完善農村貧困人口住房保障制度的對策研究

□ 王明剛 趙佳靜 田 碩

一、概念界定及研究意義

(一)概念界定。

1.農村貧困人口。農村是指除城鎮之外的地域范圍。貧困是指一個人生活艱辛，不能滿足自身的基本生活需求。通常說一個地區貧困，強調的就是本地人缺乏最基本的生存條件、自身不具備生產和發展的能力。簡單來說，貧困人口就是指處于貧困狀態的人口。農村貧困人口指居住在農村，主要依靠從事農業生產來維持生活，但他們的年人均純收入和年人均糧食占有量都低于貧困線，維持基本的生活有困難的人口。

2.住房保障制度。住房保障制度是政府主導的對居住困難的居民所提供的社會保障制度之一，通過國民收入再分配，政府對不能解決居住問題和解決居住問題有困難的家庭進行扶持和幫助的一系列措施的總和。目前，我國的住房保障制度主要有三種基本類型:一是經濟適用房制度。是針對中低收入家庭，通過政府提供土地補貼、減免土地出讓金、稅費優惠等方式的半市場化的保障方式，建設經濟適用房來滿足中低收入人口的住房需求;二是公共租賃住房制度。是政府通過貼息，建設公共租賃住房，為買不起經濟適用房的低收入人口解決住房問題，是一種純行政化的住房保障制度;三是住房公積金制度。是通過強制性繳納一定數量的貨幣，既可形成一定的住房資金儲蓄，又可享受一系列優惠政策的住房保障制度。

(二)研究意義。農村貧困人口的住房保障制度是關乎國計民生的重要法律制度。其主要研究意義在于:

1.有利于社會法體系的完善。社會法是規范社會關系的法律規范，主要調整勞動關系、社會保險、社會福利、社會救助、社會優撫等方面的法律制度。農村貧困人口住房保障屬于社會問題，對其進行調整的法律規范理應屬于社會法范疇，其在調整過程中，關注公民基本生活水平維持方面的個人、社會和政府責任之間的劃分，特別關注政府通過行政行為對社會貧困人口的救助。因此，農村貧困人口住房保障制度屬于社會法中的急需充實的子部門。

2.有利于推進社會主義新農村建設。建設社會主義新農村，應立足城鄉平等、共享發展成果，推動住房保障、生活保障等社會保障體系向農村覆蓋。農村貧困人口住房保障制度是推進社會主義新農村建設的具體、有力的措施。

3.有利于維護農村的穩定。農民生活貧困，不能滿足自身生存的需要，是造成農村社會不穩定的根本原因。貧困不只是簡單的經濟問題，更是政治問題、社會問題。農村貧困問題解決不及時，就可能轉化為社會不穩定的誘因，進而形成農村經濟發展不順暢、社會生活不安定。因此，建立和不斷完善農村社會保障制度，滿足低收入者的生活需求，既可以解決低收入者的生活來源，提高其抵御各種風險的能力，消除其后顧之憂，又能促進農村經濟的發展，及時化解各種社會矛盾，對于維護農村社會秩序起到穩定劑的作用。

二、我國農村貧困人口住房保障制度運行現狀分析

隨著我國農村經濟的快速發展，農民收入水平不斷提高，農村居民自建房屋逐年增多，房屋質量逐步提升，農戶的生存環境日益完善。2014年，全國城鎮保障性安居工程超額完成既定目標，已建成住房470萬套、新開工630萬套，城鄉規劃體系得到進一步的完善，為新農村住房配置創造良好的發展環境。然而從目前實踐情況來看，現行農村住房保障制度仍存在較多問題，主要表現在以下幾方面:

