淺談PPP 融資模式在天津地鐵建設中的應用

宗文君

（天津市交通設施養護管理中心 天津 300050）

1 PPP 融資模式介紹

1.1 PPP 融資模式的定義

PPP融資模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，即公共部門與私人企業合作模式，是指政府部門與私人企業之間，為了合作建設某種基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許經營權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

由于基礎設施項目的公益性和投資規模巨大且社會效益大于經濟效益的特點，單靠政府財政投入是無法滿足項目資金需求。因此，PPP融資模式作為一種新型的融資方式，將市場競爭機制引入公共基礎設施的建設中，為基礎設施建設項目拓寬融資渠道、發展多元化的投資主體，有效緩解基礎設施建設資金不足等方面將會產生積極的作用。

PPP融資模式一般是政府部門通過政府采購選擇合作單位，并與合作單位組成項目公司簽訂特許經營協議，項目公司負責對整個項目進行籌資、建設及經營。政府部門與提供項目公司貸款的金融機構直接簽訂協議，由政府部門向金融機構承諾，政府將按照與項目公司簽訂的特許經營協議對項目進行補償，而這個補償是彌補項目貸款的重要資金保障。

1.2 PPP 項目融資的內涵

PPP融資模式的主要特點是根據項目的資產、預期收益以及政府扶持的力度作為項目的融資保障，而不是單獨依靠項目投資人或發起人的資信能力。在項目建設期或項目運營期，政府提供的投資作為項目補償或后補償。PPP融資模式的核心內容是相關法律約定，政府部門與私營企業通過特許經營協議明確在完成某項基礎設施建設及相關服務中雙方的權利和義務，達成合作關系，確保這些項目的順利完成。PPP融資模式的內涵主要包括以下四個方面：

1.2.1 PPP融資模式是主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資的一種籌資方式。項目籌資的還款來源是項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

1.2.2 在PPP模式下，項目融資的私人企業可以在基礎設施建設的前期就開始參與研究，利用私人企業的先進技術和管理經驗有效的提高了建設項目各個環節的效率，避免了因前期不合理而導致建設過程中的問題，降低了項目操作風險。

1.2.3 PPP模式是通過政府給予私營資本一定的補償以保證項目資本的收益性。在PPP融資模式下，政府通過給予私營資本相應的政策補償或資金補貼，如稅收優惠、貸款擔保、沿線土地優先開發權或價格補貼等，以此提高私營資本投資參與項目的可行性。1.2.4PPP融資模式通過私人資本的參與降低了基礎設施項目建設政府投資的負擔和風險，共同經營又提高了項目的經營質量。由私營企業組建的項目公司進行籌資節省了政府的投資，減輕政府的資金負擔，而政府在項目建設、運營中的政策支持和監督管理又約束項目公司更好地為社會和公眾提供服務。

2 PPP 應用背景及天津地鐵建設模式

2.1 PPP 項目融資在我國交通基礎設施建設

隨著我國經濟的快速發展，一方面財政資金投入無法滿足巨大的交通基礎設施建設需求，以政府為背景的政府融資平臺公司又會形成巨大的政府潛在債務危機；另一方面，私營經濟對投資基礎設施的強烈愿望和私營經濟的迅速發展，使私營經濟具備參與基礎設施項目建設的熱情、資金實力和技術要求。在這種背景下，作為的交通基礎設施項目，可以引導、調動社會資源投入，實現政府主導下社會資金的廣泛參與，由政府與私營企業合作，共同參與交通基礎設施建設，解決了政府資金短缺的問題，引進私營企業的先進管理經驗，提高了交通基礎設施建設完成質量。

2.2 PPP 融資模式在天津地鐵中的應用

隨著天津市經濟發展，天津地鐵建設也進入了快速建設期。目前天津地鐵已經運營開通了1號線、2號線、3號線、9號線，運營總里程約140km。目前地鐵項目在建137km，其中1號線延長線將于2016年底開通；5號線、6號線將于2017年建設通車；4號線、10號線將于2018年通車。“十三五”規劃啟動建設235公里，“十三五”末，合計512km，到“十三五”末，全市軌道交通運營里程達到400km左右。預計“十三五”期間投資2308億元。目前天津地鐵建設主要依靠天津市軌道交通集團，由其作為政府融資平臺對地鐵項目進行投資、建設、運營。在國家鼓勵社會投資者參與公共基礎設施建設的背景下，天津地鐵項目作為準經營基礎設施項目，可以引入民營資本，廣泛籌措資金，真正實現地鐵項目的市場化運作。

在PPP融資模式下，政府資金將參與整個地鐵項目的不同階段，可以分為兩種做法。

2.2.1 政府提供建設期資金作為運營補償

地鐵建設項目所形成的資產可以分為土建工程部分和運營資產部分。土建工程部分包括地鐵站、軌道和洞體，這部分資產投資相對較大，可以由政府資金投資來完成；運營資產部分包括車輛、信號等設備的投資，可以由PPP項目公司完成。政府部門與PPP項目公司簽訂特許經營協議，約定PPP項目公司所提供的服務質量、標準及項目補償方式。在項目成長期，政府將其投資所形成的固定資產無償或以象征性價格租賃給項目公司，為其實現合理的投資收益提供保障；在項目成熟期，通過調整政府投入資產的租金，逐步收回政府投資，以租金作為項目利潤調解杠桿，避免PPP項目公司獲得超額利潤，保持PPP項目公司的資金平衡。政府部門將全程參與地鐵項目建設和運營的監督管理，保障公共利益。在項目特許經營期結束后，PPP項目公司將所投資的全部資產無償移交給政府或重新簽訂特許經營合同。

此方式是將地鐵投資建設資產拆分為公益性與盈利性兩部分，公益性部分由政府進行投資，盈利性部分由社會資本進行投資，在擴大資金來源的同時，提高資金使用效率，降低參與者的投資風險。

2.2.2政府提供地鐵項目經營期資金補償

此種方式是政府部門與私營企業簽訂特許經營協議，由私營企業成立項目公司負責地鐵新建項目的投資、建設和運營。政府部門以預測流量和實際票價為基礎，預先核定項目公司的運營成本、資金成本和收入，對項目公司產生的運營虧損給予相應的運營補貼。在項目投入運營后，當實際發生客流量比預測客流量增加或減少的幅度超過一定比例時，其超過部分所形成的損益，由政府和項目公司按一定比例共同承擔或享有，即相應增加或抵扣項目公司年度政府運營補貼。

經營期資金補貼模式將政府一次性投資轉化為分期補償，解決了政府一次性投入的資金壓力，而經營期的補貼也保證了項目公司的合理收入，通過科學合理的補償和一定的激勵約束機制，保證項目的良性運轉。此外，此種模式項目公司將承擔項目全部的建設、運營并有穩定的政府補貼收入來源，因此能夠吸引境內外具有實力的地鐵建設、運營商參與地鐵項目，打破壟斷。

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