論基本公共服務的標準化

李霄鋒

（鄭州升達經貿管理學院 發展規劃處，河南 鄭州 451191）

論基本公共服務的標準化

李霄鋒

（鄭州升達經貿管理學院 發展規劃處，河南 鄭州 451191）

基本公共服務標準化是由基本公共服務和標準化組成的復合概念，公平正義的調整目標、以政府為主導、對公民需求的回應、標準的多樣化以及以相對性適應和動態性發展為基本運行規律是其基本特征，公開透明、公平效率、適用可及、動態調整、官民協同、定性定量相結合是其基本原則。

基本公共服務標準化；內涵；特征；原則

“基本公共服務國家標準體系和標準動態調整機制逐步健全，各項制度實現全覆蓋”是《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出的主要目標之一，加快推進基本公共服務標準化建設，進而構建結構完整、條理清晰、目標明確和易于操作的基本公共服務標準體系，以期將有限的公共資源合理配置于基本民生需求領域，是現階段政府公共服務改革和創新的重點。在此情勢下，對基本公共服務標準化的內涵、基本特征及其基本原則進行厘清和縷析，就顯得尤為重要。

一、基本公共服務標準化的內涵

（一）公共服務與基本公共服務

1.公共服務尚無統一的定義。對此，劉尚希認為，目前公共服務有五種定義，即從政府的性質、政府四大職能、有形與無形、廣義公共產品、直接需求等定義公共服務。［1］方堃認為，當前學界關于公共服務的界定方式主要有五種，即物品說、職能說、價值說、利益說和服務說。［2］當前對“公共服務”的定義多以一種角度為主，綜合了多個因素。其中運用較多的是以政府公共服務職能為主要視角，融合公共物品特性、公共服務價值等，綜合界定“公共服務”。馬慶鈺認為，“公共服務主要是指由公法授權的政府和非政府公共組織以及有關工商企業在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責。”［3］姜異康課題組認為，“公共服務是以政府等公共部門為主提供的，滿足社會公共需求、供全體公民共同消費與平等享用的公共產品和服務。”［4］黃恒學認為，“公共服務指的是公共權力或者公共資源通過政府的具體行為解決公共需要的過程。”［5］以現有定義看，公共服務綜合體現出幾個基本的要素，即公共服務的供給主體、需求主體、目的指向、價值依循和過程。

2.基本公共服務是公共服務的一種形態，是以公共服務概念為基礎對其外延部分的進一步定義，具有公共服務的本質屬性和內在特征。相當多的專家學者對基本公共服務進行了界定和闡釋，而最具權威性、運用最廣泛的當屬《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》以政府專項規劃形式給出的定義，即“基本公共服務指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責”。［6］

（二）標準與標準化

關于“標準”，不少專家學者也給出了自己的定義，其中較有影響的有：著名管理學學者周三多認為，標準是“檢查和衡量工作及其結果（包括階段結果與最終結果）的規范。”［7］陳振明將標準定義為“衡量政策的實際效果即績效的尺度。”［8］冷向明認為，“標準本質上講是一種準則、規范或者尺度，其功能是對事物的狀態或績效進行衡量。”［9］官方性質的定義有《中國標準化法條文解釋》，其將“標準”含義表述為“對重復性事物和概念所做的統一規定。它以科學、技術和實踐經驗的綜合成果為基礎，經有關方面協商一致，由主管機構批準，以特定形式發布，作為共同遵守的準則和依據。”［10］以上定義方法，在表述上各有差異，但均體現出兩層意思：一是標準是一種規范。二是標準的基本功能是作為衡量依據和評價基礎。

將標準冠以“化”字，表明標準化是制定標準、實施標準和評價標準等諸多階段的動態化過程，而標準則是標準化活動的最終結果呈示。簡言之，標準化就是在生產實踐過程中，為便于規制、參循、評價某項工作而進行的制定、實施和評價標準等系列活動。

（三）基本公共服務標準化

第一，基本公共服務標準化包含了基本公共服務和標準化兩個基本單元，基本公共服務是標準化的對象和內容，標準化是優化基本公共服務供給的手段和路徑。第二，基本公共服務標準化的起因是社會公眾不斷增長的基本公共服務需求，社會公眾通過利益表達、參與監督等行為影響著基本公共服務標準化的發展。第三，政府具有基本公共服務標準化工作的主導權，通過標準化活動，彰顯政府公共服務的基本職能。第四，基本公共服務標準化受經濟社會發展水平制約。第五，基本公共服務標準化的旨歸是規范政府的供給行為，提升供給的品質，平衡基本公共服務供需關系。

