我國民族教育事業：成就·問題·策略

單大圣

（國務院發展研究中心，北京 東城 100010）

我國民族教育事業：成就·問題·策略

單大圣

（國務院發展研究中心，北京 東城 100010）

經過60多年的不懈努力，我國民族教育事業取得了顯著成績，特別是全面普及了九年義務教育，為民族地區經濟發展和民生改善做出了突出貢獻。但是，民族教育還面臨著辦學困難、普及水平低、教學質量差、保障條件弱、教師隊伍不穩、雙語教育不強、人才培養質量不高等突出問題和特殊困難。民族地區要在2020年與全國同步進入全面小康，必須大力發展民族教育，重點是要完善民族教育優先保障的制度框架，提高基本公共教育服務能力，加快建設高素質教師隊伍，有效推進雙語教育，加快少數民族人才培養，提高教育信息化水平。

民族教育；突出問題；特殊困難；發展策略

新中國成立以來特別是改革開放以來，我國民族教育事業快速發展，取得了巨大成績，極大促地進了民族地區經濟發展和民生改善。但是，民族教育事業總體上還比較薄弱，質量不高，存在不少突出問題，民族地區要在2020年與全國同步建成全面小康社會，還需要繼續加快教育事業發展，為人民群眾提供更加公平、更高質量的教育服務。

一、我國民族教育事業的發展歷程和成就

民族教育，主要是民族地區（民族自治區、州、縣和少數民族人口較多的省）教育和其他地區面向少數民族的教育，是我國教育體系的重要組成部分。新中國成立以來，民族教育事業快速發展，取得了顯著成績。

（一）建設現代教育體系，大力普及初等教育

新中國成立初期，我國教育事業發展水平很低，文盲率高達80%，民族地區教育事業發展更為落后，少數民族學生占在校生總數比例遠遠低于同一時期少數民族人口占全國總人口比例，全國沒有一所正規的民族高等院校，一些地方沒有現代意義上的學校，有的地方寺院壟斷教育，僅有極少數僧官學校，學生都是貴族子弟，許多地區還處于落后狀態，文盲充斥，有的民族還處于刻木結繩記事的狀態。［1］西藏廣大農奴和奴隸被剝奪了受教育的權利，適齡兒童入學率不到2%，青壯年文盲率高達95%。［2］新疆學齡兒童入學率只有19.8%，全疆文盲率高達90%以上。［3］

為盡快改變民族教育極端落后的狀況，國家把建設現代國民教育體系、提高教育普及水平作為民族教育工作的首要任務，在一些民族地區徹底廢除封建農奴制度，依附在舊制度上的官辦學校、寺院教育、私塾教育逐步瓦解，逐步建立起現代教育體系。

1951年，中央召開第一次民族教育工作會議，確立了新時期民族教育的大政方針，通過了《關于少數民族教育工作的指示》 《少數民族學生待遇辦法》 《培養少數民族師資試行方案》等文件，初步形成了系統的民族教育政策體系。這一時期，國家采取低重心的民族教育發展戰略。

1956年，第二次全國民族教育會議提出有步驟地開展掃盲工作和實施普及小學義務教育，確立了民族教育發展的戰略重點。當時的教育服務體系具有很強的福利性，而且體現了向少數民族和民族地區傾斜的政策導向。第一，提供免費或低成本的普惠性教育服務。學生可以免費或者以極低的成本享受教育服務，在統收統支的體制下，政府、企業和單位提供的學校教育實質上屬于社會福利服務，農村教育則是農村集體提供的集體福利。［4］第二，財政教育投入向少數民族和民族地區傾斜。從1951年開始，中央、省（區）均單獨撥付民族教育專項補助經費，中央下撥地方的教育重大項目或專項經費也對少數民族和民族地區給予照顧。第三，擴大少數民族學生入學機會。在統一招生制度中，針對少數民族考生的實際情況，專門制定了“同等成績，優先錄取”、“考試成績雖稍差，得從寬錄取”、“兄弟民族學生”按比例錄取或單獨劃分數線錄取、單獨命題考試、舉辦少數民族預科班等特殊政策，成千上萬的少數民族學生從中受益，改變了自身命運。

