依法執政：執政方式的邏輯轉換及路徑建構

吳瑩

（云南省社會科學院 馬列所，云南 昆明 650034）

依法執政：執政方式的邏輯轉換及路徑建構

吳瑩

（云南省社會科學院 馬列所，云南 昆明 650034）

黨的十八屆四中全會從依法治國的角度研究如何改善黨的領導方式和執政方式，明確指出“依法執政是依法治國的關鍵”。這一要求表明執政黨要通過依法執政的方式來促進國家治理體系和治理能力的現代化。本文旨在探討黨的執政方式的邏輯轉換與路徑建構，闡明在新的執政環境下，推進中國特色社會主義民主政治建設，實現黨的領導、人民當家、依法治國有機統一，必須堅持依法執政。

依法執政；依憲執政；依規治黨；依法治國；執政能力

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 （以下簡稱《決定》）指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。”“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。”［1］明確提出依法執政是實現黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的關鍵所在。從歷史和現實的角度看，堅持依法執政，實現黨的執政方式轉變，是在新的執政環境下深化對共產黨執政規律認識形成的重要成果，是鞏固黨的領導地位，確保社會主義民主法治建設沿著正確方向前進的必然選擇。

一、執政方式與依法執政

作為現代政治的產物，政黨代表著一定階級、集團或基層的利益，它通過掌握國家政權，運用國家權力，實現對國家和社會的領導。“政黨領導是現代國家政治過程的基本特征，在現代國家的政治過程中，政黨是最活躍、最有影響力的政治主體。”［2］新中國的成立，標志著中國共產黨取得了執政地位，黨的執政方式體現為對國家經濟、政治、社會、文化各方面事務的領導，具體而言，體現為處理黨與國家、黨與社會的關系時采取的體制、機制、方法和手段。依法執政是區別于“以黨代政”的一種執政方式，它是執政黨的執政活動不能超越憲法和法律的規定范圍，以法治思維和法治方式管理國家和社會。

（一）依法執政是鞏固黨的領導地位的重要手段

黨的領導地位是歷史和人民的選擇。隨著國內外形勢的深刻變動，國家和社會的急劇轉型，改變了黨執政的現實基礎。在新的執政環境中，黨要始終保持領導地位，對國家和社會形成強大的主導優勢，必須借助兩個方面的力量：一是黨自身的純潔性和先進性，這是黨領導國家和人民構建和諧社會的組織力量。二是國家的制度與法律，這是把相對自主的國家與社會繼續維系在黨的領導下的制度力量。前一種力量主要通過加強黨的自身建設來實現，后一種力量在于黨必須善于通過法治方式來治理國家。而依法執政，是黨自身建設的重要內容。只有依法執政，使黨的活動符合黨章和法律法規要求，才能保證黨性和人民性的高度統一。依法執政強調黨必須以法治思維和法治方式調整與國家和社會各種關系；必須在具體的政治過程中強化憲法權威，并借助憲法權威累積黨的執政權威；必須完善國家制度，增強國家制度的治理和整合能力，通過國家制度的合法性和有效性來鞏固黨的領導地位，從而使黨的領導真正走向法治化、制度化。

（二）依法執政是實現人民當家做主的重要保證

馬克思深刻闡述了共產黨的階級性和先進性。馬克思指出：“共產黨人不是同其他工人政黨相對立的特殊政黨，他們沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益”，“在實踐方面，共產黨人是各國工人政黨中最堅決的、始終推動運動前進的部分；在理論方面，他們比其余的無產階級群眾優越的地方在于他們了解無產階級運動的條件、進程和一般結果。”［3］這鮮明地闡明無產階級政黨的本質特征。中國共產黨的政黨性質，決定了“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益”。［4］這是馬克思主義政黨區別于其他任何政黨的一個顯著標志。社會主義民主政治建設的本質是人民當家做主，社會主義民主的本質與黨的性質和宗旨是完全一致的。隨著社會主義民主政治建設日益深入人心，人民群眾參政議政的意識和能力顯著增強，這就要求黨領導的社會主義民主政治建設必須依法尊重和保證人民當家做主的權利，為人民依法參與管理國家和社會事務暢通渠道，尊重和維護人民群眾的根本利益。

