全面推進基層協(xié)商制度化——“基層協(xié)商民主理論與實踐”座談會綜述

常 婧

（北京社會主義學院，北京 100029）

全面推進基層協(xié)商制度化——“基層協(xié)商民主理論與實踐”座談會綜述

常 婧

（北京社會主義學院，北京 100029）

2014年12月5日至6日，北京社會主義學院舉辦了“基層協(xié)商民主理論與實踐”座談會。會議高度聚焦基層協(xié)商民主的主題，全面系統(tǒng)地研討了基層協(xié)商民主建設(shè)的理論定位、平臺載體、制度建構(gòu)、工作方式、任務(wù)目標等關(guān)鍵問題，形成了廣泛共識，有利于推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。

基層協(xié)商民主；制度化；理論與實踐

2014年12月5日至6日，北京社會主義學院舉辦了“基層協(xié)商民主理論與實踐”座談會。來自全國政協(xié)、中央黨校、中央編譯局、中央社會主義學院、北京市、北京市各區(qū)縣以及浙江溫嶺、慈溪，四川成都、彭州、崇州、都江堰等地的專家學者和基層干部約40位代表參加了座談。會議高度聚焦基層協(xié)商民主的主題，立足北京相關(guān)區(qū)縣、浙江、四川等相關(guān)地市及街鄉(xiāng)的基層民主實踐形式，全面系統(tǒng)地研討了基層協(xié)商民主建設(shè)的理論定位、平臺載體、制度建構(gòu)、工作方式、任務(wù)目標等關(guān)鍵問題。與會代表一致認為，基層協(xié)商民主是社會主義協(xié)商民主的重要內(nèi)容，是一個很有價值很有空間的研究主題。基層協(xié)商民主作為基層社會治理的有效形式，需要在基層進行扎實的工作推進，更需要在實踐探索中總結(jié)規(guī)律、提升認識，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。

一、基層協(xié)商民主的理論與工作定位

黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會及習近平同志系列重要講話之后，社會主義協(xié)商民主成為民主政治的重要課題和重點工作。在推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的目標任務(wù)下，需要進一步厘清協(xié)商民主的內(nèi)涵和層次。

（一）協(xié)商民主內(nèi)涵解析

中央社會主義學院教授李小寧談到，黨的十八大報告將健全社會主義協(xié)商民主制度正式作為一個命題，黨的十八屆三中全會報告又提出推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的新命題。國家這個層面，協(xié)商民主以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度為核心。而在社會治理這個范疇，主要是社會各個方面進行對話協(xié)商。1987年黨的十三大報告提出，重大問題要讓群眾知道，重大決策要經(jīng)群眾同意。在基層公民自治這個層面，協(xié)商民主體現(xiàn)在針對基層公共事務(wù)的廣泛協(xié)商。公民層面的基層協(xié)商、社會層面的對話協(xié)商、國家層面的政治協(xié)商，共同構(gòu)成社會主義協(xié)商民主的重要內(nèi)容。

中央編譯局研究員陳家剛指出，社會主義協(xié)商民主有很多形式，這些形式有的是比較成型的，有的正在探索中，如政治協(xié)商制度，包括執(zhí)政黨與民主黨派之間的協(xié)商和人民政協(xié)的協(xié)商，而人民政協(xié)內(nèi)部又有很多形式的協(xié)商。這么多的形式，從層級上講，中央到地方都是多層的；從領(lǐng)域來講，涉及到立法領(lǐng)域、行政領(lǐng)域、公共決策領(lǐng)域等。而這么多的形式中又有兩個核心的內(nèi)容：一是執(zhí)政黨與民主黨派之間的協(xié)商。這一層面是廣大社會精英關(guān)于國家重大問題的協(xié)商，這方面的協(xié)商很大程度上決定著我們國家政治生活的內(nèi)容。二是黨和政府與人民群眾的對話協(xié)商，通過這種方式可以有效地回應(yīng)社會需求，化解社會矛盾。