（二） 以“兩基”為主線提高教育普及水平，增強民族教育的保障能力

受各種因素影響，民族地區教育事業在20世紀50年代中后期、“文革”時期以及70年代末期經歷了曲折的發展歷程，主要是存在違背教育規律的短期行為和急功近利現象，表現為在發展速度上不顧教育基礎條件薄弱的狀況，急躁冒進，一哄而起，盲目發展，提出一些不切實際的過高的發展目標，出現了否定民族差別和民族特點的錯誤做法，民族教育發展受到了巨大沖擊，遭受了嚴重挫折。［5］

改革開放以后，民族教育事業重新恢復發展。1981年召開的第三次全國民族教育會議提出民族教育工作是關系到全局的大問題，提出恢復民族教育行政機構，建立適合民族特點的教育制度。1986年通過的《義務教育法》以法律的形式確定“國家實行九年制義務教育”。1992年，黨的十四大提出“到本世紀末，基本掃除青壯年文盲，基本普及九年義務教育”（“兩基”）的重大戰略目標，對包括民族教育在內的各級各類教育事業發展指明了方向。同年召開的第四次全國民族教育會議提出要實現民族教育和全國教育協調發展。但是，在經濟文化落后的民族地區實現“兩基”是非常艱辛的道路。這一時期，圍繞“兩基”這個目標，國家通過實施西部地區“兩基”攻堅計劃、貧困地區義務教育工程、全國中小學校舍安全工程等，切實改善民族地區辦學條件，民族地區積極探索寄宿制學校、民族學校或民族班等辦學形式，廣大群眾積極集資辦學，慷慨捐資助學，義務獻工投料。經過不懈努力，2011年，民族地區全面普及了九年義務教育，實現了掃除青壯年文盲的目標，成為60多年來民族教育發展最顯著的成就。

在民族教育事業快速發展的同時，福利性的教育制度發生了深刻變化，形成了多元化的辦學格局。在一些農村基層，辦學經費主要由農民自己負擔。超常快速增長的教育收費超越了城鄉居民的支付能力，逐漸成為社會人群沉重的經濟負擔，貧困家庭子女沒錢上學，導致民族貧困地區大量學生因貧失學，［6］成為這一時期最突出的社會問題。為此，國家及時調整政策，著力增強教育的公平性。一是確立“分級管理、以縣為主”的農村義務教育管理體制，強調縣級政府的主要責任，對于穩定農村義務教育具有關鍵作用。二是建立義務教育經費保障機制。農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，實現了真正意義上的免費教育。據統計，政策實施當年就有近20萬名因貧困輟學學生返回學校。［7］

（三）努力建立較為完善的民族教育體系

進入新世紀以來，黨和政府對民族教育的認識更加全面、深刻。2002年召開的第五次全國民族教育工作會議指出，我國已經初步形成民族教育體系，并提出到2010年要建立較為完善的民族教育體系。圍繞這一目標，民族教育制度機制不斷完善。

1.完善少數民族學生資助制度。除“兩免一補”、中職免學費、高中階段教育國家助學金、高校家庭經濟困難學生資助等一般資助外，中央財政還對人口較少民族的農村義務教育階段寄宿生給予生活費補助，為集中連片特困地區農村義務教育學生提供營養餐，南疆四地州高中階段實行免費教育，西藏率先實現15年免費教育，并對義務教育階段農牧民子女實行“三包”（即包吃、包穿、包住）。

2.完善對口支援制度。組織發達地區為民族地區培養師資和行政管理人員，鼓勵引導內地教師和高校畢業生支援邊疆民族地區，開展內地對口支援民族地區院校，國家還組織多輪教育援藏、教育援疆工作。

3.建立適應民族地區特點的辦學制度。在山區、牧區舉辦寄宿制民族學校或民族班，在高等學校舉辦民族班、民族預科，專門招收少數民族學生，國家還支持舉辦民族學院。從1985年開始，國家在內地創辦西藏學校和舉辦西藏班，2003年，內地新疆高中班開始招生。2005年，實施少數民族高層次骨干人才培養計劃，實行單獨劃線、單獨錄取，定向培養碩士以上層次少數民族人才。

