公地悲劇視角下的我國鄉村旅游產業發展悖論及治理

陸宇榮

（湖州職業技術學院旅游與公共管理學院，浙江 湖州 313000）

自2006年國家旅游局將全國旅游宣傳口號定為“中國鄉村游”以來，中國的鄉村旅游事業得到了前所未有的發展。我國鄉村旅游產業已經突破了局限于某一個或某幾個地區的格局，在全國各地遍地開花。與此同時，伴隨著旅游者需求層次的多元化和需求內涵的多樣化，鄉村旅游目的地的競爭也日趨激烈，其競爭由傳統的旅游企業（旅游景區、飯店和旅行社）之間的競爭轉變成整個旅游產業要素系統的競爭。在鄉村旅游目的地，各利益主體為了實現利益最大化，對公共資源進行盡可能多的爭奪甚至是搶奪公共資源，形成了典型的“公地悲劇”。在此背景下，鄉村旅游目的地必須適應旅游者的新需求，以提升鄉村旅游目的地治理水平和完善鄉村旅游服務體系為核心來進一步打造鄉村旅游目的地品牌，拓展鄉村旅游發展的空間，促進鄉村旅游的可持續發展。

一、公地悲劇理論及其治理方式

“公地悲劇”理論來源于1968年加利福尼亞大學生物學家Garrett Hardin發表的《The Tragedy of the Commons》。哈丁教授講述了英國的一項名為“公地”的制度，即封建主在自己的領地內劃出一定面積的未開墾耕地作為牧場，無償提供給當地牧民使用。然后，由于牧場是公共的，且每個牧民都想盡可能地提高自己養殖牛羊的數量。伴隨著牛羊數量的逐漸增加，這塊無償的公共牧場就由于過度放牧而逐漸變成了荒蕪之地。從經濟學的角度來看，免費使用的公共資源如果沒有合理的引導和限制，在每個人追求利益最大化的行為下將導致資源被濫用和耗盡，即個人理性導致集體的非理性。

對于如何治理公地悲劇的問題一直吸引著學術界的關注和研究。目前，對公地悲劇的治理主要存在著三種主要的方式。第一種為“利維坦”方案，即政府強權治理模式，認為大自然的法則僅僅為道德上的要求，缺乏強制性，需要通過建立一整套國家強制性的制度對公地進行治理，要求對公共資源集中控制和公共服務的集中供給，以達到治理目的。第二種為產權私有化方案，即上市公司治理模式，通過運用“看不見的手”、私有制和市場經濟等手段來發揮資源在配置中的作用，使公共服務市場化和社會化，表現為政府戰線的“全方位退卻”和市場價值的回歸。第三種為多中心自主組織與自主治理方案。多中心自主組織認為是一種相互協調的秩序。在這一秩序中，多個主體的行為是相互獨立的，但是相互之間能夠調適，由一般的規則體系協調，在協調獨立主題利益的這一組規則內，各決策者可以自由地追求自己的利益。自主治理方案認為，秩序來自競爭性市場規則下追求自身利益的獨立主體的自主決策，同時強調個人的理性選擇是利己和利他的結合。在公共事物治理和資源的利用中，由于群體中的個體經過充分的了解和溝通，形成了共同的行為準則，并在此基礎上，通過共同的行為來維護公共利益，達到自主治理。

二、鄉村旅游目的地“公地悲劇”的形成機制分析

鄉村旅游目的地是指以鄉村獨特的生產形態、生活風情和田園風光為吸引力,滿足旅游者娛樂、求知和回歸自然等方面需求的旅游區域。鄉村旅游在經濟發展、促進就業、解決城鄉二元結構方面起著不可替代的作用。一方面，發揮旅游產業綜合帶動效應，使鄉村旅游與所在區域形成利益共同體，通過鄉村旅游資源挖掘及利用，促進農村各方面建設，達到“以旅促農、以旅富農”的目的；另一方面，以美麗鄉村建設為平臺，利用其日漸完善的基礎設施，滿足鄉村旅游者吃、住、行、游、購、娛等多元化需求，為鄉村旅游提供硬件設施和軟件服務，實現美麗鄉村建設與鄉村旅游雙贏發展。以浙江省湖州市為例，作為浙江省唯一的鄉村旅游改革試點市，其安吉“美麗鄉村”、德清“洋家樂”、長興“上海村”、吳興和南潯“休閑農莊”等鄉村生態旅游特色產品在長三角乃至全國都具有一定的知名度和影響力。2012年，全市農家樂休閑旅游業共接待游客數1120.66萬人次，同比增長16.73%；直接經營收入12.95億元，同比增長18.84%；銷售農產品收入3.36億元；全市農民人均增收511元。