北京社會主義學院講師常婧談到，社會主義協(xié)商民主已經(jīng)上升到中國特色社會主義理論體系的突出位置，只有充分認識協(xié)商民主的意識形態(tài)地位，才能提高基層領(lǐng)導干部對基層民主的認識和重視，才能轉(zhuǎn)化為推動工作的效果和力度。基層協(xié)商民主建設(shè)是體制所向、形勢所趨。第一，協(xié)商民主是自上而下的內(nèi)生性的民主形式，是體制所向。習近平同志在9.21講話中提到，社會主義協(xié)商民主是中國特色社會主義的產(chǎn)物，包括五個源自、四個基礎(chǔ)，從歷史和文化的維度證明了這一點。第二，協(xié)商民主是自下而上的形勢所趨。在當前利益矛盾、利益分化的形勢下，維護穩(wěn)定、化解張力成為地方的主要工作，精英民主亟須下沉到大眾民主，協(xié)商民主恰恰給出了這樣一個出口。基層協(xié)商民主能夠?qū)⒗鏇_突矛盾化解在基層，而不是上升到高層，有效解決了社會治理重心的下沉問題。

（二）統(tǒng)一戰(zhàn)線在基層協(xié)商民主中發(fā)揮作用

從歷史沿革和內(nèi)涵功能來看，統(tǒng)一戰(zhàn)線與協(xié)商民主具有先天聯(lián)系，中國的協(xié)商民主是由統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)展而來，在程序和規(guī)則上有契合之處。李小寧教授強調(diào)，統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國協(xié)商民主的歷史起點，統(tǒng)一戰(zhàn)線是社會主義協(xié)商民主的核心內(nèi)容。中國的協(xié)商民主不是從西方學來的，20世紀40年代我們在抗日根據(jù)地搞“三三制”，已經(jīng)孕育了協(xié)商民主的萌芽。社會主義協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展真正的起點是《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，開始把多黨合作政治協(xié)商當作一項制度來建設(shè)。經(jīng)過《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、《中共中央關(guān)于進一步加強人民政協(xié)工作的意見》，2007年《中國的政黨制度》白皮書第一次提出選舉民主和協(xié)商民主兩種民主形式。黨的十八大關(guān)于健全社會主義協(xié)商民主制度這一段，頭兩句、最后一句在說協(xié)商民主，中間6句全部在說統(tǒng)一戰(zhàn)線。28條，兩個自然段都在說部署統(tǒng)一戰(zhàn)線，就是要通過統(tǒng)一戰(zhàn)線推進廣泛、多層、制度化發(fā)展。在基層民主協(xié)商中尤其應(yīng)該發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線作用。這個作用有兩個方面，一是推動，二是示范。統(tǒng)一戰(zhàn)線幾十年的工作經(jīng)驗，形成一套成熟的經(jīng)驗、成熟的做法，基本做到制度化、規(guī)范化、程序化，在基層協(xié)商民主中完全可以運用這一套方法進行引領(lǐng)和示范。

統(tǒng)一戰(zhàn)線如何在基層協(xié)商民主中發(fā)揮作用，北京市委統(tǒng)戰(zhàn)部研究室主任陳勇概括為以下幾個方面：第一，統(tǒng)戰(zhàn)思維指導。統(tǒng)一戰(zhàn)線要在協(xié)商民主中發(fā)揮重要的作用，首要的就是要以統(tǒng)一戰(zhàn)線、民主、包容、同心、共贏這些核心理念去指導，特別是在推進的過程中要妥善處理好一和多、同和異的關(guān)系。第二，統(tǒng)戰(zhàn)部門主導。基層民主協(xié)商程序主要包括：協(xié)商議題的選擇，協(xié)商規(guī)模參與范圍的設(shè)計，協(xié)商會議的組織和過程控制，協(xié)商結(jié)果的協(xié)調(diào)落實，包括督促反饋乃至協(xié)商制度的建立完善。統(tǒng)戰(zhàn)部門要在其中全程主導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。第三，統(tǒng)戰(zhàn)成員參與。具有統(tǒng)戰(zhàn)特色的群眾參與協(xié)商可以利用統(tǒng)戰(zhàn)成員的身份，如屬于黨派的就要亮出黨派的身份，屬于非公有制經(jīng)濟人士的就要亮出非公有制經(jīng)濟人士的身份，屬于民族宗教界人士就要亮出各自的身份。第四，統(tǒng)戰(zhàn)方式開展。統(tǒng)一戰(zhàn)線的方式很多，如有些事務(wù)需要求同求異，有些事務(wù)需要求同存異，還有的需要求同化異。第五，統(tǒng)戰(zhàn)任務(wù)滲透。統(tǒng)一戰(zhàn)線推進協(xié)商民主不是為推進協(xié)商民主而推進，而是要在推進協(xié)商民主的過程中發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、選拔代表人士，實現(xiàn)凝聚人心、匯聚力量的任務(wù)。第六，統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)聯(lián)動。要發(fā)揮基層統(tǒng)戰(zhàn)部門、統(tǒng)戰(zhàn)口系統(tǒng)內(nèi)單位統(tǒng)一戰(zhàn)線各領(lǐng)域內(nèi)的黨派團體整體聯(lián)動，形成合力，共同在推進協(xié)商民主中發(fā)揮作用。