綜合以上內容，可以將基本公共服務標準化定義為：基本公共服務標準化是指為回應社會公眾對基本公共服務不斷增長的需求，達成規范供給行為、提升供給品質、平衡供需關系的目標，由政府主導的，運用標準科學的原則和方法，建立在經濟社會發展水平基礎上的制定、實施、評價標準等活動的過程。

二、基本公共服務標準化的基本特征

（一）公平正義的調整目標

當前，我國基本公共服務供給低質化、非均等性現象十分突出。一是從供給情況看：基本公共服務領域長期低標準供給，投入不足，差額較大，不能滿足公民基本需求。二是從區域情況看：基本公共服務供給標準不統一，區域間供給差距較大，尤其是貧困地方、農村地區基本公共服務滯后，可及性差。三是從不同人群情況看：基本公共服務標準缺乏動態調整機制，在物價持續上揚和生活成本日益增加的情況下，城鄉低收入家庭和社會困難群體的基本生存和發展權益還不能得到有效的保障。基本公共服務不足、不均問題，最終損害社會的公平正義，而其解決的辦法，就是通過標準化，逐步規范基本公共服務供給行為。四是從根本上講，基本公共服務標準化必須明確供給的范圍、種類和品質等。其中，供給范圍反映了基本公共服務的覆蓋水平，供給種類回應了社會公眾的需求偏好，供給品質則決定了社會公眾需求偏好達成的程度。因此，基本公共服務標準化客觀上起到了積極回應社會公眾需求、提升基本公共服務供給質量、促進基本公共服務均等化的作用，最終彰顯了政府公共服務的公平性和正義性。

（二）以政府為主導

作為公共權威的政府掌握著國家最重要的政治權力，在社會政治生活和公共治理中處于核心地位，政府對人類實現善治仍然有著決定性的作用。［11］縱觀國外公共服務標準化模式，主要有政府主導型和市場主導型兩種，二者的本質區別在于公共服務的性質，即提供準公共物品和公共服務，施行市場化主導模式；倘若提供純粹的公共物品和公共服務，則適宜于政府主導型模式。基本公共服務，“一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。”［12］據此可以判斷，基本公共服務具有較強的公共物品屬性，其標準化工作適宜于政府主導，以保障公民的普遍利益，達到切實發揮標準化及于社會管理和公共服務的促進作用。

（三）以公民需求為導向

現代政府一個重要的價值取向是實現與公民的良性互動，其基本要義是政府行為必須以公民的實際利益訴求為基礎，并據此做出有效的回應。置于基本公共服務視閾下，基本公共服務供給的動因是社會公眾對基本公共服務的量和質有著迫切的需求，而標準化就代表了對發展中的社會公眾需求回應的有效程度。如果不能實現供需的有效結合，那么，基本公共服務供給將成為單向、盲目的行為，既無法達成社會公眾的期望，也造成了有限公共資源的浪費。在服務整合機制下，公共服務供給機制由“供給主導型”向彰顯公民主體性的“需求導向型”轉型是其發展的必然趨勢。［13］社會公眾就需求進行表達是其基本權利，政府就社會公眾需求給予回應是其基本義務，基本公共服務標準化則是政府對社會公眾需求回應的制度化表現。所以，基本公共服務標準化，關照了公民基本公共服務需求持續增長與基本公共服務供給不足不均的矛盾，在兼顧效率與公平的基礎上，主動、及時、有效地回應公民的需求偏好，力促基本公共服務的有效供給。

（四）標準的多樣性

基本公共服務需求的多樣性，決定了相應供給和供給標準的多樣性。主要體現為：一是在具體內容方面，基于區域發展的不平衡性，各個地方實際供給標準體現出一定的差異性，即各地方以全國統一的兜底性基本標準為基礎，在能力可及的范圍內適當提高實際供給標準。二是在指標表述方面，主要運用量化指標的方式，但對于較為抽象而難以實現量化表述的部分，則適宜于定性的方式予以確定。三是在制定和發布形式上，需要依靠強制力施行的基本公共服務，主張由政府統籌設計并以規范性文件形式予以保障，而對于較為市場化的基本公共服務，則委托由專業性更強的行業協會等社會性組織制定，政府只需對其制定結果加以審定確認。