（三）依法執政是實現依法治國的重要基礎

《決定》指出：“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”［5］依法執政是黨章和憲法的明確要求，在建設社會主義法治國家的框架下，依法執政是實現依法治國、依法行政的重要基礎和前提條件。只有黨堅持依法執政，保證黨在憲法和法律的規定范圍內活動，保證各級黨組織和領導干部自覺維護憲法和法律的權威，才能真正使各級行政機關的履職行為受到憲法和法律的約束，真正在全社會建立起法治信仰和法治秩序。

二、執政方式的邏輯轉換

中國共產黨完成從革命黨向執政黨的歷史性轉變，客觀上要求實現執政方式的歷史性轉換。這一轉換邏輯，不僅需要從對黨自身發展壯大的歷史考察中尋找，也必須從黨處理與國家、社會的關系的政治生活中發現。

（一）歷史邏輯

在新民主主義革命時期和建國初期，為確保革命取得勝利和鞏固新生的無產階級政權，黨的執政方式是一元化領導，出現了黨“包辦一切”、“黨政不分”。這不僅極大地降低了各級政權機關的行政效能，也遏制了社會成員參與國家和社會建設的積極性。因此，改革開放以后，黨對具體介入國家政權管理的方式方法進行了改革與調整。從歷史進程的角度看，把黨的執政方式轉變到法治軌道大致經歷了三個階段：

1.第一個階段：從新中國成立之初到黨的十一屆三中全會召開之前。這一時期黨治理國家主要依靠政策。建國初期，作為執政黨，黨擔負起領導人民保衛新生國家政權的使命，建立了各級國家機關，并且制定了一批重要的法律法規。但是，因為民主革命的歷史任務尚未全部完成，當時并不具備通過制定完備的法律來實施對國家和社會領導的條件，黨領導國家建設更多的是用政策手段或直接動員社會力量。因此，建國初期黨的領導方式的基本特點，是直接運用國家政權力量與動員社會力量相結合。隨著國家第一個五年計劃開始實施，標志著黨肩負的歷史任務發生根本性變化，即從完成革命任務到領導國家建設，這對黨的執政方式提出了新要求。領導國家建設涉及到經濟、政治、文化、社會等各個方面，而且建設任務十分繁重，這就要求黨要充分發揮各級國家機關履行職能的積極性，充分鼓勵社會成員積極參與社會主義建設事業。其后，“五四憲法”頒布實施，為黨領導方式和執政方式的轉變奠定了法律支撐。對此，黨的八大報告明確指出：“現在，革命的暴風雨時期已經過去了，新的生產關系已經建立起來，斗爭的任務已經變為保護生產力的順利發展，因此，斗爭的方法也就必須跟著轉變，完備的法制就是完全必要的了。”［1］但由于歷史原因，在具體的政治實踐活動中，這一執政主張沒有得到有效貫徹落實。

2.第二階段：從黨的十一屆三中全會召開到黨的十四大召開之前。這一時期，黨治理國家既依靠政策又依靠法律。黨在深刻反思“文革”的歷史教訓后提出，領導改革開放和社會主義現代化建設事業，必須堅持和改善黨的執政方式。鄧小平同志指出：“以后，黨委領導的作用第一條就是應該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事，法立了以后，就要堅決按法律辦事。”［7］黨的十一屆三中全會果斷作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來，為實現黨的執政方式的轉變奠定了堅實的基礎。黨的十二大在黨章中首次寫入“黨必須在憲法和法律范圍內活動”。同時，憲法明確規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律行為，必須予以追究。”［8］這一時期，我國正處于從傳統計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的階段。市場經濟是法治經濟，相應地，必然要求黨治理國家的方式要從依靠政策向依靠法律轉變。在這個轉型過程中，黨依靠政策執政與依靠法律執政呈現相互交織的狀態。

3.第三階段：從黨的十四大召開至今。這一時期，黨治理國家向主要依靠法律轉變。黨的十四大明確了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，也確立了法制建設的新方向；黨的十五大把依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略；黨的十六大明確提出依法執政；黨的十七大提出全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家；黨的十八大把“全面推進依法治國”確立為推進我國政治體制改革的重要任務，要求提高領導干部運用法治思維和方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力；黨的十八屆四中全會是黨的歷史上首次以“依法治國”為主題的一次全會，具有劃時代的里程碑意義。這些都表明，黨站在提高國家治理能力和治理水平的高度，從法治的層面回答了黨的執政方式問題。