基層協(xié)商民主建設(shè)需要有關(guān)部門的引領(lǐng)示范作用，成都、彭州、崇州、都江堰等市采取市委書記掛帥、市委統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭的模式開展。至于統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭的必要性和適應(yīng)性，成都市委統(tǒng)戰(zhàn)部研究室主任趙國忠闡述如下：第一，契合了黨委統(tǒng)戰(zhàn)部開展協(xié)商民主的歷史傳統(tǒng)。中央統(tǒng)戰(zhàn)部成立以后，成立黨派與無黨派的政治協(xié)商，隨后承擔一系列的協(xié)商建國的工作。第二，目前基層統(tǒng)戰(zhàn)對象相當廣泛，人數(shù)相當龐大，呈逐年上升的趨勢。第三，基層協(xié)商民主契合了統(tǒng)戰(zhàn)部部分職能，統(tǒng)戰(zhàn)部團結(jié)的人要多、團結(jié)的程度要深，契合了統(tǒng)戰(zhàn)部門的工作職能。第四，價值一致，統(tǒng)一戰(zhàn)線特別強調(diào)求同存異、體諒包容，黨委統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭，有利于我們用統(tǒng)戰(zhàn)部的方式方法找到工作的突破口。第五，結(jié)合統(tǒng)戰(zhàn)工作自身發(fā)展的需要，整合基層統(tǒng)戰(zhàn)資源提供了全新的平臺和資源，統(tǒng)戰(zhàn)部可以以此為契機，把統(tǒng)一戰(zhàn)線政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為地方治理優(yōu)勢，為基層社會治理現(xiàn)代化提供優(yōu)勢。

（三）基層人民政協(xié)與基層協(xié)商民主

人民政協(xié)是開展協(xié)商民主的重要渠道，充分發(fā)揮人民政協(xié)的渠道作用，就要充分認識政治協(xié)商與協(xié)商民主的關(guān)系。政治協(xié)商是針對國家層面政治生活的重大問題開展的協(xié)商形式，以人民政協(xié)為載體。基層協(xié)商民主主要針對與群眾切身利益相關(guān)的實際問題開展協(xié)商，與人民政協(xié)的側(cè)重點不同。中央編譯局研究員陳家剛用協(xié)商民主的譯法解釋了“協(xié)商”的不同含義。認為要把學術(shù)外語翻譯成中文，必須滿足四個方面：第一，這個詞在原來它的原意里面，在英文里面是什么意思。第二，這個詞在語文意義基礎(chǔ)之上，在政治、經(jīng)濟領(lǐng)域中又是什么意思。第三，這個詞翻譯到漢語中來，漢語中能不能找到跟它意思對應(yīng)的。第四，這個詞的實踐意義上的表達。協(xié)商民主中的協(xié)商一詞deliberative，意義有兩個，一是認真地去思考，審慎地去考慮；二是對話和討論。現(xiàn)在有好多種翻譯，審議的、審慎的、商談的，在比較consultation、negotiation、talk這些詞并請教多方專家之后，認為翻譯成“協(xié)商”比較好，但不要把它等同于consultation，這個詞的翻譯最早是中國人民政治協(xié)商會議。