(一)住房問題尚未有效解決。我國目前農村的住房制度包括:用地供應及審批制度、房屋建設制度及住房產權制度，具有一定的保障功能。其中，土地供應即宅基地供應制度實行的是“一戶一宅”、“無期限和無償”的供應，只要滿足了“戶”的條件，政府就有責任供應宅基地，并可以長期無償地使用。農民沒有任何代價取得宅基地，確實得到了實惠與幫助，有效解決了農民的住房困難問題。但就農村貧困人口而言，住宅用地的無償供應，并不能從根本上解決其住房問題。因為取得建房用地后尚需大量的住房建設資金，而農村低收入家庭及無收入居民只有“我之奈何”，在建房面前無能為力。近些年來，盡管我國農村居民人均純收入不斷攀升，但絕對水平依舊偏低，同時存在大量的農村貧困人口。2013年末，按照我國農村扶貧標準——年人均純收入2，300元計算，尚有9，899萬的農村貧困人口，占同期農村總人口的15.4%。上述數據意味著我國廣大農村還存在著大量的低收入貧困群體。讓這些貧困人口通過自身能力建設住房顯然不現實。

(二)居住質量缺乏有效保障。目前，農村貧困人口的居住質量缺乏有效的保障，配套設施仍需改善。從總體上看，1990年，我國農村居民人均住房面積為17.83平方米，到2013年底達到了40.1平方米。單從住宅建設速度上講，的確令人鼓舞。然而，人均居住面積僅是一個數量標準，并不能總體反映居住質量水平。我國農村貧困人口居住質量問題突出，如住房功能不全、住房質量存在安全隱患、居住結構不合理、公共設施不健全、居住環境臟亂差等。2013年我國第三次經濟普查數據顯示，目前，我國農村住房配置簡易廁所或無廁所的達9，467萬戶，占全部農戶的24.9%，飲用水存在困難的農戶達2，265萬戶，占10.3%。此外，村飲用水經過集中凈化處理的僅有24.5%，實施垃圾集中處理的農村僅占15.8%，村里有幼兒園、托兒所的僅30.2%，只有10.7%的農村有健身場所。從上述數據可以得知，我國農村貧困人口的居住質量不高。由于住房保障制度的缺失，建房資金均由農戶自己承擔，導致貧困人口盡量降低建房成本，甚至使用劣質的建筑材料和減少一些不必要的設施設備。“危房”普遍存在于農村貧困群體中。

(三)住房保障制度不完善。在經濟相對發達的城市，政府制定了多項政策解決低收入或者是零收入家庭的住房問題，諸如:公租房、經濟適用房等。反觀農村地區，保障居民住房的政策缺失，很多政策只是表面上喊口號，并沒有運用到實際中去。在農民自身收入增加，想提高住房質量、改善居住條件時，國家和政府也沒有及時注入財政資金，給予相應的補貼，也沒有給予農民建造新住宅的政策保護。盡管目前政府在農村有危房改造工程，但限定條件較多，尚不能滿足全部需求，使得農村貧困人口的住房困難問題日益突出。

三、完善農村貧困人口住房保障制度的路徑選擇

(一)提供完善的住房保障產品供給體系。針對農村的貧困人口，我國目前可以采取兩種住房保障形式，即直接保障和間接保障。直接保障為直接為農村貧困人口提供住房和建房條件，以滿足其住房需求，如由政府直接建廉租房、福利房等住房實物保障或由政府提供購房補貼、房屋租賃補貼及信貸優惠等貨幣保障。福利房可以無償提供給沒有購房能力的困難人口;廉租房提供給不具備建房條件或買房能力的困難人口;購房補貼、房屋租賃補貼及信貸優惠政策，主要提供給住房購置戶、租賃住房的困難戶等。間接保障主要包括提供宅基地和基礎設施建設等。間接保障主要滿足建房能力不足的困難戶。而基礎設施建設的受益者將是全體村民。盡管農村貧困人口住房保障的對象不包括進城或有一定經濟能力的農民，但在推進農村貧困人口住房制度改革時，應該充分考慮到進城農民在城鎮中的住房支付能力。因此，在完善農村貧困人口住房保障制度時，可提供以下住房保障產品供給體系，如圖1所示。