（二）現實邏輯

黨的十六大明確指出：“我們黨歷經革命、建設和改革，已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨；已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨”。［9］這一論斷揭示黨在新的歷史條件下執政方位發生的重大變化。在新民主主義革命時期，中國共產黨是領導革命的政黨，黨肩負的歷史使命和任務是動員和組織廣大人民群眾推翻“三座大山”，建立真正屬于人民大眾的新政權。因此，在當時的歷史條件下，黨的領導權主要表現為對革命武裝和革命斗爭的領導，而不是對國家政權的領導，這也決定了黨的領導方式主要是直接領導。

從黨對國家和社會高度集中的一元化領導到黨對國家和社會的法治化領導，是由黨所處歷史方位的轉變決定的。新中國的成立，標志著黨已經從革命黨轉變為執政黨，黨的地位已經發生根本性改變。與此相適應，黨的執政方式也要隨之變化。黨領導革命的方式是直接動員和組織社會力量，而黨執掌國家政權的方式，是通過運轉各級國家機關，實現對全社會的領導。應該講，建國初期，黨面臨著內貧外擾的基本國情，因此，在社會主義建設中，傳統的革命邏輯得以延續。以至于在改革開放后的很長一段時期內，黨領導下的國家政權組織還習慣于依靠強大的行政力量推動發展。事實上，黨的十一屆三中全會召開，標志著我國進入改革開放的新時期，實現了黨和國家工作重心的偉大轉移。經濟體制改革逐步從計劃經濟向社會主義市場經濟轉變，政治體制改革積極而穩妥地朝著社會主義民主政治的方向發展。黨領導改革開放的過程，就是適應社會主義市場經濟和民主法治發展的內在要求，實現執政方式的深刻轉變，而依法執政成為一種必然的選擇。由此可以看出，黨所處歷史方位轉變與黨執政方式轉變的現實邏輯是一致的。

三、依法執政的路徑建構

黨的十八屆四中全會指出：“只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家做主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進”。“必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、監察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來。”［10］這闡明了通過法治化方式堅持和改善黨的領導，是全面推進依法治國的基本前提和根本保障。

（一）把依憲執政擺在首要位置

憲法是中國共產黨執政興國、團結和帶領全國各族人民建設中國特色社會主義的根本保障。社會主義國家的性質，決定了我國憲法的權威與黨和人民的利益具有高度的一致性。正如習近平總書記在現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。”［11］這指明了我國憲法的鮮明特色及依憲執政在依法執政中的重要地位。依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。憲法是一國根本大法，是治國安邦的總章程。黨依法執政，歸根結底，就體現為黨尊重并遵守憲法。這里需要強調的是，依憲執政與西方國家主張的“憲政”民主有著本質上的區別。中國共產黨依憲執政，是在堅持黨的領導這個基本原則不動搖的前提下，通過尊重憲法權威、維護憲法尊嚴、推進憲法實施、加強憲法監督來實現黨治國理政和管黨治黨的各項目標。依憲執政的實質是規范國家權力的一種制度安排，目的在于把國家權力的行使限制在國家憲法及各項法律法規的范圍內，以確保國家權力真正用于為最廣大人民群眾謀利益。

（二）推動依規治黨和依法治國的有機統一

“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”［12］依法治國和依規治黨統一于社會主義法治建設中，依規治黨是依法治國的重要保證。作為工人階級的先鋒隊，黨對黨員的要求高于一般民眾，黨內法規對黨員的要求，既要高于一般的公民道德水平，更要高于基本的法律要求。這是因為，黨在依法治國中的領導地位取決于黨自身理論上的先進性、路線方針政策的正確性、自身行為的先鋒模范性。中國共產黨成立以來，經過多年探索與實踐，已經基本形成了一套以黨章為根本的黨內法規制度。黨內法規制度是黨的先鋒隊性質和先進性要求的集中體現，是維護黨內統一，保持黨的凝聚力、戰斗力的根本保證。黨的執政地位和使命決定了要把黨的領導貫穿于依法治國全過程，必須按照黨內法規從嚴治黨。依靠黨規黨紀加強黨的自身建設、處理黨內關系和黨內矛盾，使黨始終保持自身的先進性和純潔性。這里需要注意的是，依規治黨，不能簡單地理解為“依法治黨”。在具體實踐中，要注意克服兩種錯誤傾向：一是把黨內法規與國家法律割裂開來，不注重兩者的有機聯系，導致黨內制度建設與國家法治建設出現“兩張皮”。二是把黨內法規與國家法律等同起來，忽視黨內規章、條例與國家法律、法規在內容、形式、效力和適用范圍上的區別，導致出現以黨規代替國法或法治擴大化、絕對化。

