新常態下統籌城鄉公共服務促進農民消費的作用機制研究

■ 李 峰，趙怡虹

（1.河北工業大學 經濟管理學院，天津300401；2.天津商業大學經濟學院，天津300134）

經歷金融危機大規模刺激后，我國經濟自2009年開始進入新常態為特征的經濟發展階段。新常態揭露了國民經濟快速發展的深層次矛盾，然而如何擺脫原有的投資驅動和出口驅動的增長方式，重新構筑持續發展的增長新動力成為當前需要研究的重點。2000年以來，我國最終消費率和居民消費率連續十幾年呈下降趨勢，盡管這兩年消費對增長的貢獻率有所提高，但消費對經濟增長的拉動作用并未有效釋放，尤其城鄉差距引致的消費結構不平衡，農村居民消費長期低迷，極大影響了經濟增長方式向 “消費驅動”的轉變。因此，在新常態下，挖掘農村消費空間和農民消費潛力，推進增長動力由供給推動向擴大內需為主的轉換，促進我國經濟可持續發展，是當下亟須關注的重點。

一、新常態下城鄉公共服務差異嚴重制約農村居民消費

近些年，我國出臺了大量城鄉統籌發展的扶持、免稅政策，對農民就業、農民工關照等，農村地區與農民收入明顯增長，農村居民消費有所增長。2013年，我國農村消費品零售額31952億元，比2012年名義增長14.6%；比城鎮消費品零售額名義增速增加1.7個百分點。農民人均消費支出6626元，比2012年名義增長12.1%，比城鎮居民人均現金消費支出分別快4.1個百分點和3.6個百分點。但是自改革開放以來，供給推動和效率優先的雙重作用下，我國地區差距尤其是城鄉差距總體呈持續擴大的趨勢。長期積累的城鄉差距已固化了部分社會階層與利益，強化兩極分化，導致城鄉消費結構的不平衡。2000年以來，我國最終消費率和居民消費率連續十幾年呈下降趨勢。城鎮居民消費是農村居民消費的近3倍，農村消費占國內消費比例與其人口所占比例極不相稱，城鄉消費的分化與對立導致城鄉消費差距至少相差十年以上。

究其原因，城鄉公共服務差異是制約農村居民消費的因素。長期以來，我國二元經濟結構已經形成了城鄉二元公共服務供給結構：生活和生產中各種的風險由農民自己分擔，農村各項公共服務和社會保障也主要由農民承擔。農村公共服務的供給總量不足和供給效率低下，直接制約了農村居民消費和新農村順利建設。農村公共服務供給結構失衡，調高了農民消費預期，擠壓了發展型消費，阻礙了農村新消費熱點的形成。

從財政投入來看，城市基礎設施主要由地方政府與中央政府投入完成，具有相對完善的管理體系，如環保、城建等部門在維護管理。而農村基礎設施主要依賴地方農民解決，基礎設施較差，在鄉村有相當部分公路是沙土路，而且缺橋少涵的問題比較普遍，快速城市化使得城市與農村之間公共服務的硬件設施差距越來越大。

同時，由于教育、醫療衛生等公共服務過度市場化，導致其價格問題日益突出，城鄉基本公共服務中軟性服務分布也很不均衡。根據中國改革和發展研究院的問卷調查，當前農村居民最關心、最急需的基本公共服務依次為基本醫療衛生、義務教育、公共基礎設施、最低生活保障 （見表1）。

表1 當前農村居民最需要的基本公共服務

農村基本公共服務水平落后，加之對未來的不確定性，抑制了農村居民的消費欲望。農村居民在義務教育、公共衛生和社會保障等公共服務的不平衡，促使農村居民增加預防性儲蓄，降低當前的消費傾向。因此，逐步化解城鄉公共服務二元結構差距，推進農村公共服務體系的建設，可以解決長期以來農民普遍在消費上的 “后顧之憂”。