雖然人民政協(xié)與基層協(xié)商民主的側(cè)重點不同，但并不意味著基層人民政協(xié)在基層協(xié)商民主中不能發(fā)揮作用。豐臺區(qū)政協(xié)專委會四室主任陳娟提出，政協(xié)除了作政治協(xié)商的平臺之外，在基層協(xié)商民主中同樣有作為的空間。地方區(qū)縣人民政協(xié)需要通過政治協(xié)商和基層協(xié)商相結(jié)合的形式，實現(xiàn)政協(xié)職能的激活。通過兩年時間在豐臺區(qū)街鄉(xiāng)社區(qū)村的調(diào)研，豐臺區(qū)政協(xié)提出三級聯(lián)動協(xié)商格局的概念。通過整合豐臺區(qū)的基層民主協(xié)商實踐，搭建直通區(qū)級的協(xié)商平臺。當然，在這個過程中，要充分發(fā)揮人民政協(xié)的協(xié)商職能。除了原有的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政之外，政協(xié)委員都生活在社區(qū)中，要充分動員政協(xié)委員以其政治身份參與到基層事務(wù)的協(xié)商之中，充分發(fā)揮政協(xié)委員的影響作用和政協(xié)組織的平臺作用，大力推進基層協(xié)商民主。這樣既可以引領(lǐng)和示范基層群眾開展協(xié)商，又可以提高政協(xié)委員的履職能力。

二、推進基層協(xié)商制度化

基層協(xié)商民主是實現(xiàn)基層群眾自治制度的有效方式，即通過民主平等的協(xié)商，解決群眾實際生活中的困難問題。基層群眾自治制度實行以來，在社區(qū)（村）的層面涌現(xiàn)出諸多自發(fā)的協(xié)商形式，如民主懇談會、聽證會、社區(qū)事務(wù)協(xié)商會等形式。當前協(xié)商民主制度化建設(shè)的背景下，需要整合過去的自發(fā)型協(xié)商形式，發(fā)展到自為型協(xié)商形式。在地方黨委領(lǐng)導下，完成基層民主協(xié)商形式的制度化建構(gòu)。

（一）改善黨的領(lǐng)導，改進基層協(xié)商

基層協(xié)商民主如何發(fā)揮黨的作用，是一個關(guān)鍵問題。因為在基層群眾自治領(lǐng)域，加強黨的強勢領(lǐng)導，容易降低基層社會活力，失去基層協(xié)商民主的初衷，但如果忽視黨的領(lǐng)導作用，則會失去方向引導，可能引發(fā)基層社會矛盾和利益糾紛。因此，改善黨的領(lǐng)導，提高黨的社會治理能力，是基層協(xié)商民主的關(guān)鍵。

關(guān)于如何在街道和社區(qū)層面發(fā)揮黨的領(lǐng)導作用，北京朝陽區(qū)麥子店街道原工委書記劉勇談到，在麥子店的協(xié)商議政過程中，從議題到協(xié)商的過程，黨委的引領(lǐng)、示范、形成共識方面發(fā)揮了良好的作用，而且通過街道問政，充分調(diào)動了黨員和各級黨組織的積極性。中央黨校教授蔡霞指出，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，它在社會和國家治理中都居于領(lǐng)導地位。領(lǐng)導不是控制和統(tǒng)治，而是引導和激發(fā)，通過黨的有效引導，將社會的活力和基層的創(chuàng)造力激發(fā)出來。黨對基層事務(wù)的領(lǐng)導不是控制，而是無形的引導，通過規(guī)則達成共識，在基層社會矛盾比較突出的領(lǐng)域，實現(xiàn)調(diào)整黨政關(guān)系，調(diào)整黨群關(guān)系的良好效果。另外，還要引導黨員在基層社會組織更好地發(fā)揮作用。黨員在社區(qū)居民的協(xié)商中起了一個骨干作用，他們征求意見到形成提案、組織落實、互相參觀、模仿、學習、交流、監(jiān)督，整個都有共產(chǎn)黨員活躍的身影。基層協(xié)商民主為黨組織的力量、黨員力量的發(fā)揮，搭建了一個廣闊的平臺。豐臺區(qū)和義街道工委書記趙新指出，要在基層旗幟鮮明地堅持黨的領(lǐng)導。因此，社區(qū)協(xié)商會是以黨工委為領(lǐng)導核心，協(xié)商討論議題由黨委確定，協(xié)商過程由黨委把控，最后要實現(xiàn)的目標黨委要提前設(shè)定。