4.實行特殊的招生優惠政策。在普通高校和中等專業學校招生中，對邊疆、山區、牧區和少數民族聚居區的少數民族考生實行“加分投檔”、“降分錄取”等特殊政策。實施支援中西部地區招生協作計劃和面向貧困地區定向招生計劃，擴大民族地區學生接受優質高等教育機會。另外，國家還通過定向培養、定向就業、單獨考試、公派留學等措施，培養民族地區急需的高級專業人才。

5.完善雙語教育制度。國家組織編譯民族文字教材，開展少數民族語言文字和國家通用語言文字的雙語教學，培養大量“民漢兼通”、適應民族地區經濟發展需要的各類人才。

經過60多年的不懈努力，我國已經建立起涵蓋從學前教育到研究生教育的民族教育體系，民族教育事業快速發展，與全國平均水平的差距逐步縮小。2013年，內蒙古、寧夏、廣西、新疆、西藏以及少數民族人口較多的云南、貴州、青海的學前三年毛入園率分別為74.7%、60.4%、66.0%、70.3%、52.0%、54.2%、70.0%、73.9%，全國平均水平為67.5%；高中階段毛入學率分別為96.6%、88.4%、78.0%、79.0%、72.2%、72.1%、68.0%、74.1%、86.0%，全國平均水平為86.0%。2014年，全國各級各類學校少數民族在校學生占全國在校學生數的9.9%，高于全國少數民族人口比例1個百分點。

二、民族教育事業面臨的突出問題和特殊困難

由于自然、歷史、社會文化傳統等因素的影響，當前民族教育整體發展水平還不高，還面臨著一些突出問題和特殊困難。

（一）教育發展環境特殊，教育保障條件薄弱

1.自然環境問題。許多少數民族群眾長期居住在高原、山區、荒漠等地區以及邊境地區，自然環境惡劣，地廣人稀，居住分散，交通不便，辦學成本較高，編制需求增加，布局調整困難，出現了寄宿學校、校車、教學點等特殊問題，辦學管理難度加大，發展教育事業需要更多的投入、更特殊的辦法。

2.社會發育程度低。民族地區普遍社會發育程度低，信息閉塞，社會傳統習俗觀念深厚，群眾思想觀念落后，接受教育愿望淡薄；還存在宗教與學校爭奪學生的問題，再加上“升學教育”的種種弊端及大中專學生就業難等因素的影響，發展教育事業受到制約。

3.教育投入不足。由于中央和省級財政統籌不足，在地方為主的投入體制下，僅靠民族地區地方財力和自身努力，僅能保障人員支出和低水平運轉，一些地方以舉債的方式擴大辦學規模，產生巨額債務，截至2013年底，僅貴州省普通高中貸款就達81.01億元。教育投入嚴重不足，進一步導致辦學條件落后，大部分指標如生均校舍建筑面積、生均儀器設備值、生均圖書冊數、生師比、高一級學歷教師比例等，都遠遠低于全國平均水平，普遍存在寄宿制校舍不足、配套不全和大班額、大通鋪現象。全國還有一些民族自治縣和邊境縣沒有普通高中和中等職業學校。

（二）辦學基礎薄弱，教育普及水平低

1.義務教育普及成果脆弱。由于民族地區大多處在山區，學校布點少，寄宿制學校不足，有的學生要用三四個小時翻山越嶺到學校，加上學習困難、初中畢業生升學渠道狹窄，不少地方中小學生流失嚴重，控輟保學難度大，令人擔憂。2013年，云南省怒江州初中輟學率達12.4%。有的雖然完成義務教育學業，但質量很低。2013年，全國人大常委會對義務教育法的實施情況進行執法檢查發現，有的縣六年級學生的學業考核及格人數不足一半，九年級學生及格人數不到五分之一。［8］

