兄弟省市產業專項資金運作對浙江的啟示

王成

兄弟省市產業專項資金運作對浙江的啟示

王成

產業專項資金是指各級政府用于支持產業發展的財政性資金，是政府實施產業政策最直接的手段。長期以來，政府通過產業專項資金的運作引導產業發展和企業投資行為，對實現經濟平穩健康發展和促進產業升級發揮了十分積極的作用。十八屆三中全會后，圍繞發揮市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用，產業政策的內容和目標在發生變化，這必然要求調整相應產業政策手段。如何使用產業專項資金，直接關系到新時期政府產業發展戰略順利推進。

兄弟省市的改革實踐

隨著市場化改革的不斷深入，市場機制在產業選擇、技術取向、要素配置的主導作用越發明顯。在這一大趨勢背景下，廣東、江蘇、上海等兄弟省市地方政府紛紛開展產業專項資金運作改革，主要是在傳統的以事前評審立項并無償撥款補貼為主的支持模式中更多引入市場化運作因素，構建起財政資金激勵引導經濟社會發展的長效機制，更好發揮專項資金“四兩撥千斤”的作用。總體看，專項資金改革動向主要體現為四個方面：

專項資金分配方式從行政安排走向市場競爭。廣東省是國內較早開展專項資金競爭性分配改革試點的省份，2008年省政府出臺意見，主要針對資金分配結果具有可選擇性、不固定使用對象的專項資金，在分配環節引入競爭性機制，通過招投標、專家評審等競爭方式，將資金分配從“一對一”單向審批安排，轉為“一對多”選拔性選擇安排，建立“多中選好，好中選優”的項目優選機制，提高社會公眾對財政專項資金管理的參與程度，增強資金分配的科學性和透明度。江蘇省對部分省級專項資金開展因素法分配試點，選擇確定適用的量化指標及其權重系數，按此計算各市縣應分配的專項資金數額，使財政專項資金分配更加規范、公平、可比。近期廣東、江蘇啟動財政資金股權投資管理制度建設，以項目跟投方式參與項目建設，進一步體現了市場機制在項目篩選中的重要作用。

專項資金使用從無償撥款走向有償使用。最突出的安排是穩步推進專項資金有償使用試點，不斷完善“資金改基金”的運作模式。廣東省明確提出，省財政支持重點產業發展的專項資金，原則上應安排不少于50%的資金實施股權投資管理；支持一般產業小額專項資金，具備股權投資條件的，原則上應安排不少于40%的資金實施股權投資管理；省財政專項支持金額在1000萬元以上的重大項目，具備股權投資條件的，原則上應實施股權投資管理。江蘇省則已成立現代種業引導基金、農民專業合作社共同基金、農業產業化龍頭企業融資獎補基金、新興產業創業投資引導基金、省級產業發展資金、省旅游產業發展基金、紫金文化產業發展基金等。還有采用債權投資、融資增信等方式有償使用專項資金。

專項資金投入從直接補貼走向間接引導。專項資金從對項目投資直接補貼轉為更多應用政府貼息、財政擔保等政策性融資補貼等間接手段，充分發揮財政杠桿作用，帶動民間投資和社會各界產業投資加快增長。部分專項資金改為股權基金，通過對產業項目實施的跟投，可以引導風投、創投、信貸、保險等社會和金融資本共同投入。江蘇省上述省級基金有償使用資金總量為27.55億元，帶動金融資本和社會資本投入500多億元，發揮了財政資金對社會資本的定向杠桿作用。

專項資金管理從分散運作走向統籌調配。專項資金管理改革重在改革各部門分錢分物的管理體制，將分散在各個部門的財政專項資金統籌管理，圍繞產業鏈布局資金鏈，推動覆蓋基礎研究、應用研究和產業化

的項目投入管理和信息公開平臺建設，調整優化現有各類產業科技專項。上海市將原有的10個涉及產業和信息化的基金歸并為2個—產業轉型升級基金、信息化基金。江蘇省將原有的技術改造專項資金、節能減排（節能與循環經濟）專項引導資金、省級中小科技型企業發展專項引導資金、省級現代服務業（軟件產業）發展專項引導資金等統籌納入省級工業和信息產業轉型升級專項資金管理。

改革符合新時期產業政策要求

根據十八屆三中全會精神，產業政策將更多強調功能性政策，營造更加公平的競爭環境，使市場在資源配置中起決定性作用。與此相關，財政專項資金將逐漸退出競爭性領域，更為注重對公共領域的投入。但基于產業國際競爭和產業轉型升級的嚴峻形勢，仍有必要因勢利導實施有重點導向的選擇性政策，產業政策的使用必須與市場機制更為貼合，產業專項資金的使用必然要求體現對市場機制的補充而不是替代關系。