（五）以相對性適應和動態性發展為基本運行規律

一定時期內，內外部環境對基本公共服務的價值目標、供給結構、決策技術、管理過程等均具有較大的影響。因此，標準化“應然”與“實然”之間的因果關系，并不是簡單而又清楚的，也不可能達到一一對應的理想效果。就基本公共服務供需規律而言，基本公共服務標準永遠不可能完全契合社會公眾的實際需求，只能與社會公眾期望保持相對或者大致的平衡。事實上，標準化是需求與供給共同作用的結果，是基于供給能力對需求的可及性回應，這種相對的或者大致的平衡，只是對一定發展階段、一定范圍內供需的平衡，是從法理上以最大限度來滿足公民的基本公共服務期待。同時，基本公共服務標準化總是處于一種動態復雜的系統環境中，其基本特點是環境的構成要素多，各要素之間的差別大且處在不斷變化之中。因此，基本公共服務的范圍、內容和水平等，應隨著經濟體量的擴大、公共資源的積累和政府治理理念的發展而不斷地做出調整。

三、基本公共服務標準化的基本原則

（一）公開透明的原則

知情權是社會公眾的基本權利之一。一是公開原則要求基本公共服務供給主體、提供方式、運行管理和結果反饋的全環節實現公開，必須能引導社會公眾廣泛參與，提供便捷通暢的參與渠道，可以通過調查、訪談等方式，讓社會公眾了解公共服務的標準，制定公共服務政策的聽證方式與程序，鼓勵社會專業咨詢機構和社會中介組織參與公共服務標準的制定和評價。通過電子政務、輿論監督、問責制等多種方式，保證社會公眾對基本公共服務的有效監督。二是公開性是公民主動、積極參與基本公共服務進程的直接體現，是現代新型公民與國家關系的基礎性制度安排。［14］三是堅持公開的原則，可以使社會公眾了解基本公共服務標準等相關規范性要求和程式化流程，明晰基本公共服務標準化各主體的權利和責任，以透明化的運作，最大限度地減少標準化過程中不合理甚至違規的行為。

（二）公平效率的原則

在財富創造和分配中，公平與效率是矛盾的兩個方面。對于二者的關系，有學者用“鐘擺原理”來形象地概括，西方與中國的經濟社會發展歷史均表明，極端的效率與極端的公平導向，都會導致經濟社會的異常變化。［15］因此，政府基本公共服務標準化的過程，必須選擇效率與公平的均衡點，堅持效率與公平的統一。一是公平性是指基本公共服務消費的平等無差別。基本公共服務標準以“基本”二字界定公共服務供給標準和供給內容，充分體現了其“保基礎”和“廣覆蓋”的特性，表明了這一層次的公共服務標準是最低的基礎性標準和規范，政府一定要優先滿足。二是效率原則主要基于區域發展能力和發展水平差異的考量。我國當前地區間公共服務水平仍存在明顯差距，這需要政府將公共資源在全國范圍內進行再分配，以此來平衡區域間基本公共服務的差距。再次分配之后，對于公共資源依然充裕的地區，也要允許該地區在一定范圍內繼續提升基本公共服務供給的品質。因此，基本公共服務標準化理應在公平性和效率性的框架體系下，允許地方政府結合本地區經濟社會發展水平，依據國家基本公共服務標準，在財力允許和區域公平的范圍內，適度提升基本公共服務的供給標準。

（三）適用可及的原則

是否真實反映公民的現實需求，其邏輯結構是否科學合理，是否具有可操作性，是評價標準效度的重要指標。同一時期，基本公共服務標準化既要立足于保障社會公眾的基本生存發展需求和機會均等的權利，同時，也要關照公共資源總量和政府供給效率。過高或過低的標準，都不利于基本公共服務科學供給，即基本公共服務的供給水平應與國家或地區的經濟社會發展水平相適應，標準過高，易形成福利依賴、貧困陷阱等問題，且造成財政難以為繼；標準過低，又影響基本公共服務的保障效果。按照王滬寧教授提出的社會資源總量與社會調控形式互動模型，社會調控形式不可能超越一定社會的社會資源總量，或者說最終不能超越，社會調控形式選擇的終極規定性是一個社會的資源極限，即資源所能滿足的社會需求的最大量。在一定社會資源總量沒有發生變化時，調控形式便沒有客觀必然性，也不具備條件。［16］因此，標準化的實踐過程，應提高標準的適用可及性，既要符合經濟社會發展規律，能夠客觀真實地反映政府基本公共服務供給能力，還要顧及多數公民的現實需求。這樣，才能夠提高基本公共服務標準的社會認可度。