2.學前教育薄弱。盡管實施了三年行動計劃，但由于前一個時期欠賬多，民族貧困地區學前教育資源依然嚴重不足，入園率較低，“入園難”問題比較突出。

3.高中階段教育發展滯后。從毛入學率看，2013年，除寧夏、內蒙古基礎較好外，西藏（72.2%）、新疆（79.0%）、廣西（78.0%）以及少數民族人口較多的云南（72.1%）、青海（74.0%）、貴州（68.0%） 均大大低于全國平均水平（86.0%）。一些民族貧困地區水平更低，2013年，云南省紅河州少數民族占比較高的南部6縣，高中階段毛入學率僅為37.1%。由于高中教育屬于非義務教育階段，學校通過收取學費實行成本分擔，現行政策還允許高中在計劃之外招收擇校生，收取擇校費，一些優質高中擇校費高達數萬元。中職雖然對農村學生、城市貧困學生和涉農專業學生免費，但由于地處城市和發達地區，交通和生活費用仍構成沉重的負擔。相當數量的初中畢業生直接進入社會，由于沒有一技之長，就業困難，不少閑散于社會。這些學生處于未成年向成年轉折的階段，思想活躍，接受能力強，極易被敵對勢力滲透，影響社會穩定。

（三）中小學教師進不來、留不住，隊伍很不穩定

民族地區教師緊缺，一些地方縣以下鄉鎮農村學校多年沒有補充新教師，教師結構不合理，老齡化嚴重，普遍缺少音樂、體育、美術、英語及信息技術教師，雙語教師和“雙師型”教師尤其缺乏。許多教師學歷雖然達標，但是，教學能力不強，無法勝任學科教學任務，制約教育質量提高。有的地方中小學冗員長期占編，新人無法補充；有的地方優秀教師不愿去農村基層、艱苦邊遠地區和薄弱學校，出現了年年招聘、年年缺人的現象；有的地方招聘來的好教師留不住，許多調往發達地區、進入政府機關或辭職。教師不愿意到民族貧困地區任教，除了當地條件艱苦、待遇低外，還有一些特殊原因。一是在現行教師招考制度下，大量外地教師進入民族地區任教，由于地理、語言、習俗等原因，他們很難融入當地環境，大量流失。二是職業激勵不足。民族地區教師培訓機會少，職業發展空間小，目前中學教師職稱最高級為副高級，小學為中級，許多教師不愿從教，更愿意進入公務員隊伍，有的干脆辭職創業。三是政府特殊扶持不夠。我們在調研中，許多教師反映，民族地區教師地位待遇與內地教師以及當地公務員相比，沒有明顯優勢，而有些國家，比如越南對邊境地區教師實行了非常優厚的扶持政策，實行最高的薪酬補助系數，工齡1年按1.5年計算等等。

（四）人才培養質量不高，難以適應當地經濟社會發展和脫貧致富的需要

1.基礎教育質量不高。中小學教師教學方式陳舊，特別是數學和理科教學整體水平較低，直接影響學生后續發展。由于義務教育基礎薄弱，辦學水平低，進一步導致了民族貧困地區高考錄取率特別是重點大學錄取率低，一些邊遠村落迄今沒有一名大學生。

2.職業教育不適應經濟發展要求。民族地區人才培養結構以普通文化教育和升學教育為主，輕視技能培養，即使是職業技能教育，也沒有擺脫普通教育模式，專業設置不合理，實習實訓投入少，“雙師型”教師不足，學生動手能力和實踐能力不強。

3.高等教育結構不合理。高水平大學較少，直接影響民族地區高層次人才培養、科學研究和社會服務水平。高校專業結構不合理，文科類專業較多，民族地區急需的理工科教育水平低。一些群眾在觀念上仍然根深蒂固地存在著上大學就是當干部的思維定式。由于基礎教育水平低，一些在加分優惠政策或按照比例降分政策下錄取的少數民族考生的知識水平差距明顯，學生就業能力較弱，在自主就業體制下，就業形勢極為嚴峻，在一些地方成為嚴重的社會問題，加之大學學費增長，民族地區新的讀書無用論嚴重抬頭。

（五）雙語教育薄弱，制約教育質量提高和學生終身發展

1.雙語教師培養培訓機制不健全。高等師范院校和民族院校普遍沒有雙語師資培養職能，導致一些地區雙語教師極度缺乏，而且教師培訓缺乏科學性、針對性和持續性，許多教師的素質和語言能力不能適應教學要求，又缺乏學習漢語的語言環境，教學質量和學生成績存在很大問題。［9］

