之路。

四、協商民主視閾下拓寬參政黨參與社會治理限度的路徑探討

協商民主理念下，吸納參政黨參與到社會治理領域，有助于彌補各類主體能力的不足，避免社會轉型期的某些風險。從當前參政黨參與社會治理的實踐來看，參政黨參與社會治理的理念、形式等方面仍存在一定的局限性。要完善社會治理體制，提高參政黨參與社會治理的實效，實現國家治理體系與治理能力現代化，迫切需要在理念轉變、渠道拓展、能力建設及制度的再完善等方面，解決參政黨參與社會治理的創新性問題。

第一，從理念轉變的層面來講，各參政黨成員應充分認識到，參政黨功能的發揮不僅體現在國家政治生活領域，而且體現在社會生活領域。參政黨作為我國民主政治發展的產物，作為執政黨的戰略盟友，是我國社會建設與社會發展的重要力量，是反映群眾疾苦、提供公共服務、構建社會和諧的重要載體。由于公共服務以服務大眾、關注民生、關注公平、關注穩定為主要內容，以促進社會和諧為主要任務，具有較強的政治性和政黨性，因此，參政黨需要把社會管理與服務作為其參政議政職能的延伸，作為實現其社會職能的重要內容，作為其參與社會實踐、開展社會調研、履行社會責任的有效途徑。尤其是在新的歷史條件下，參政黨面臨的形勢和任務發生了很大變化，外部環境日趨復雜，內部構成日趨多樣，工作領域更加寬泛，肩負任務更加繁重，在黨和國家工作全局中的地位和作用更加突出，社會凝聚力和影響力也顯著增強。面對種種新情況、新問題，參政黨必須緊跟時代發展步伐，牢固樹立大局意識、責任意識和公共服務意識，積極投身社會實踐，從自我做起，從身邊事做起，堅持把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，用自己的專業優勢和為人民服務的熱情為社會建設貢獻力量。

第二，從渠道的拓寬層面來講，需要進一步營造多方協同共治的平臺。協商民主理念下，拓寬參政黨參與社會治理的平臺或渠道，需要在適應時代發展的大背景下，站在國家治理能力與治理體系現代化的戰略高度，著眼于擴大團結面、增強包容性等現實問題的思考，進一步加強人民政協的規范化和程序化建設，拓展有序社會參與的空間，努力營造既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協商氛圍，提高協商實效。同時，進一步拓展協商內容、豐富協商形式，建立健全協商議題提出、活動組織、成果采納落實和反饋機制，更加靈活、更為經常地開展專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，探索網絡議政、遠程協商等新形式，更好地協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局［4］。在此基礎上，要堅持工作重心下移，充分調動參政黨成員的積極性、主動性，深入實際、深入基層，深入群眾、扎根社區，營造社區協同共治平臺，多干讓人民群眾滿意的好事實事，做到知民情、解民憂、抒民怨、暖民心。此外，還需要中國共產黨各級黨委進一步提高對參政黨參與社會治理工作的認識，充分肯定其地位和作用。各級黨委及管理部門要進一步完善鼓勵參政黨參與社會治理的相關配套措施，完善參政黨參與社會治理的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調等機制，深入研究探討參政黨社會功能更好發揮的思路和方法，如通過媒體和輿論引導、激勵參政黨積極參與社會管理，通過爭先創優活動，樹立一批先進典型，引導和激勵參政黨積極、主動參與社會管理，推進參政黨參與社會治理工作的制度化、規范化和常態化。