二、統籌基本公共服務對于擴大農村居民消費的機理分析

城鄉統籌公共服務，為農村居民提供一定標準的公共服務，每個社會成員能得到普遍平等的提供，對農村居民消費會產生三方面的影響。

（一）具有消費風險分擔的作用

隨著社會經濟的轉型，尤其是伴隨我國城鎮化進程的加快，農民的流動性增強，脫離了其原有的宗族、血緣和村落關系維系的社會資本網絡，傳統的倫理觀念往往趨于淡化，親友網絡的緊密度下降。面臨風險時，傳統的非正式風險分擔機制不再具有長期的持續性和可靠性。同時，當前中國市場經濟還未成熟，正式和非正式保險以及信貸制度不完善，限制了農戶通過金融市場的借貸來平滑消費行為。因此，農村居民的風險分擔機制明顯不足，經濟社會的轉型要求我國農民消費風險方式亟須變革。

從理論上來看，基本公共服務能夠作為消費風險分擔機制對消費波動起到平滑作用。當面臨外部的經濟沖擊時，包括收入、就業、健康和教育的不確定性，往往促使家庭選擇各種方式來平滑消費以降低風險。我們定義γ為風險分擔程度，或者說是消費平滑程度，則1-γ為可支配收入中用于消費的比例。如果γ等于0，則其消費變化完全等于其可支配收入變化，不存在消費平滑；如果γ等于1，居民有完全的消費平滑行為。居民消費變化往往在0到1之間，總是存在局部的跨期消費平滑。

現實實踐中，由于市場不完全、流動性約束導致持久收入理論中的完全跨期消費平滑無法實現，消費者往往通過正式制度或非正式制度，即市場和非市場的風險分擔機制對消費進行平滑。統籌公共服務成為保障農村居民消費免受沖擊的重要途徑，通過政府干預部分阻斷財富、收入與消費的因果關聯，基本公共服務進入農村居民福利函數，保障農村居民在收入變動時福利水平不會劇烈惡化。

（二）改善消費環境，居民消費率提高

消費環境是私人產品消費的前提條件之一，消費的便利與否構成消費實現的交易成本，配套基礎設施是否具備，直接影響消費是否能夠實現。例如公共通信設施加強了居民對私人通信工具的消費需求；道路、港口、機場等基礎設施的建設增加了人們在汽車、旅游方面的消費等，我國城鄉之間的消費差異一個重點在于消費環境的差異。

由于城市交通條件便利，公共設施發達，市場體系發育較好，居民的消費環境舒適方便，提高地區消費水平。而受交通、水電等基礎設施及金融環境、信息環境不完善的影響，農村消費水平大大降低，消費環境公共服務水平的差異直接導致了城鄉居民消費上的巨大差異。

盡管農村居民在電、路、氣等基礎設施的消費硬環境上有所改善，但在醫療衛生、產品信息與服務、維權解決機制等消費軟環境上，政府供給相對缺位。一般來說，優質的消費環境優化商品結構，會降低商品價格和附加成本，能夠刺激消費，反之，惡劣的消費環境會制約消費欲望。因此，提高農村消費環境公共服務的供給水平，降低農村居民利用市場的交易成本，提高消費效率，可以有效地釋放農村居民的消費需求。

（三）影響消費者的心理賬戶與消費行為

根據行為生命周期理論，消費者把金錢劃分到消費賬戶和保障預防性賬戶兩種不同用途的心里賬戶中。從對未來預期的角度來看，流動性較強的資金放置在消費賬戶中，流動性較低的資金放置在保障預防性賬戶中，而且往往以長期儲蓄的方式存在，其用途被限定為養老、子女教育、住房、醫療開支以及應對可能發生的各種不確定性。

對農村居民而言，由于公共服務城鄉差距，會減少消費，用于應對不確定性的保障預防性賬戶資金較多。因此，政府提供公共服務能夠影響居民的心理賬戶結構，公共服務水平越低，處于對未來的預防和保障考慮，流動性較低的保障性賬戶資金比重越高。反之，公共服務水平越高，當前消費賬戶中的資金比重越高，消費也就越多。

從消費傾向來看，流動性較強的資金邊際消費傾向最高，保障預防性賬戶中資金消費傾向較低。因此，需要完善農民的基本公共服務體系，縮小因財富、收入的不確定性而導致農村居民消費差距過大，緩解其未來保障支出壓力，減少預防性儲蓄，使增加的收入更多地進入到當前消費賬戶。可以說，國家提供的公共服務與農村居民家庭的保障預防性賬戶之間存在著一種替代關系。