2.教師激勵和評價機制不合理。許多雙語教師同時承擔通用語言和民族語言兩門課程的任務，課業負擔重，但是，在工資待遇、職稱評定和職務晉升等方面沒有好的激勵。

3.雙語教育質量差，影響深遠。由于學前雙語教育薄弱，兒童普通話能力差，導致以母語交流為主的民族地區兒童在進入小學學習后直接過渡到單語教育，學習面臨較大障礙。有的學生一直就讀于民族學校，使用民文教材和民族語言學習數理化等專業課程，許多高中畢業生，即使經過大學預科一年漢語學習強化后，仍不能完全適應專業學習，致使他們在理論、知識和技能的掌握方面產生很大困難，不能適應當地就業市場對勞動力越來越高的漢語交流能力的要求，導致就業困難，［10］也影響了各民族之間的交流交往交融。

三、進一步加快民族教育事業發展的策略

從現在起到2020年，是全面建成小康社會的沖刺階段。教育不僅是全面小康的重要內容，對于全面小康目標的實現也具有基礎性作用。2015年8月，國務院印發了《關于加快發展民族教育的決定》，提出到2020年，民族地區教育整體發展水平及主要指標接近或達到全國平均水平，著力增強教育服務民族地區全面建成小康社會的能力，為新時期民族教育事業發展指明了方向。

（一）完善民族教育優先保障的制度框架

要針對民族地區辦學成本高、自身財力薄弱的特殊情況，樹立民族教育優先發展的理念，努力構建民族教育優先保障的制度框架。一是加大國家財政向民族教育傾斜力度。中央財政支持的貧困地區教育專項經費和項目要向民族地區傾斜，加大省級政府對區域內民族教育的統籌力度，地方財政要優化財政支出結構，優先保障民族教育支出。二是完善民族教育撥款機制。提高民族地區義務教育生均公用經費撥款標準，加快制定完善非義務教育階段生均撥款標準，提高中央財政均等化轉移支付中民族地區所占比例和民族地區專項轉移支付中教育所占比例。三是全面落實民族教育財政投入政策。各地要在保證年初預算、超收部分按法定比例增長的同時，足額征收教育費附加、地方教育附加費和按一定比例從土地出讓收益中計提教育資金。四要切實保障教育對口支援投入。對口支援是國家幫扶民族地區發展的特殊機制，在新的歷史時期，要繼續發揮對口支援機制的作用，對口支援省市和部門要針對民族教育面臨的突出問題和特殊困難，擴大規劃中教育項目安排數量，增加教育投資比重。

（二）加強民族地區基本公共教育服務能力建設

“十三五”時期，要加強基本公共教育服務能力建設，切實解決民族地區辦學基礎薄弱的問題。一是以標準化建設為突破口，著力改善學校辦學條件。優先支持邊境縣、民族自治縣學校標準化建設。盡快在無幼兒園的農牧區鄉鎮建設一所幼兒園，支持教育基礎薄弱地區改擴建、新建一批高中階段學校，逐步實行免費中等職業教育。二是加強寄宿制學校建設。因地制宜地推進農牧區和偏遠地區集中辦學，根據實際情況，保留、改建一批村小或教學點，為居住相對分散的低年級學生創造學習條件。三是推進民漢合校普通高中建設，積極穩妥推進混合編班，促進各族學生交往交流交融，提升學校雙語教育服務能力。四是加強職業學校基礎能力建設。在民族地區優先統籌安排縣級職教中心建設計劃、高水平示范性中等職業學校建設計劃和職業教育實訓基地建設計劃。五是繼續實施民族院校建設項目。加強民族院校和全國民族預科基地學校校園基礎設施和實驗室、圖書館建設，加強民族院校人才隊伍建設。