但是，在鄉村旅游目的地系統的打造過程中，各個利益主體同樣存在著相互競爭、相互博弈，甚至相互“拆臺”的情況。一般來說，在打造鄉村旅游目的地的過程中，旅游企業、經濟組織和旅游者他們的利益指向都很清晰，即追求自身利益的最大化。為了追求自身利益，各利益主體盲目跟風，同質化競爭明顯。以節慶活動為例，全國各地鄉村在3月份舉辦桃花節、梅花節的數不勝數。同樣的情況也發生在鄉村旅游必備旅游項目——采草莓，同一個項目在全國遍地開花，甚至在同一旅游區存在好幾家或更多，這樣的結果只能導致惡性價格競爭。

同樣，作為“公地”成員之一的政府也不能例外。由于政府是公共權力機關，是公眾利益的代表者，它的行為一般都具有一定的公益性，所以政府在鄉村旅游的開發過程中，一般都將提升鄉村旅游目的地的旅游發展水平，優化旅游形象和打造優質鄉村旅游目的地為其使命和愿景。但是，政府又是一個特殊的利益集團。一方面，在政府的決策過程中，可能很少考慮甚至忽略社區居民的利益，更多地追求旅游設施水平和旅游發展水平的提升，從而營造出政府所需要的政績。另一方面，由于鄉村旅游目的地的打造和建設主要依靠地方政府，特別是市縣兩級為主，具有一定的基層性，能夠運用的各種手段明顯偏少，這就導致了地方政府在利益分配和平衡方面就存在嚴重的不足。市場準入門檻的設定、政府政策導向、經營環境和公共環境等問題不斷，這類問題始終困擾著地方各級政府。

同時，鄉村旅游目的地的當地居民也在爭奪本屬于他們的“公地資源”。當地居民作為土生土長的成員，分享經濟發展的成果是其主要初衷。但是在鄉村旅游開發過程中，政府通過提高市場準入門檻和制定政府政策等行為阻礙了當地社區居民的利益，迫使其無法享受經濟發展的成果，所以只能轉向提供餐飲服務等相關后勤服務。同時，還要承擔當地生活環境惡化、污染加重等各方面的社會問題。以浙江省長興縣的顧渚村為例，該村農戶761戶，總人口2567人，但是由于顧渚村是紫筍茶的產地，鄉村旅游異常紅火，全村開辦各種農家樂餐館300多家，其中絕大部分都是當地農民開辦。各農家樂餐館不僅爭奪土地、道路和停車位等“公地資源”，而且餐館所排放的各種廢水、廢氣和餐廚污染物對生態環境造成了嚴重的破壞。

在鄉村旅游目的地打造過程中，各個主體間擁有不同的資源、參與鄉村旅游開發和發展不同的動機和目的，各自取得的利益的不同和角色不同，將導致各主體間在特定的時間和地點必然經歷反復的利益、權利和權力的博弈，最終形成復雜的關系網絡，也就導致了鄉村旅游目的地成為真正的“公共池塘資源”，即每個主體都想利益最大化，盡可能多地爭奪甚至是搶奪公共資源，從而形成實際意義的“公地悲劇”。

三、公地悲劇治理視角下的鄉村旅游產業提升模式及對策

針對鄉村旅游目的地成為各個利益主體所爭奪的“公共池塘資源”而形成的“公地悲劇”，如何治理成為首要問題。同時考慮到鄉村旅游目的地的公共性、系統性和可持續發展的需要，應該放棄單一的公地悲劇治理方式，轉向于將公地悲劇的三種治理方式結合起來，即將政府強權治理模式、上市公司治理模式和多中心自主治理模式相結合，即“政府主導、企業主體、社區參與”的治理模式。同時，在這三種治理模式中應該充分發展政府強權治理的主導作用。

圖1 “政府主導、企業主體、社區參與”的治理模式

“政府主導、企業主體、社區參與”的治理模式主要是：在分析鄉村旅游目的地特點和各利益主體的特點及相互關系的基礎上，對不同的利益主體采取不同的主導措施。在對政府和經濟組織等方面，主要是強調政府的主體性和主導性，突出其“強制性”的特點，對鄉村旅游目的地進行強有力的治理甚至是管制；在對旅游企業和游客的處理上，充分運用“看不見的手”，按照市場經濟的要求，可以按照上市公司治理等模式；在對社區的處理上，強調當地居民的自主治理，讓他們參與當地的旅游發展，享受旅游發展的紅利。同時，提升其自我約束和管理的能力，達到真正“自我治理”的要求。

（一）理順管理體制，健全治理機制

要完善與鄉村旅游目的地建設的法律政策體系。鄉村旅游目的地的建設需要法律政策的保駕護航。在法律制度方面，2013年出臺的我國第一部《旅游法》，沒有對鄉村旅游作出明確規定，只在第四十六條規定：“城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營,其管理辦法由省、自治區、直轄市制定。”由此可見，從法律層面上看，旅游法沒有單獨就鄉村旅游建立獨立的監管機制,也就意味著鄉村旅游的法律監管機制將更多地要依賴于地方政府。地方政府必須從發展本地鄉村旅游的實際出發，相應地制定本地鄉村旅游發展的規范性文件和評價標準，以適應當地的鄉村旅游發展。以江浙滬為例，上海市制定了《上海市鄉村旅游促進和管理辦法》、浙江省出臺《鄉村旅游點服務質量等級劃分與評定》和江蘇省頒布了《江蘇鄉村旅游點質量等級劃分規范標準》。