（四）動態調整的原則

基本公共服務標準化是一個動態發展的過程，不存在一成不變的標準，隨著生產實踐的推進，標準也在不斷發展。黃恒學認為，“社會發展、科技進步會增加標準化的對象，拓寬標準化的范圍，推動標準化向深度和廣度發展。同時，原有的標準體系的不適用，推動標準的不斷修訂、完善和提高。標準在深度上無止境、廣度上無極限正是標準化的動態特征。”［17］從標準制定的過程看，公共服務標準的制定需經過嚴格的程序，從研究、制定、論證、審批到實施，一般需要較長的時間，所以，既成標準往往滯后于社會發展實際，不能很好地體現經濟發展水平和社會實際需要，加之標準制訂工作中出現的標齡太長、標準老化等問題，這些都需要運用動態調整的技術手段加以解決。

（五）官民協同的原則

依據有效需求理論，公民對公共產品的需求決定公共產品的供給，各級政府、社區應以公民的有效需求為決策依據，決定公共產品供給的種類和數量，以達到公共產品供給與需求的均衡狀態。［18］在強調政府對公共物品提供和管理的主導性地位的同時，也要注重民間的參與和協作，以凸顯政府、民間和公民的良性互動。［19］標準化作為公共服務供給行為的重要活動，其過程本身就是一個政府主導、公民參與、協同協商的過程，是公共服務供需雙方合意的結果。作為公共服務依循的標準，既不是局部片面的經驗總結，也不應只反映局部的利益，更不應體現個別人的主觀意志，標準是各方利益協調的產物。［20］基本公共服務標準官民協同的目標，是讓有著不同利益訴求的政府和公民共同解決基本公共服務標準問題，以提高標準制定的科學性、民主性、有效性和合理性。

（六）定性定量結合的原則

由于基本公共服務標準的多樣性特征，易于量化的用定量表述，難以量化的則適用定性表述，基本公共服務標準化要注意定量與定性相結合。“一個指標體系的科學性程度與其量化的程度有密切關系”，［21］基本公共服務標準要體現出有效性的結果，首先要使其具備較強的可操作性和易于評價性，做到這一點的最有效方法，就是盡可能地實現基本公共服務標準的量化規制，要最大限度地采用定量表述的方法，不斷擴大定量標準的比例。但并不是所有的基本公共服務標準都能以定量分析的方法給予量化描述的。因此，對于有些不能量化或者量化沒有意義的基本公共服務項目，就只能運用定性的方式確定標準。

［1］劉尚希.基本公共服務均等化:現實要求和政策路徑［J］.浙江經濟，2007（13）.

［2］方堃.當代中國新型農村公共服務體系研究［M］.北京:中國社會科學出版社，2010:20-21.

［3］馬慶鈺.關于“公共服務”的解讀［J］.中國行政管理，2005（02）.

［4］姜異康.國外公共服務體系建設與我國建設服務型政府［J］.中國行政管理，2011（02）.

［5］［14］［17］黃恒學、張勇.政府基本公共服務標準化服務［M］.北京:人民出版社，2011:71、27、65.

［6］［12］引自《國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》（國發［2012］29號）.

［7］周三多、陳傳明、魯明泓.管理學—原理與方法［M］.上海:復旦大學出版社，1999:469.

［8］陳振明.政策科學:公正政策分析導論［M］.北京:中國人民大學出版社，2004:355.

［9］［11］［15］冷向明.當代中國服務型政府的理論模型、標準體系及其建設綱要［M］.北京:中國社會科學出版社，2010: 21、59、83.

［10］中國標準化法條文解釋［EB/OL］.http://www.law-lib. com/law/law_view.aspid=6793，2015-03-06.

［13］［18］［19］趙成福.社會轉型中的縣域農村公共服務供給機制研究［M］.北京:中國社會科學出版社，2010:319、328、329.

［16］王滬寧.社會資源總量與社會調控:中國意義［J］.復旦學報（社會科學版），1990（04）.

［20］李春田.標準化與秩序—社會存在和發展的基礎［J］.中國標準化，2004（02）.

［21］卓越.政府績效評估指標設計的開發思路［J］.中國行政管理，2008（03）.

責任編輯：韓 萍

D 63-31

A

1671-2994（2015）05-0174-04

2015-05-11

李霄鋒（1985-），男，河南濮陽人，鄭州升達經貿管理學院發展規劃處講師。研究方向：政府管理與公共服務。