第三，參政黨自身能力的再發展也是促進參政黨社會職能發揮的重要途徑之一。參政黨社會治理水平的高低很大程度上取決于其自身能力素質的高低。由于個體的差異性，不同人員在社會治理方面表現出的能力素質參差不齊，因此，要創新參政黨參與社會治理機制，必然需要加強參政黨自身隊伍建設，不斷提高參政黨參與社會治理的各項能力與素質。一是提高政治把握能力，堅定理想信念，合理把握政治政策與社會治理的關系，正確對待新形勢下改革發展帶來的利益格局調整，引導所聯系的群眾為改革發展添助力、增合力。二是提高調查研究和解決問題的能力，深入實際摸清真實情況，集合眾智提出解決辦法，努力為社會發展出實招、謀良策。三是要提高合作共事能力，發揚求同存異、體諒包容的優良傳統，貫徹民主協商、平等議事的工作原則，不斷增進思想共識、加強合作共事［4］。四是進一步提高聯系群眾的能力，創新群眾工作方法，暢通和拓寬各界群眾的利益訴求表達渠道，發揮好橋梁紐帶作用。五是進一步增強利益整合能力，這種整合既包含參政黨內部資源和利益的整合，也包括黨外資源和利益的整合與協調，通過利益的整合，通過組織功能的深層變革，真正承擔起社會溝通、表達和引導功能。六是進一步提高參政議政的能力，要敢于講真話、講諍言，及時反映真實情況，勇于提出建議和批評，幫助查找不足、解決問題，推動各項改革發展舉措落到實處。七是提高撰寫社情民意的能力，社情民意要堅持講真話、報實情，保持社情民意的原汁原味，做到政事不戲說、大事不忘說、明事照直說、難事不易說。八是要有擔當的意識和萬事從我做起的魄力，與時代發展相同步，自覺承擔起增進共識的新使命、獻計出力的新責任、自身改革的新任務。

第四，參政黨參與社會治理各相關機制的運行離不開法律制度作為保障。這就要求針對當前參政黨制度化建設存在的不足，制定和完善參政黨運行的相關法律規范和具體操作性規則，使參政黨的運行有法可依、有規可據、有章可循，增強參政黨參與社會治理機制運行的穩定性。習近平同志曾提出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規范和保障性規范的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強。”［5］參政黨參與社會治理相關制度的設計，需要在堅持以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念、真誠傾聽群眾呼聲、真實反映群眾愿望、真情關心群眾疾苦的原則之上進一步完善多黨合作與政治協商制度，制定并完善參政黨議事協商、資政協商等相關制度規范，制定并完善參政黨組織制度、參政議政制度，積極探索諸如參政黨成員與社會公眾對話制度、政黨信息公開制度、評議制度等多種制度規范，積極搭建參政黨與社會公眾聯系的橋梁，使參政黨可通過制度化的民情表達渠道，充分發揮“直通車”優勢，及時反映社會基層的利益需要，幫助社會基層所關心的問題進入決策層的視野，從而協助黨和國家制定執行符合各方面利益、符合社會發展需要的社會政策。

［1］李金河.如何認識社會主義協商民主——學習黨的十八大精神［EB/OL］.（2013-01-22）.http：//theory.people.com.cn/n/ 2013/0122/c40531-20280130.html.

［2］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000：16-17.

［3］姜曉萍.國家治理現代化進程中的社會治理體制刨新［J］.中國行政管理，2012（2）：24-28.

［4］習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話［EB/OL］.（2014-09-22）.http：//news.xinhuanet.com/yuqing/ 2014-09/22/c_127014744.htm.

［5］習近平.在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上的講話［EB/OL］.（2014-07-31）.http：//www.wxyjs.org.cn/ xxgcxjpzsjxljhjszl/xjpzsjzylszb/qzlxlszb/qzlxwzlb/201407/t20140731_ 159829.html.

責任編輯：王 珊

D665

A

1002-0519（2015）01-0037-05

2014-12-08

教育部人文社會科學研究青年基金項目（14YJC840015）；中央高校基本科研業務費交叉學科與重大項目培育基金（WE1321003）

李曉霞（1980-），女，山東德州人，華東理工大學社會與公共管理學院講師，華東理工大學社會學流動站博士后，主要從事公共行政與公共政策研究；李瓊（1978-），女，湖南湘潭人，華東理工大學社會與公共管理學院教授，主要從事政治社會學研究。