（二）基層協(xié)商民主的體制機制構(gòu)建

選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是我國民主政治的表現(xiàn)形式。票決民主解決了制度問題，協(xié)商民主解決了和諧問題。效率與和諧相結(jié)合，是中國民主的精髓。但是，這樣一種民主制度到了基層卻出現(xiàn)了斷層。

從2012年起就開始探索基層協(xié)商民主制度的四川成都，在兩年時間內(nèi)從最早的彭州到現(xiàn)在的崇州、都江堰等地，都在廣泛開展基層對話協(xié)商，并建立起由統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭、市委領(lǐng)導掛帥的領(lǐng)導體制，構(gòu)建了一整套程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商制度，自動自為地探索出效果良好的“成都模式”。成都市委統(tǒng)戰(zhàn)部研究室主任趙國忠表示，基層協(xié)商民主制度解決了在哪里協(xié)商、與誰協(xié)商、協(xié)商什么、怎樣協(xié)商、協(xié)商成果的應(yīng)用等五類問題。成都模式的探索具有三個方面的特點：第一，實現(xiàn)了制度的設(shè)計。試點期間，他們在推進這項工作之前，就進行了深入的思考，在制度上進行了完整的設(shè)計。第二，體現(xiàn)了參與的全面。社會協(xié)商對話組織構(gòu)架，最大程度地擴展了人民群眾的覆蓋面。兩極協(xié)商對話平臺，盡可能把基層不同利益群體協(xié)調(diào)到活動中來，實現(xiàn)了基層民眾的廣泛參與和全面覆蓋。第三，突出了群眾的主體地位。充分尊重和體現(xiàn)了群眾的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，在議題的選擇上，協(xié)商會成員成為提供意見的主角。

崇州市委統(tǒng)戰(zhàn)部常務(wù)副部長李承松將崇州開展基層協(xié)商民主的經(jīng)驗概括為“五個一”：第一，建立了一個好的體制。2013年試點工作開始，市委下發(fā)文件，建立基層社會協(xié)商對話領(lǐng)導小組，以市委書記擔任這項工作領(lǐng)導小組的組長，政協(xié)主席以及統(tǒng)戰(zhàn)部部長、組織部部長、政法委書記、宣傳部部長等市委常委都加入到小組中來。第二，明確一個主體。我們協(xié)商的主體是人民群眾，在制度程序上，結(jié)合崇州的實際協(xié)商會成員的產(chǎn)生，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會的成員，有兩代表、一委員、民主黨派、無黨派人士，新興的職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村的鄉(xiāng)土人士，這些人產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)商會成員，由他們組成協(xié)商會。第三，做好一個收集。那就是會前的議題收集工作，堅持自下而上全面覆蓋的原則，由協(xié)商代表提出議題，再做甄別工作。第四，開好一個會議。半年一屆的協(xié)商會議由黨委副書記主持，作為召集人，黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長作為臨時代表，主體是群眾之間的協(xié)商，黨委只能列席，協(xié)商會召集起來以后，黨委政府這邊有好的意見、建議、議題交給黨委政府提出來，黨委政府不能作為協(xié)商成員。第五，用好一個接口。確保協(xié)商的結(jié)果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府作為決策的依據(jù)，而且要公示。涉及到特別重大的、需要管理部門解決的，就由協(xié)商會領(lǐng)導小組辦公室梳理，梳理以后報給相關(guān)的領(lǐng)導，特別是市委市政府的主要領(lǐng)導，批示之后由職能部門落實。有一些重大的問題可以作為政協(xié)的提案提交給政協(xié)，列入市政協(xié)的決策參考。