三、城鄉公共服務體系健全與完善的對策建議

本文認為應從三個方面完善制度安排，逐步推進農村公共服務建設。

（一）逐步完善政府主導的多元化投資的公共服務投資體系

從公共經濟學的角度來看，農村公共服務具有外部效應、信息不完全等屬性，其無法完全通過市場有效供給，政府需承擔基本公共服務供給的主體責任。從現實來看，我國公共服務領域市場化改革的失效，表明政府決定著政策導向與制度安排，其主體責任具有不可替代性，政府應當成為統籌城鄉公共服務的調節主體。

從另一角度來看，統籌公共服務不能完全由政府獨立承擔，不可忽視其他主體不可或缺的參與，應實施政府引導、社會參與、農民合理承擔的政策導向，多元化供給方式，改進原有的農村公共服務供給，因地制宜促進供給模式創新。通過選擇性激勵機制，激發不同經濟成份和各類投資主體的積極性和內在驅動力，提升農村公共產品提供的數量和質量，糾正當前農村公共產品供給的結構性失衡，更好地促進農村公共服務的建設。

（二）進一步推進公共財政體制改革，加大對農村公共服務體系的投入

公共財政的實質是民生財政，政府要從公共政策的制定和執行上保障社會弱者生存和發展的空間，創造條件使農村居民共享社會發展成果。中高速、優結構、新動力、多挑戰的這一我國新常態下，深化財政體制改革，掃清阻礙統籌城鄉公共服務的顯性的或隱性的制度，整合資源，構建聯動機制，加強農村的基本公共服務體系建設，打破城鄉公共服務二元結構。

增加農村硬件設施建設，如道路、電力、供水等基本公共物品，這是農村有效市場需求的前提條件，也能夠撬動更多社會資金投入，挖掘農村潛在消費需求。健全農村公共服務運行維護機制，保障農村環境持續改善、服務能力持續提升，以農民工為重點，逐步實現城鄉基本公共服務制度對接。同時，推進農村寬帶建設的基礎性工程，提升基礎設施水平和完善當地配套政策，優化消費環境，促進信息消費，以信息化帶動農業現代化，激發農民新的消費需求，為農民信息消費注入了新的成長動力。

（三）建立與健全農村基本公共服務績效評價與監測體系

我國財政分權體制下，地方政府的稅收競爭以及地方政府官員以GDP為核心的晉升激勵體系，使得政府績效評估沒有妥善處理城鄉主體利益之間的關系，缺少以城鄉統籌、農村公共服務體系建設為導向目標的考核。因此，需加強政府績效考核指標和考核流程的優化，從投入導向指標轉向以服務結果為導向的指標，加大推進城鄉基本公共服務績效評估比重，保障和促進農村公共服務體系的建設。

另一方面，需要多元化主體的評價，逐步實現農村公共產品供給決策 “自上而下”向 “自下而上”與 “自上而下”相結合轉變，增強供給的針對性和有效性。科學評價推進農村公共服務的績效，協調互動、運行有效的監督體系，促進公共服務資源優化配置，從制度上確立由農民、農村的需求來決定公共產品供給范圍和供給方向的制度。強化政府農村公共服務項目的考評，充分反映農民意愿、符合農村實際的公共服務決策，同時，建立和健全激勵和問責機制，根據績效考評成績，因地制宜統籌城鄉公共服務。

四、總 結

我國經濟正處于經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期 “三期疊加”的發展階段，經濟增長從對投資和出口的依賴轉而更多依靠消費和內需。統籌城鄉公共服務能夠前瞻性地公平合理分配公共資源，促進商品和要素自由流動的城鄉統一大市場的形成，是新常態下擴大農村消費市場，促進經濟發展走追求質量、效益之路的重要依托。本文從理論上分析了統籌公共服務促進消費具有消費風險分擔、改善消費環境、影響消費者心理賬戶的三重作用，認為應推進公共財政體制改革、多元化投資體系、健全績效評價體系三方面完善制度安排，有效調動居民的消費欲望，解決農村居民消費的后顧之憂。此外，還應以城鎮化建設為契機，統籌城鄉公共服務，通過城鄉資源的共享，消除城鄉二元結構帶來的矛盾，讓改革紅利惠及更多的農村居民，實現更大的社會公平。

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