（三）努力提高黨領導法治建設的能力和水平

領導法治建設的能力和水平，是黨自身執政能力建設的重要內容。當前，能否準確運用憲法和法律治國理政，是衡量黨的執政能力高低的重要標準。因此，依法執政的過程，也是黨執政能力建設的過程，是黨領導法治建設的能力和水平不斷得到提高的過程。

1.正確認識和處理政策與法律的關系。從歷史上看，政策是黨領導人民取得革命勝利和進行社會主義現代化建設的重要法寶。因為政策具有制定上的迅速性和靈活性，執行上的便利性和有效性的特點，因此，在相當長一段時期內，政策是黨治國理政的重要手段。但是，政策的規范性、穩定性、公開性和權威性明顯不夠，適用范圍也有限。在中國社會向法治化轉型的時期，既要維護黨的政策權威，也要維護國家的法律權威，這就要求黨必須處理好政策和法律的關系。“依靠黨委依法決策機制，發揮政策和法律的各自優勢，實現黨的政策和國家法律互聯互動。”［13］這為黨在具體實踐中把握政策和法律的關系提供了根本遵循。其中，完善黨委依法決策機制，提高黨決策的質量和水平，是促進政策和法律有機統一的重要條件。

2.嚴格遵守法律和主動制定法律并重。依法執政是黨用法治的方式治國理政，在具體的實踐活動中，要把黨領導人民制定和實施法律與黨的活動始終遵守法律結合起來。這里包含兩層含義，即黨要善于運用法律來治理國家和社會，要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。也就是把政黨活動納入法治軌道，保證黨的執政活動有法必依。同時，主動將黨的路線方針政策，通過法定的程序和方式轉化為國家法律，實現政策與法律的有機統一，保證黨的執政活動有法可依，不斷提高黨的執政方式的法治化水平。

3.執政方式向總攬全局、協調各方轉變。很長一段時期，由于執政意識不明顯，黨直接通過自己的組織貫徹執政意圖和主張，結果，造成黨和國家權力組織定位不清、職責混淆。對此，鄧小平同志曾嚴厲批評：“這些同志誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為‘黨權高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令；不經過行政手續，隨便調動在政權中工作的干部；有些地方沒有黨的通知，政府法令行不通，形成政權系統中的混亂現象。”［14］在依法治國條件下，黨的執政方式應當從過去包攬一切、領導一切轉變為總攬全局、協調各方，在憲法和法律的范圍內，改革和完善黨的領導體制和工作機制，正確處理黨與國家、黨與社會的關系，依法對國家政權機關進行領導，監督國家政權機關依法辦事、履行黨和人民的意志，在全面推進依法治國中堅持和改善黨的領導。

［1］［5］［10］［12］［13］中共中央關于全面依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014-10-29.

［2］王滬寧.比較政治分析［M］.上海:上海人民出版社，1987:111.

［3］馬克思恩格斯選集.第1卷［M］.北京:人民出版社，1995:264.

［4］中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編［M］.北京:人民出版社，2012:71.

［6］劉少奇選集（下卷）［M］.北京:人民出版社，1985:253.

［7］鄧小平年譜（1975-1997）（上）［M］.北京:中央文獻出版社，2004:528.

［8］中華人民共和國憲法（1982年）［EB/OL］.中國人大網. 2012-7-2.

［9］全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面-在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告［J］.求是，2002（22）.

［11］在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話［N］.人民日報，2012-12-05.

［14］鄧小平文選.第1卷［M］.北京:人民出版社，1989:11.

責任編輯：劉建文

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1671-2994（2015）05-0108-04

2015-07-05

吳 瑩（1978-），女，云南開遠人，云南省社會科學院馬列所副所長，副研究員。研究方向：中共黨史，黨建理論與實踐。