體現公平性。專項資金運用不是扭曲市場機制的作用，而是有利于彌補市場機制的不足。突出體現為專項資金財政補貼的領域在調整，競爭性領域扶持力度在縮小，非競爭性產業領域的支持力度在強化。

重視帶動性。專項資金運用不是對社會資金投入的“擠出”，而是建立財政資金聯合社會資本共同支持產業轉型升級的機制。譬如采用信貸風險補償等間接手段，專項資金更多為企業做增信，通過基金運作、銀行等金融機構參與和共擔風險，能夠有效放大企業的融資額度，為企業發展爭取到更多更低成本的資金支持，往往可以把傳統幾十萬元的專項補貼規模擴大到幾百萬甚至上千萬元的融資額度。政府股權基金對項目的參與也有數倍的資金放大效應。

關注持續性。專項資金運用不是“一錘子”買賣，而是實現財政資金的長期、可持續使用。主要是把部分可以產業化運作項目的無償補貼改為股權基金，通過階段性持有股權、適時退出獲得合理回報實現財政資金良性循環和保值增值，構建財政資金激勵引導經濟社會發展的長效機制。

強化針對性。專項資金運用不是傳統的單一補貼手段，而是針對不同產業對象和階段采取不同支持手段，把計劃和市場這兩種手段有機地結合起來，解決經濟社會發展的現實問題和突出難題。

突出專業性。專項資金運用不是純財務管理性質，而是具有明確產業發展指向的，需要相關產業主管部門參與運作。

對浙江的啟示與若干建議

兄弟省市產業專項資金運作的改革實踐，反映出在加快完善社會主義市場經濟體制過程中，圍繞充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用“兩只手”相得益彰，政府需要在產業專項資金使用上更多通過市場機制和手段的調配作用，引導市場行為并激發市場主體的創造活力，實現預期產業政策目標。

一是推進產業專項資金分類管理。產業專項資金使用調整不能“一概而論”，要根據項目的產業化階段特點具體實施。一般而言，對于產品的前競爭階段，尤其是共性技術研究開發，主要是技術方法、生產工藝、材料和技術規范及標準等，產業專項資金適宜采取直接補貼方式參與，體現政府對項目承擔部門的外部性彌補，應成為專項資金投入重點，有助于提升創新創業環境；對于產品的商品化階段，屬于完全的市場競爭行為，產業專項資金適宜轉變為基金方式支持項目發展，共享市場的風向與收益，通過循環滾動發展不斷壯大基金規模；對于產品的市場化階段，主要是產品市場應用推廣，產業專項資金適宜對需求側的補貼，推動新產品應用，鼓勵市場競爭促進產業進步。

二是豐富產業專項資金使用方式。在投入方式上將以前常用的直接投入更多改變為間接引導，適當擴大政府貼息、財政擔保等政策性融資應用規模，通過企業貸款貼息、擔保補助和金融部門費用獎補等方式，特別是對金融機構向企業轉型升級授信所產生的損失給予相應的風險代償，著力解決企業創新發展面臨的資金壓力問題。加大財政資金由“補”改“投”的力度，支持商品化的產業專項資金應更多采取“基金制”模式，原則上財政直接支持企業的大額資金應采取股權投資的方式，逐步增加股權投資管理的比例。逐步建立事后補助機制，尤其是在新技術工藝的技術改造應用上，從事前補助轉變為事后績效獎勵。

三是強化產業專項資金的專業化管理。產業專項資金講究資金應用效率，但不以謀求財務高回報為主，重在推動產業轉型升級，產業專項資金運作方式變化不應有違專項資金設立宗旨。在產業專項資金調整為基金管理運作后，為更好發揮產業轉型升級的引導功能，應按照事權與財權一致的原則，由產業主管部門作為股權投資資金安排的責任主體或監督主體，負責股權投資管理的具體實施，加強對受托管理機構的管理，會同省財政廳督促受托管理機構建立市場化運作風險規避機制和退出機制，加強機制實施情況的監督檢查。

四是注重產業科技專項資金績效評估。考慮委托獨立的權威第三方評估機構，定期對產業專項資金應用情況進行績效評估，并根據評估反映的問題分析改進產業專項資金的使用方向和方式，對產業專項資金乃至產業政策實行“有進有退”，建立產業專項資金動態調整機制，及時適應市場形勢的變化。

浙江省經濟和信息化委員會