要明確鄉村旅游發展協調單位。在對鄉村旅游資源的治理中，由于歷史原因等造成鄉村旅游資源的產權、經營權分屬于不同的行政機關和由于屬地行政區沒有能力進行旅游項目的開發，以及管理等原因帶來的公共服務缺乏和市場監管缺失等問題，應該通過政府主導來解決。同時，發展鄉村旅游需要成立一個專門的協調機構，即建立“鄉村旅游產業發展委員會”，由旅游部門、農業部門、交通部門、工商部門、環保部門、建設部門和衛生部門等機構組成來處理和協調相關事務。通過這個機構，充分協調各級政府、政府和旅游企業之間和當地社區居民之間的矛盾。

要完善鄉村旅游規劃體系。在地方性規劃中，除了在當地的旅游總體規劃中明確鄉村旅游方面的內容外，還應出臺相關鄉村旅游專項規劃。同時，要明確出臺整體性的鄉村旅游專項規劃的政府級別應為縣級及縣級以上人民政府，這是基于當地鄉村旅游的發展主要依靠地方政府，特別是市縣兩級為主。

（二）明確兩權分離，躍升產業能級

產權是指經濟所有制關系的法律表現形式，它一般包括財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。在市場經濟條件下，產權的屬性主要表現在三個方面：產權具有經濟實體性和可分離性、產權流動具有獨立性。在鄉村旅游目的地的旅游資源體系中，資源的產權歸屬和產權與經營權的“兩權分離”成為制約其發展的重要因素。明確和清晰的旅游資源產權有利于鄉村旅游目的地的發展和提升。從表面上看，鄉村旅游目的地的資源體系中旅游資源的產權比較清晰，即產權的主體是國家和集體。但是在實際運營過程中，這樣的規定就會出現比較尷尬的境遇。雖然有明確的主體，但實際上產權的主體處于權責不明確的狀態，從而導致“人人皆有”變為“人人皆無”。

資源的產權清晰化可以通過建立有效率的委托代理關系,并以法的形式明確產權關系,使設置產權的收益大于設置產權的成本。明確讓受委托方成為鄉村旅游資源的“看門狗”，讓資源的價值得到合理的體現。同時，在資源的使用者方面也應該強調其責任、權利和義務。資源使用者應該向資源的產權方，即國家或集體，支付相應的使用成本，達到與社會成本一致，避免其非理性行為和政府官員的“尋租”行為。

作為旅游資源的經營者也有其相應的權利和責任。旅游企業的經營者在獲得了資源的經營權后，應該在對旅游市場進行充分調研的基礎上，制定符合實際的經營策略和營銷策略。同時，旅游企業在鄉村旅游環境保護方面也應該承擔相應的責任。政府可以通過某些宏觀調控手段盡可能地監管旅游企業履行責任的積極性和效果，促使旅游企業在鄉村旅游目的地的提升和環境保護方面發揮積極作用。

（三）重視社區參與，實現整體聯動

社區作為鄉村旅游目的地的主體之一，是鄉村旅游目的地建設的重要力量。因此，充分考慮社區居民的意愿和利益是一種合適的制度安排。一方面，讓社區融入鄉村旅游的發展。通過讓社區參與本地鄉村旅游發展規劃和開發、“參與決策過程”和“分享利益”等參與性的活動，讓社區的能力得到提升。同時，為了消除和防止社區居民的敵對心理情緒，社區居民的旅游教育尤其重要。要充分發揮社區在宣傳中的重要作用，讓社區居民產生鄉村旅游目的地環境保護和文化保護的責任意識。另一方面，通過“公司+農戶”模式、“農戶+農戶”模式、股份合作制模式等來讓社區參與鄉村旅游目的地的建設和提升過程中，分享改革紅利，提升目的地形象。

（四）加大環境保護力度，促進可持續發展

旅游環境保護是一項系統性工程,需要政府部門、管理部門、當地村民和旅游者的全體參與。由于鄉村旅游目的地一般多以縣、市級城市為主，對環境保護的認知水平偏低，環境保護的相關配套設施比較薄弱，執行環境保護措施的力度也相對較小。要仿照世界遺產地和相關旅游景區，建立鄉村旅游區容量和總量控制措施，適當采用“限入制”來緩解鄉村旅游景區的環境壓力和承受能力，提升旅游品質。要通過加強鄉村旅游環境保護的宣傳，提升鄉村旅游目的地當地居民和游客等主體的環境保護的意識。

通過對公地悲劇理論及其治理方式的研究，分析了鄉村旅游目的地的內涵及其形成公地悲劇的機制和原理，提出了鄉村旅游目的地“政府主導、企業主體、社區參與”的治理模式。通過對政府主導、企業主體和社區參與三個方面的治理措施，來達到治理鄉村旅游目的地出現的“公地悲劇”，提升我國鄉村旅游發展水平的目的。

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