中國與新興經濟體城鎮化路徑比較與借鑒

○倪碩

（武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430072）

中國與新興經濟體城鎮化路徑比較與借鑒

○倪碩

（武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430072）

全球金融危機爆發后，新興經濟體的相對快速發展備受矚目，城鎮化作為新興經濟體經濟快速發展的重要引擎，也成為學界研究的重點。本文研究了世界上具有代表性的主要新興經濟體城鎮化的發展，將中國的城鎮化與其典型的發展路徑做了對比，總結經驗和教訓，并對如何走出一條適合中國國情的城鎮化發展之路提出了借鑒性意見。

新興經濟體 城鎮化 比較與借鑒

一、概述

1、新興經濟體的界定

美國高盛集團首席經濟學家奧尼爾在2003年發表了《與“金磚四國”一起夢想》研究報告，首次將中國、印度、俄羅斯和巴西四國放在一起研究，并提出了“金磚四國”的概念。“金磚四國”被國際社會冠以新興經濟體的稱謂。然而，何為新興經濟體，究竟有多少新興經濟體，現在尚沒有明確的界定標準和準確的數字。2010年在博鰲亞洲論壇年會發布的《新興經濟體發展2009年度報告》中，將20國集團中的11個發展中國家（中國、印度、印度尼西亞、韓國、阿根廷、巴西、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、俄羅斯和土耳其）作為新興經濟體的代表，首次提出了E11的概念，其總體經濟規模在國際貿易、國際資本流動和重點產品產出等方面具有世界性影響力。特別是在全球金融危機爆發后，新興經濟體能夠擺脫全球金融危機的陰影，相對快速的復蘇與發展更是備受矚目，也為全球經濟的穩定和復蘇作出了重要貢獻。我們認為E11涵蓋了亞非、中東、歐洲和拉美等遍布于世界各地的主要新興經濟體，具有廣泛的代表性。因此采用E11作為新興經濟體的討論范圍。

2、城鎮化的概念

辜勝阻（1991）在《非農化與城鎮化研究》中使用并拓展了“城鎮化”的概念，在后來的研究中，他力推中國的城鎮化概念，并獲得一批頗有見解、影響較廣的研究成果。但目前“城鎮化”概念仍是一片百家爭鳴的景象，至今尚無統一的概念。

事實上，盡管對城市化內涵的界定存在各種各樣的差異，但從量化方面揭示城市化的特征并不困難。目前國際上一般采用城鎮人口占全國總人口的百分比，或城鎮非農業人口占全國總人口的比重來衡量城市化水平。本文在中外城市化水平和速度的比較中涉及到城市人口的統計和數據時，中國采用國家統計局的數據，城鎮人口包括建制鎮的人口，外國的數據來自于世界銀行網站，小城市的人口也屬于統計范圍。

二、新興經濟體及其城鎮化發展情況

E11國家全部都是近幾十年來進入快速發展渠道的國家，因此，我們選取了1962—2011年E11國家的人均GDP、工業化指數（工業總增加值/GDP）以及城鎮化率（城鎮人口/總人口）的相關數據，并對比典型的新興經濟體的經濟發展與城鎮化發展情況，數據來源于世界銀行官方網站，俄羅斯采用1989年以后的數據。

圖1—3顯示，新興經濟體1961—2011年經濟、工業化及城鎮化發展情況如下：從總體趨勢看，新興經濟體的經濟總量和人均水平不斷上升，特別是近十年來，速度明顯加快，新興經濟體的城鎮化率也不斷上升，同時工業化水平越高城鎮化率就越高，反之則越低。

從發展水平看，新興經濟體國家城鎮化發展差異較大，總體而言，人均GDP水平與城鎮化水平存在正相關關系。若以工業化發展的程度為判定標準，E11的城鎮化發展較工業化發展同時存在同步、過度和滯后三種情況。

圖1 E11經濟體人均GDP

圖2 E11經濟體工業化平均水平基本情況及趨勢

圖3 E11經濟體城鎮化平均水平基本情況及趨勢

從進展程度上看，新興經濟體城鎮化水平總體進入城鎮化后期階段。根據美國城市地理學家諾澀姆（Northam，1975）提出的邏輯斯蒂曲線，城鎮化發展具有一定的規律性。一般要經歷三個階段：早期階段，城鎮化發展緩慢，城鎮化率在30%以下；中期階段為加速階段，城鎮化率在30%～70%之間；后期階段，發展速度趨緩，城鎮化率一般達到70%以上。在E11中有8個經濟體城鎮化率達到60%，中國和印度尼西亞正處于城鎮化高速發展時期，印度的城鎮化水平較低。

三、中國與典型新興經濟體城鎮化比較

到目前為止，E11國家的城鎮化發展呈現各種狀態，發展的歷程也不盡相同。基于此，我們選取印度（人口、國土面積與經濟規模相對較大）、韓國（較早期新興經濟體，城鎮化過程較為完整）、巴西（代表拉美國家，國土面積與經濟規模相對較大）、俄羅斯（前社會主義國家、國土面積與經濟規模較大）、南非（城鎮化水平略高于中國，但處于相鄰階段）五個典型新興經濟體國家與中國在城鎮化發展方面進行比較。