彭州市委統(tǒng)戰(zhàn)部部長堯敏雙將成都模式總結(jié)為堅持兩個結(jié)合、搭建三級平臺、構(gòu)建六項機制。兩個結(jié)合是指頂層設(shè)計和地方實際相結(jié)合、整合與創(chuàng)新相結(jié)合；三級平臺是指企事業(yè)單位、村社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道；構(gòu)建六項機制是指議題征集機制、定期協(xié)商機制、成果應(yīng)用機制、利益協(xié)調(diào)機制、信息交流機制、考核評價機制。通過這一年多的探索實踐，彭州市現(xiàn)在已經(jīng)是20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、356個村社區(qū)全覆蓋。都江堰市委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長顏曉華提出，都江堰開展基層協(xié)商民主的特色之處在于：一是成立專家陪議團，由一百多人組成，包括社會各界知識分子、專家學者。與之相對應(yīng)的，還組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)陪議團，由鄉(xiāng)土人才構(gòu)成。由這兩部分的人員代表協(xié)商中客觀中立的第三方。二是議事會分組，由議題內(nèi)容設(shè)置經(jīng)濟小組、政治小組、民生小組等，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可自行設(shè)置。三是在社會協(xié)商成員中增設(shè)了單位和團體成員，加大覆蓋面。

浙江溫嶺長時間以來一直是協(xié)商民主的重點實驗地區(qū)。自1999年民主懇談會開始，逐步發(fā)展到2005年的參與式預(yù)算改革，基層協(xié)商民主的形式和載體不斷升級。溫嶺民主懇談的發(fā)起人、十五年來堅持推進基層民主工作的民主懇談辦公室主任陳奕敏指出，經(jīng)過十五年的探索和發(fā)展，溫嶺的協(xié)商民主已經(jīng)逐步系統(tǒng)化、體系化、制度化。現(xiàn)在民主懇談有政府決策協(xié)商、預(yù)算協(xié)商、工資集體協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、黨內(nèi)協(xié)商、村和社區(qū)事務(wù)協(xié)商七個類型。議題的提出有三個渠道：黨委渠道，我們在制度設(shè)計上留出來一個通道；人大代表五人以上聯(lián)名可以提出民主懇談議題；普通老百姓也可以向自己選區(qū)的人大提出來。浙江慈溪基層統(tǒng)戰(zhàn)工作比較突出，在逐步探索中將基層協(xié)商民主制度確定為基層黨組織領(lǐng)導，基層組織和社會組織成員參加的協(xié)同治理機制和民主協(xié)商制度。協(xié)商參與者確定為“2+X”的方式，既有基層組織的成員，又有社會組織成員，還有責任群體代表和專家學者的參加。

（三）完善制度體系和治理技術(shù)

除了構(gòu)建基層協(xié)商民主的獨立制度和體系外，在基層協(xié)商制度化的過程中，也要特別注重與已有制度的有效銜接與整合，增強協(xié)商的操作性和實效性。中央編譯局研究員陳家剛指出，既要創(chuàng)造一些新的制度、平臺、渠道，能夠解決基層面臨的矛盾問題，創(chuàng)造制度增量，又要把協(xié)商制度放到已有的相關(guān)制度體系中，發(fā)揮存量體制的優(yōu)勢。北京麥子店街道原工委書記劉勇也強調(diào)了制度的融合性，街道和社區(qū)的議事協(xié)商涉及到黨代會、人大、政協(xié)、業(yè)委會等整體參與，具有豐富的民主政治資源實現(xiàn)有效銜接。街道有組織地實現(xiàn)政協(xié)委員進社區(qū)、人大代表聯(lián)絡(luò)組機制，要求定期聯(lián)系居民、征集議案，從而實現(xiàn)政協(xié)委員和人大代表借助社區(qū)的自治平臺，實現(xiàn)多渠道的基層民主協(xié)商。2013年朝陽區(qū)委專門下發(fā)了一個文件，進一步規(guī)范全區(qū)的黨政群共商共治。北京市東城區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長向愚特別闡述了東城區(qū)作為首都功能核心區(qū)社會治理與基層民主協(xié)商的關(guān)系問題。在難度大、責任大的情況下，東城區(qū)依托網(wǎng)格化治理探索基層協(xié)商民主模式，就是將多年的網(wǎng)格化治理經(jīng)驗與居民協(xié)商自治相結(jié)合，發(fā)揮制度的整合優(yōu)勢。

