關于組建安徽省供水集團的建議與探討

朱兆成

（安徽省水利廳，340100，合肥）

組建供水集團是落實國家和安徽省水資源宏觀戰略的中觀、微觀路徑。組建供水集團不僅要加強供水集團的硬件建設，強化供水的生產力；供水集團所涉及的供水生產關系對完成供水集團的目標任務同樣至關重要。這其中不可忽視的是供水集團的定位，以及水權、水價等問題，其中還可能交織著水量、水質、水能、水域以及水投資、水研究、水監管、水文化等問題。這是一項系統性工作，需要頂層設計、基層設計同步推進，協調好生活、生產、生態“三生”用水關系、公益性與經營性的關系、功能平衡關系、宏觀大利與微觀小利等關系。

一、水資源管理體制需要頂層設計和基層設計

供水水源工程及渠道等具有獨占性和天然壟斷性，其所面對的用戶龐大且多樣，社會效益和經濟利益糾葛，因此水資源管理是一個系統性工程，是供水生產關系中的重要環節，其頂層設計和基層設計都不可或缺。

1.水資源管理委員會

需要從戰略性的經濟資源高度強化水資源管理。安徽省水行政主管部門可牽頭成立水資源管理委員會，委員會的成員中，水源地、過水地區、受水地區的“利益相關者”與水資源開發利用直接相關的各部門全部參與，明確成員的各自職責和任務。從規劃入手，以水資源供需平衡、水質良好為基本要求，從人口遷移與城鎮建設、產業規劃及結構調整、工業與農業、環境與生態、生活與生產、供水與節水、利用與保護、硬件與軟件等各方面，綜合研究水資源承載能力，協調法律、法規和政策上的統一性。從法律授權、制度設計、政策制定等方面開展工作。

2.供水局與供水集團

組建省水利廳直管的事業單位安徽省供水局，同時組建安徽省供水集團有限責任公司。供水局的主要職能是協調防洪安全事務，供水集團可以作為水資源管理委員會事務決策的具體承辦單位，由省政府授權安徽供水集團作為國有資產投資主體，經營相關國有供水資產，以法律形式確定供水集團對相關水資源的配置權。各相關區域成立供水公司，由供水局（供水集團）統一管理。

3.區域供水公司

基礎條件較好的皖西地區，可以先行組建大別山供水公司，先行先試，取得經驗再行推廣。區域供水公司利用原有水庫和灌區的水利工程，以及新建的水利工程體系，功能增加實現供水。由于蓄水、渠道、管道等工程涉及資產主體多樣，部分時期利益不同步，這就需要在組建供水公司時管理體制上有所創新。供水公司的性質是經營性的，但這種經營性是建立在國有公益性資產基礎上，對水資源進行市場化運營的結果。當公益性與經營性產生矛盾時，需要確定優先次序與權限，實現“三生”用水的協調，實現防洪安全、灌溉、供水、發電、水產養殖等功能效益的平衡，實現社會、環境的可持續發展。可見，供水公司自身在多方面要有清晰的邊界與定位。

區域供水公司是在省供水局的統一管理下，以水資源的調蓄利用、資產關系為紐帶，按照《公司法》和現代企業制度組建的、以城鄉供水為主營業務的水務公司。公司成員應包括水資源的蓄水、渠道、管道工程管理單位，發展戰略是安全、資源、環境三位一體。經營理念是以人為本，堅持以追求經濟效益、社會效益最大化為目標，實現資產的增值保值。

4.供水公司主業運營監管

在公司內部，應加強供水預案編制和來水、需水預測，運用信息化技術手段，對水量、水質進行動態監測監控。對關鍵斷面要實行水量水質保證的“接力棒”制度，確保下一河段或渠段供水量足質優，同時為開展生態補償、啟動備用水源等提供決策的數據支撐，提高服務的能力和水平。建立標桿管理系統，從供水水質、服務水平、環境影響、財務效率等多方面進行績效評價，促進行業整體升級。

由于供水的公益性，供水單位的自然壟斷屬性，使得供水單位可能“重要到不能倒”的地步。建立系統外監管體制，平衡企業利益和社會責任，加強企業的社會責任認定與擔當尤為重要。應完善監管法規，設立獨立的監管機構，加強供水的過程監管。發揮人大代表、政協委員的監督作用。完善公眾參與水質管理的途徑和機制，建立水質報告制度，增加水務工作的透明度。組建農民用水戶協會，增強農民用水管理意識，促進農業節約用水。

在行政上還應對用水戶進行分類，可以分為優先、允許、限制、禁止類，采取差別水價方式，運用經濟手段、價格機制調節，促進節水，同時也為水資源稀缺時的分類保障供水提供基礎數據。