1、中國與印度

中國的工業化和城鎮化發展水平都明顯高于印度。從近50年的中印人均GDP、工業化水平和城鎮化率數據看，印度與中國相比還有很大的差距。印度的工業化水平較低，與中國不在同一個階段，但過去都經歷了人口的爆炸式增長，中印兩國都屬于人口超級大國，龐大的人口基數及人口的流動性增大，導致兩國的大城市及城市外圍小城市在空間形態上連綿不斷形成城市群。與中國相比，印度復雜的種性制度、落后的基礎設施，以及在社會經濟、政治制度方面的諸多不完善，導致印度的城鎮化步履緩慢且問題重重。最典型的就是：印度重資本密集型的產業發展，導致涌入城市的大量勞動力在大城市形成規模很大的失業人口，即所謂的“貧民窟的異地轉移”，大量存在的貧民窟和城市貧民也限制了城市基礎設施、公共設施的投入和建設，造成了城市生活環境的進一步惡化。相同的問題也不同程度地存在于我國的部分城市，棚戶區的改造即是對相關問題的嘗試性解決。

2、中國與韓國

作為早期新興經濟體的代表，韓國的工業化和城鎮化水平均高于中國。韓國的城鎮化過程中，政府的引導和調控力度較大，為典型的政府主導市場推進的城鎮化模式。始于上世紀70年代的“新農村運動”開創了城鄉互動式的城鎮化模式，通過新農村運動韓國農民整體脫貧，城鄉差距迅速縮小。在開展新農村運動的基礎上，韓國大力推進城鄉一體化的城市網絡群帶建設。韓國城鎮化的主要問題是首都圈過度集聚發展。集中型轉移方式使其農業剩余勞動力主要涌向大城市，使大城市人口迅速膨脹，出現了交通擁擠、住房緊張、污染嚴重、失業劇增等突出問題。

3、中國與巴西

巴西作為南美新興經濟體的典型代表，其城市化水平明顯高于中國，但其工業化水平偏低，這也形成了被許多學者稱之為“過度城鎮化”的現象。巴西城鎮化的快速發展開始于第二次世界大戰后，其重工業和其他資本密集型的工業主要集中于幾個大城市，巴西政府在主要城市建設上的投入遠多于對農業和農村的投入，農業部門衰退，農村生活環境惡化，大量農村人口涌入大城市，造成巴西城市人口的急劇增加，但由于產業布局不合理，城市無法吸納大量增加的勞動力，工業化程度偏低致使大量城鎮居民生活在貧民窟中，社會矛盾尖銳，犯罪率高企。中國城鎮化發展雖然滯后于巴西和其他拉美國家，但目前中國城市發展相對健康，沒有嚴重的城市病，城市中也不存在大量貧民窟，社會治安良好。

4、中國與俄羅斯

俄羅斯城鎮化發展早已進入后期的減速發展階段，但中國的城鎮化發展與俄羅斯仍有不小的差距。前蘇聯解體后，俄羅斯的經濟發展經歷了一段時期的倒退和低速發展，但前蘇聯打下良好的工業基礎，俄羅斯自然稟賦優越、人口素質較高、軍事基礎和技術在世界范圍內具有明顯優勢，這都為其長遠發展奠定了良好的基礎，一旦社會經濟和政治體制進入穩定期，就會有一個較快的發展速度。與俄羅斯相比，中國改革開放以來雖然經歷了一段較長時期的高速發展，但不可否認，在人口素質、軍事、技術等諸多方面仍有不小的差距，中國仍有較長的路要走。

5、中國與南非

中國的城鎮化水平都略低于南非，但在工業化發展階段上，中國在穩步提高。近幾年南非出臺了若干項刺激政策，加大了政府干預經濟的力度，促進就業和減貧，出臺寬松的財政政策和貨幣政策，加強社會保障等綜合性政策措施促進經濟增長，從而使南非經濟快速走出金融危機的陰影，恢復并保持較快發展速度。這也為我國下階段的城鎮化發展提供了有意義借鑒。

四、中國城鎮化道路發展的建議

鑒于以上對新興經濟體的城鎮化發展情況的分析，結合中國的實際情況，我們可以找到一條更加適合國情的路徑，從而推進我國城鎮化的發展進程。

1、發揮好政府在城鎮化過程中的宏觀管理調控職能

鑒于韓國政府引導和調控在城鎮化發展過程中的積極作用，和印度城鎮化過程中市場化嚴重而出現的城中“貧民窟”問題正反兩個例證可知，雖然市場機制對其城鎮化進程可以發揮基礎性的調節作用，但政府在城鎮化進程中的必要干預和調解對于制定長遠的區域和城鎮發展規劃，確保城鎮化有序、穩定推進具有重要意義。我國現有的城市布局結構不合理，部分大城市特別是特大城市，功能過度集中于城市中心區，不同程度地存在人口膨脹、交通擁擠、水資源短缺和環境惡化的問題，并且“城中村”和“城市貧民區”的問題也較為突出。因此，在城鎮化的推進過程中，各級政府需根據具體問題確定規劃方向，廣泛征求社會各界的意見，進行科學編制規劃，并且加強對土地資源的宏觀管理，以求建立完整、長遠的城鎮規劃體系，有效減少資源浪費，確保發展穩定有序，避免走印度、拉美城鎮化發展的老路。