基層協(xié)商民主的制度探索中出現(xiàn)了很多的困惑和難點，把基層社會、社會組織、自治組織動員起來，這是一個很好的活力來源。街鄉(xiāng)是民主善治的實驗田，是相對獨立的具有群眾整合能力的平臺。街鄉(xiāng)協(xié)商面臨兩個瓶頸，即周期性的規(guī)律性的陷阱。第一，街道組織主要是事務(wù)性的協(xié)商，沒有上升到政務(wù)性的協(xié)商。第二，在街道、街鄉(xiāng)這一層面，協(xié)商民主更多的是能人和強人的政治推動，該如何避免人走政息的現(xiàn)象。這兩個難題，需要實現(xiàn)協(xié)商民主從覺悟到制度，從制度到制衡。第三，市縣級，基層的矛盾是逐步滲透、逐步沉淀的。從過去市區(qū)級面對的是點對點的質(zhì)詢的方式解決方式，現(xiàn)在需要從質(zhì)詢轉(zhuǎn)化到了征詢，從抓權(quán)到放權(quán)，充分釋放制度的紅利。另外，還有一個微妙的環(huán)節(jié)，就是基層協(xié)商民主的具體主導部門。無論是統(tǒng)戰(zhàn)部、政協(xié)、人大還是黨委辦，雖然形式多樣，但是不管是誰主導，不管是什么部門主導，關(guān)鍵是承擔這項工作的部門需要有高屋建瓴的制度設(shè)計的概念，并且要有能力去整合和并軌已有的制度設(shè)計。

三、基層協(xié)商民主的善治意義

發(fā)揮基層協(xié)商民主的治理效果，就是通過協(xié)商消除分歧化解矛盾，在社會基層實現(xiàn)利益多元化整合。因此，協(xié)商只是過程不是目的，只是工具不是實質(zhì)。通過協(xié)商實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)社會的包容共生，實現(xiàn)基層群眾的自治，這才是基層協(xié)商民主的善治意義之所在。

（一）培育公民文化

中央黨校教授蔡霞在指導麥子店協(xié)商共治的過程中，體會到協(xié)商就是引導居民樹立集體觀念和妥協(xié)意識。北京豐臺和義街道工委書記趙新提出，基層協(xié)商民主營造了協(xié)商文化。在基層，只有通過持之以恒的常抓不懈的協(xié)商民主制度建設(shè)，把協(xié)商民主內(nèi)化為所有居民、所有干部以及黨的內(nèi)在的文化認同，才能夠真正地在基層發(fā)揮良好的作用。北京社會主義學院講師常婧提出，基層協(xié)商民主的目標是實現(xiàn)基層群眾自治，培養(yǎng)自治的意識和能力。要實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，首先要賦予人的現(xiàn)代性。真正還權(quán)于民不是一時興起，而是要把群眾培育、培養(yǎng)成能夠拿得起手中的權(quán)利，用得當手中權(quán)利的獨立的公民個體，讓人民成為權(quán)利的主人。浙江溫嶺陳奕敏主任談到民主懇談的意義有兩點，最重要的就是群眾通過民主懇談來提高參與意識，培養(yǎng)民主意識和公民精神。

（二）創(chuàng)新社會治理

社會治理的現(xiàn)代化，需要充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導、政府運行、社會聯(lián)動、群眾協(xié)商的作用，形成合力。政治體制改革是系統(tǒng)工程，協(xié)商民主能夠推動這個工程中一些重要環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)變。比如，溫嶺就是通過群眾的參與式預(yù)算民主改革推動基層人大的改革。人大制度應(yīng)該按照憲法和人民代表大會組織法賦予的權(quán)利運作起來并發(fā)揮它的作用，但現(xiàn)在看來作用發(fā)揮得并不理想。基層人大最主要的是三個權(quán)：選舉權(quán)和罷免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)。我們通過民主懇談激活人大，使它能夠履行憲法賦予的權(quán)利，這在溫嶺已經(jīng)出現(xiàn)。