（三）加快建設高素質穩定的教師隊伍

提高民族教育質量，關鍵是要建設高素質穩定的教師隊伍。一是建立實用的教師補充機制。我們不能期望所有的教師都扎根民族貧困地區，這是不現實的，但確實要穩住一部分教師。比如通過師范生免費教育，定向招收本土優秀生源，可以降低培養層次。這些本土教師能夠適應當地工作和生活，要提高待遇，讓他們成為民族地區教師的中堅力量。二是強化教師培養培訓。國家教師培訓計劃、國家職業教育師資培訓計劃要向民族地區傾斜，將特崗教師計劃擴大到民族地區學前和高中階段，支持民族地區依托發達地區建設或與內地院校、大中型企業共建“雙師型”教師培養培訓基地。三是優化教師資源配置。完善區域內義務教育學校教師和校長流動機制，建立優秀教師到民族地區農村學校、薄弱學校巡回授課、指導制度。四是提高教師待遇。完善教師到艱苦地區和薄弱學校任教的崗位津貼制度，加快中小學教師周轉宿舍建設；國家要對在民族地區長期從教、貢獻突出的教師給予獎勵。

（四）有效推進雙語教育

要把雙語教育作為民族教育最基礎的工作來抓。一是大力培養培訓雙語教師。嚴格雙語教師資格標準，嚴把入口關。在高等學校建立雙語教師培養培訓基地，支持民族地區師范院校免費培養雙語教師和內地為民族地區中小學和幼兒園定向培養雙語教師，實施專項雙語教師特崗計劃。要創新培訓模式，完善考核評價機制。二是建立雙語教育質量保障機制。建立國家、地方雙語教育專家咨詢委員會，對雙語教育提供專業指導，完善雙語教育質量監測、評價與督導機制。三是加強雙語教育資源開發與雙語教育研究。加大民族文字教材、教輔資料、音像制品的編譯、審定和出版資助力度。整合研究力量，建立雙語教育科研平臺，依托大學和科研單位建立雙語教育研究機構，設立專項課題，開展雙語教育理論和實踐研究，提高雙語教育質量。

（五）加快少數民族人才培養

一是大力發展職業教育。適應民族地區經濟發展和產業結構調整需要，加強職業教育基礎能力建設，以未就業的初中畢業生和高中畢業生為重點，加強職業技能培訓，提高就業創業能力。二是完善內地民族班辦學和管理體制。實施內地各類民族班基礎能力建設項目，依托東中部優質教育資源培養少數民族人才，實施東中部地區與民族地區互增招生規模和在校生交換培養計劃。三是優化高等教育結構，提高辦學質量。加強民族學科、理工農醫類等特色和薄弱學科基礎能力建設，支持民族地區高校和民族院校培養雙語人才，繼續實施少數民族高層次骨干人才培養計劃，對民族地區高校，在重點學科、重點實驗室、工程研究中心、哲學社會科學重點研究基地建設和碩士博士學位點設置等方面予以特殊支持，在本專科招生計劃、研究生培養計劃、國家公派留學生計劃和骨干教師培訓等方面予以傾斜。

［1］吳德剛.少數民族教育改革淺論［J］.新疆師范大學學報（哲學社會科學版），1997（01）.

［2］中華人民共和國國務院新聞辦公室.西藏和平解放60年白皮書［R］.2011-07-11.

［3］中華人民共和國國務院新聞辦公室.新疆的發展與進步白皮書［R］.2009.

［4］鄭功成.從福利教育走向混合型的多元教育體系［J］.清華大學教育研究，2004（05）.

［5］吳德剛.西藏教育50年［J］.中國民族教育，2001（03）.

［6］國家教育發展研究中心.在1994-1995年進行的一項大型義務教育專項調查表明，貧困地區兒童失學的首要原因是家庭貧困。

［7］袁貴仁主編.百年大計教育為本——黨的十六大以來教育事業改革發展回顧［M］.北京:人民出版社，2012:112.

［8］全國人民代表大會常務委員會執法檢查組.關于檢查〈中華人民共和國義務教育法〉實施情況的報告［R］.2013-12-23.

［9］馬戎.新疆城鎮發展和雙語教育的進程-南疆地區兩個專題調研報告［J］.西北民族研究，2011（02）.

［10］馬戎.我國部分少數民族就業人口的職業結構變遷與跨地域流動［J］.中南民族大學學報，2013（06）.

責任編輯：許如江

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A

1671-2994（2015）05-0139-05

2015-08-19

單大圣（1984-），男，湖北黃梅人，國務院發展研究中心副研究員。研究方向：社會建設與社會管理。

*本文系國家社科基金重點項目《我國少數民族地區的貧困與反貧困研究——基于社會保障反貧困的視角》12AZD106）的階段性成果。