2、保持產業發展與城鎮化進程同步協調，努力發展第三產業

城鎮化與產業演進緊密相關。從新興經濟體發展城鎮化的經驗和教訓看，隨著城鎮化水平的提高，特別是進入后期階段，服務業作為第三產業，在產業調整、吸納增加的城市就業人口、轉變經濟發展方式、促進經濟協調發展等方面具有重要貢獻，是城鎮化的主要動力。但據國家統計局數據，2013年我國第三產業占國內生產總值的比重僅為47.8%，不僅明顯低于發達國家70%的平均水平，而且也低于新興經濟體的53%的平均水平，可以說第三產業發展相對滯后，已經成為我國經濟社會發展的一塊“短板”，也有可能成為阻礙進一步城鎮化的“絆腳石”。大力發展服務業，增強城鎮的產業分工、就業和服務能力，是發展中國特色城鎮化道路的重要途徑。

借鑒新興經濟體的發展經驗和教訓及相關領域學者的研究，筆者建議：一是大力發展基礎性服務業部門，重點推進主導性服務業部門的發展，構建新型產業結構。通過發展主導性服務業部門，在城鎮的產業布局上形成現代服務業主導其他產業發展的產業結構。二要引進和培育具有競爭力的服務業企業，扶持和發展服務業龍頭企業，優化城鎮產業體系。三是調整產業布局，特別是服務業的產業集聚，使城鎮產業空間布局更為合理。

3、轉變觀念，提高城鎮化質量，核心是“人的城鎮化”

城鎮化是伴隨工業化和農業現代化發展的必然趨勢，是農業發展推力和城市建設拉力共同作用的結果。但城鎮化水平的提高，并不能簡單地用城市占地的增加或城市范圍的擴大衡量，城鎮化歸根到底核心依然“人的城鎮化”。中國與其他新興經濟體相比，其城鎮化具有特殊性，主要在于巨大的人口基數和體制性遺留問題。隨著經濟的快速發展，我國數以億計的廣大農村人口逐步集中到城鎮中來，城鎮化的發展不僅要求大量基礎設施投資和建設，還要求城市積極進行大規模的產業調整以吸納增加的就業人口，但更重要的是解決數億人口接受現代城市文明生活方式的問題。改革開放以來，由于過于注重城鎮化速度和規模的快速擴張，相關的體制制度滯后，改革不利，導致了如“同工不同酬，同城不同戶”、“見物不見人，興城不興業”等問題。進入新的發展階段，要提高城鎮化質量，實現“人的城鎮化”，就要解決好以下幾個問題：一是戶籍制度改革問題。我國城鄉二元結構問題突出的表現在住房、就業、上學、社會保障等方面，許多農民進城后仍然處于“半城鎮化”狀態。因此，深化戶籍制度改革，將農民工整體納入城鎮公共服務體系是解決好農民工市民化問題的關鍵。二是集約利用土地。我國城鎮化進程中部分地區存在著土地利用粗放的問題，如城鎮用地規模擴張過快，延續“攤大餅”的傳統發展方式等。三是努力改善民生。在城鎮化發展中，要牢固樹立改善人民生活質量的意識，將全面推進就業、醫療衛生、社會保障、教育、文化和其他領域的改善作為實施民生工程的重點，推進基本公共服務均等化，逐步擴大基本民生保障的覆蓋面。通過城鎮化質量的提高，努力使城鎮化發展成果惠及全體人民。

4、深化體制機制改革創新，為城鎮化健康發展提供堅強保障

城鎮化是重大利益調整，最大的癥結就在于體制機制不合理。我國30多年來城鎮的快速發展與體制機制創新密不可分，存在的矛盾和問題也與體制機制的不完善直接相關。現階段，以往的城鄉二元結構還沒有解決，我們在發展中又面臨著城鎮內部城鎮居民與農民工新二元結構的出現，新舊“雙二元結構”并存。推進城鎮化改革涉及多個方面，是一個系統工程，必須加強頂層設計和統籌整體利益，尊重基層群眾的意愿，推進戶籍、土地、就業、社會保障制度改革，深化投融資體制、財稅金融體制、行政體制、行政區劃改革，釋放體制機制改革創新的“制度紅利”。我們要堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持科學發展和公平法治的理念，把深化體制改革放在更加突出的重要位置，以更大的決心和勇氣來破解新舊二元結構問題，保障和推動城鎮健康發展。

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劉冰冰）