5.提高信息化應用水平

供水公司應通過加強信息化建設提升服務水平，主動適應社會發展需要，提升服務的反應能力，增加供水信息的公開度，在此過程中，同步提升公司自身能力。

可從“智慧供水”角度出發，應用物聯網等技術與水務系統的融合，實現對供水的一體化、信息化管理。建立信息監測系統、遠程監控系統、信息管理系統、實時調度系統、用戶服務系統，還可根據實際需要建立和調整相關信息系統。

6.供水工程投融資

應建立與社會主義市場經濟相適應的多元化、多渠道、多層次的水利投資新體制，推行“誰受益、誰投資”的政策，拓寬融資渠道，針對新建、擴建的城市水源工程應從城市建設維護稅中劃出資金建設。

開征水污染稅，部分稅收用于水源、水污染防治工程建設。加強水利非稅征收，做到應收盡收。從河道采砂權出讓收入、水資源費等水利規費中提取一定比例用于供水工程建設。

以組建的供水集團為融資平臺，發行企業債券，提供信用擔保獲得建設資金；或者通過公司上市，在股票市場融資。根據工程特點，引入投資銀行、大財團等戰略投資者，適時開放民間資本的準入。開展融資租賃，根據項目不同特點，通過售后回租、直接融資租賃等方式，盤活固定資產，加速資金再循環。

利用供水工程開展航運、養殖、旅游等經營項目，可根據項目特點，拍賣長期特許經營權，分別從其收益中劃出一定比例用于投資分攤，償還工程全部投資及利息和支付運行維護費，還可以通過供水合同款預付等方式籌集資金，緩解投資不足的矛盾。

二、水權與水價是水資源管理的核心問題

1.水權

供水集團和區域公司要對水資源進行配置和供應，就涉及流域的初始水權分配、水工程管理的收益權和用水戶的使用權。

我國的水權主體具有明顯的層級結構，即中央政府、各級地方政府和具體用水戶。在省內，省級是流域水權的一級用戶，主要是配置權。對于跨流域調水，還需要與流域管理機構（國家水行政主管部門的派出機構）協商，以體現國家對水資源的所有權。供水集團若對水資源進行配置，其前提是獲得省級人民政府的授權。可以通過立法明確“水權”分配，規定在極端情況下，水利工程防洪、抗旱、航運、發電以及生態保護功能之間應如何兼顧，同時避免出現跨區域的水權糾紛。

區域供水公司直接管理供水工程，工程所攔、蓄、調、引的水的所有權屬于國家。公司只是省級水資源配置方案的具體執行者，需要依法獲得取水許可。在運行過程中，公司要對工程進行維修養護與更新改造，支付管理人員工資及其他費用，所以公司有依法對水的商業運營獲得收益的權利。

對用水戶，就是依照水資源配置方案確認其使用權。要對水權的使用權進行確權，不僅要確定較大范圍區域的總水權，還要對具體用水戶確定各自分水權。這是進行水權交易的前提條件。合肥等城市供水大戶、供水集團應與其簽署長期水資源使用權協議，由區域供水公司具體實施，保證供水。

2.水價

供水水價的構成十分復雜。從決定水價的政治、經濟、社會等綜合因素出發，水價可以分為資源水價（水作為一種稀缺資源的費用）、工程水價（水工程投資和服務的費用）和環境水價（污水處理等環境修復和補償費）。

資源水價應借鑒其他資源產品的定價方式，反映資源的戰略性和稀缺性。當發生干旱、水資源供應不足時，應適度調高資源水價，以進一步鼓勵節水，控制浪費。

供水管理單位通過工程攔、蓄、引、提、抽等措施，改變水的時空分布以滿足用水戶需求，在運行過程中，要對工程進行維修養護與更新改造，支付管理人員工資及其他費用。這些費用應通過水工程有償供水來補償，保證供水生產持續進行。所以水工程的供水具有商品屬性。由于供水工程多為體系，由蓄水水庫群和供水渠道、管道、泵站等共同組成，因此工程水價中應體現整個供水體系中蓄水、引水和提水工程的作用。

水源地所在地必須要做好環境保護工作。大別山區水庫應加強庫區巡庫，打擊非法采砂、清理違章建筑等，網箱養殖逐步退出，鄉鎮污水、生活垃圾集中處理，開展沼氣工程和環境綜合治理，減少面源污染等。“過水地區”加強入渠道污染源調查和動態監控，確保優質水源輸送安全。加強渠道硬化控制水損，對主要渠口加強流量控制等防止跑冒滴漏。運用法律、行政等手段化解水事糾紛。通過以上措施，才能保證“受水地區”得到優質原水。水價成本應包含水源地、供水渠道等供水過程中的污染防治成本。即應綜合考慮受益者付費、受損者得到補償的因素。