浙江慈溪統(tǒng)戰(zhàn)部長張建人總結(jié)了開展基層協(xié)商民主的五點意義：第一，基層協(xié)商民主制度是黨的群眾路線在基層重要的實現(xiàn)形式。決策前的協(xié)商和決策后的監(jiān)督，體現(xiàn)把黨的主張深入到群眾中去。第二，基層協(xié)商民主是保證基層群眾有序治村的重要體現(xiàn)手段。第三，基層協(xié)商民主制度是基層黨組織擴大黨的群眾基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政之基的重要舉措。協(xié)商民主小組成員有少數(shù)民族成員、有信教成員，有黨的決策者，原來搞意見征詢的時候，這些對象參加的機會很少。第四，基層協(xié)商民主制度是順應(yīng)現(xiàn)代社會治理機制的治理基礎(chǔ)。通過建設(shè)一支協(xié)商民主的小組隊伍，并發(fā)揮作用，強大了農(nóng)村基層的治理力量。第五，基層協(xié)商民主制度是基層黨組織集民智、順民意的重要載體。四川崇州市委統(tǒng)戰(zhàn)部常務(wù)副部長李承松總結(jié)到，基層協(xié)商民主創(chuàng)新了社會治理的新形式，通過群眾之間的對話協(xié)商，運用群眾的力量解決群眾的問題，達到了自覺自愿的效果。同時，搭建了黨委政府與群眾之間的對話平臺，解釋政策，化解矛盾，成為重要的利益表達渠道。

中央社會主義學院副院長張峰在對會議的召開表示熱烈祝賀、對會議的成果給予高度肯定的同時，深刻闡述了社會主義協(xié)商民主的政治意義、兩種民主形式相結(jié)合的民主選擇及其協(xié)商民主的發(fā)展方向等三個問題。

第一，民主政治是我黨實現(xiàn)長期執(zhí)政的必然選擇。一個政黨如何實現(xiàn)長期執(zhí)政，如何實現(xiàn)黨和國家長治久安，就需要著重解決執(zhí)政難題。如果說我們過去把工作重點放在破解發(fā)展的問題上，現(xiàn)在我們就要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，破解執(zhí)政難題，改進黨的執(zhí)政方式。如何改進執(zhí)政方式，黨的十六大概括為科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。如果說黨的十八大之前注重的是科學執(zhí)政，那么，黨的十八大、三中全會、四中全會則強調(diào)民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。

第二，選舉民主與協(xié)商民主兩種形式相結(jié)合。民主執(zhí)政就需要找到合適的民主形式。直接民主在一定范圍內(nèi)可以搞，但不能在全國范圍內(nèi)搞。就剩下兩個民主形式的選擇，一個是選舉民主，一個是協(xié)商民主。選舉民主是民主的基本形式，1954年人民代表大會制度得以確立；另一個協(xié)商民主的形式在黨的十八大之后得以制度性確立。

第三，廣泛發(fā)展基層協(xié)商民主。基層協(xié)商民主的具體形式需要基層開動智慧去創(chuàng)造，以構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商體系。黨的領(lǐng)導是發(fā)展協(xié)商民主的第一個原則。具體可把協(xié)商民主分為共識性協(xié)商、決策性協(xié)商、利益性協(xié)商。這三個協(xié)商是三個層次，國家層面是共識性協(xié)商，政治協(xié)商、立法協(xié)商甚至包括發(fā)展規(guī)劃，都涉及到共識。地方層面是決策性協(xié)商，政府要考慮如何實現(xiàn)科學合理決策。最后一個是利益性協(xié)商。大量的群眾關(guān)心的問題，發(fā)生在基層。基層解決協(xié)商民主，重點放在協(xié)調(diào)利益上，要尊重多數(shù)、照顧少數(shù)。

責任編輯：王 珊

D62

A

1002-0519（2015）01-0028-05

2014-12-03

常婧，女，北京社會主義學院講師，主要從事統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與政黨制度研究。