提高水質和水價的關聯度，尤其針對城市生活用水的原水供應，更應體現“優質優價”原則。以現行國標規定的自來水106項出廠水質標準為標準，以全國自來水廠平均水質凈化能力為依據，若供水集團所供原水水質較高，易于自來水廠處理達標，降低了其運營成本，則應適當提高原水水價。或者以原水到廠最低水質標準為依據，若水質沒有達到或超過規定要求，則相應降低或提高原水水價。

應關注水資源開發利用的經濟負外部性，它使水資源相關活動的投入和產出之間無法一一對應，水資源使用權和環境保護權無法做到絕對公平。具體工作中也使水價成本邊界模糊，成本監審困難。這在進行水價成本測算時應引起重視。

三、加強供水保障研究，提高決策支撐能力

開展供水保障的技術研究，尤其是前瞻性的研究工作，將增加水資源配置的預見性，強化實時調度的靈活性。

1.調度原則修改與調度權屬關系調整

河道內生態需水量的研究還處于初步階段，水量、水質、水庫出庫的低溫水對水生物、近岸植物影響的機理尚不完全清晰。宜選擇具有代表性的河道，開展生物多樣性調查，及與水量水質水溫關系研究，以確定基本生態需水量、泄流方式等。同時宜加強水資源的需水預測、節水效能研究等。在此基礎上，針對目前水工程的調度原則多偏重于防洪保安的現狀，應結合生態、供水等，研究修改水工程現行調度原則的可行性，在確保防洪安全的前提下，兼顧防洪、供水、生態各功能平衡，使調度原則由單一防洪調度，向防洪、水資源配置調度轉變，再發展到防洪、水資源配置、生態調度。

水資源配置權在執行層面就是調度權。由于牽涉多種功能，責任主體不一，責任程度不同，可以說調度權不是單一權利，而是包含多種分權利的“權利束”。這就需要研究各分權利之間的權屬關系，在大的統一調度權之下，明確各分權的調度主體、客體，使各分權自然過渡，無縫銜接。要確定不同時間段、不同水體量時、不同功能需求的優先度及其與調度權限的關系，實現功能平衡、社會和諧多贏。

2.水量

工業化、城市化進程加速的過程中，水源地區域經濟發展較快，將加大水資源的消耗量。如果按照水資源保障的“水源地優先”原則，將減少原定其他區域水資源配額。如果水源地區域發生干旱，水源不足，都將影響它域或下游地區經濟發展和生活生產用水保障。如大別山區發生旱情，水庫下游灌區、六安、合肥等供水應有應對之策，分級、分類保障供水，適時啟動備用水源。所以應加強區域經濟發展、長時期氣候變化的規律研究。

通過灌區節水改造提高灌區渠系水利用系數、調整農業生產結構等降低農業生產用水，在不減或少減農業用水權益的同時，調整用水結構，讓更多水資源“農轉非”，用于城市生活和工業用水，從宏觀上提高水資源的配置效率。雖然安徽省啟動水市場、水銀行等水權轉換的迫切性低于我國的北方省（直轄市），但若對農業節水水量進行適當補償，或進行有償轉讓，可從微觀上提高農業節水積極性和水資源的利用效率。

3.水質

建立水量與水質相結合的管理方式，對水質性缺水 區域尤為重要。以水體整體動態納污能力為限制標準，加強水量、水質的動態關系研究，對水資源可操作性的實時調度提供技術支撐。在確定用水戶用水限額、水價和排污費的基礎上，以控制用水總量和水功能區限制納污總量為前提，聯合建立水權、排污權買賣轉讓平臺，協調水權與排污權之間的關系，利用價格杠桿和經濟手段加強水資源管理。

洪水期一般來水較多，但同時伴生“水少”問題。洪水導致“水渾”，即水的濁度較大，影響城市生活供水，這在近年的具體供水工作中已有反映。應在目前進行水質化學成分監測的基礎上，增加原水的濁度監測，根據蓄水、供水工程狀況，提出一定時期“蓄渾供清”分層供水、啟用備用水源的可行性措施，并對供水工程的供水、取水口改造、功能效益再分配提出建議。

4.補償機制

生態環境保護、水資源利用多功能失衡補償機制的研究應提前開展。目前，安徽、浙江兩省在新安江流域開展的生態、水質補償機制研究取得了很好的效果。可以借鑒已有經驗，在安徽省內開展相關研究，以經濟手段調動流域上下游、水源地、過水區和受水區，以及國民經濟各行業節水、環保的積極性。

四、結 語

組建安徽供水集團是對水資源進行優化配置行之有效的方式。在組建之初就加強水資源管理方式的頂層設計和基層設計，以法律的形式明確供水集團、區域供水公司一定的職責職權，承擔相應的社會責任，加強供水監管。研究水權配置、水價構成，開展供水保障技術研究，使供水工作更加和諧，強化對社會發展的水資源承載力。

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