(二)完善住房保障制度的進退機制。

1.開展住房保障需求的調查。準確和動態掌握農村家庭的住房狀況，是準確界定農村貧困人口住房保障對象的前提條件。因此完善農村貧困人口的住房保障制度，首先應做好住房需求情況的調查，建立住房檔案，并對其實行動態更新和管理，為政府制定住房領域的相關政策、編制發展規劃、解決貧困人口的住房問題等提供基礎數據。

圖1 農村住房保障產品供給體系

2.建立居民家庭收入檔案。農村貧困家庭會發生動態變化，因此，政府應根據農戶收入情況的變化，相應調整貧困人口的評定標準，并定期公布。同時還應建立復查制度，定期對住房保障對象進行重新確認，以保證保障對象的準確性，真正發揮農村貧困人口住房保障政策的作用。

3.建立嚴格的公示制度。為保證保障對象的準確性，防止不具備條件者取得住房保障，避免出現偏差，政府應對農村貧困人口住房保障對象進行嚴格的資格審查，對于經過初審符合條件者，應及時進行公示，廣泛征詢村民的意見，不符合條件者應立即取消其受保障的資格，確保農村貧困人口住房保障對象的公平與公正。

(三)推行農村住房扶助政策。

1.加大危房改造補助政策的力度。“危房改造”，是解決農村住房困難的應急之策，其對象是農村貧困家庭，特別是農村“低保戶”和“五保戶”，由政府直接提供貨幣補貼或實物保障。農村貧困家庭，尤其是“五保戶”，因房屋面積狹小、質量較差、年久失修，已成為危房，正常的居住條件不能充分滿足。因此，政府對這部分貧困家庭，可根據不同情況采取不同的措施:修繕后可以居住的房屋，政府直接提供現金補貼或建筑材料補貼;無法修繕的危舊房屋，政府負責拆建并統一安置;對因自然災害等偶然因素造成困難的農戶，政府可為其擔保向金融機構申請貼息貸款，以減輕經濟負擔。

2.建立農戶住房信貸制度。農戶住房信貸制度可包括兩部分:直接貸款和擔保貸款。直接貸款由農戶申請，直接用于建房或改善住房條件，農戶直接向銀行還本付息。目前我國農村貧困人口很難獲得長期住房貸款，既有信貸機構的原因，也有農戶自身還貸能力不足的原因，而政府擔保無疑是最好的催化劑，可以吸引大量資金用于農戶住房信貸，保證農房融資良性運行。

(四)完善農村住房產權制度。城鄉二元體制導致農村全方位落后于城鎮，住房產權制度亦是如此。城市土地屬于國家所有，居民可通過繳納土地出讓金取得土地使用權，使自己的房屋所有權擁有完整的經濟內涵和清晰的法律地位。而農村土地屬于集體所有，同為公有制，農戶理應獲得與城市居民同等的房屋權益。但現有的農村住房產權制度阻礙了農戶住房權益的獲得和有效保護，出現了農戶和城鎮居民的“同房不同權、同房不同利”。完善農村住房產權制度，當務之急是實現農村和城鎮住房的所有權在法律上和經濟的平等。農村房屋沒有市場化，價格無法和城市房屋接軌，征地過程中農房拆遷補償價格過低。由于農村和城市房屋不同的市場標準，農房拆遷不能完全按照市場價格進行補償，農民利益受到嚴重損害，進一步加劇了貧困人口的住房困難。可以參照城市房改的經驗，農村住房產權制度改革應從土地使用權有償轉讓入手，取得宅基地要繳納土地出讓金。在宅基地有償使用的前提下，放開農村住房市場，允許農戶自由交易，房主擁有完全的所有權。每戶農民可享受一次“無償”取得宅基地的權利，對無多余住房的農民，規定不得轉讓住房。

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［3］施愛玲.我國農村住房保障制度問題與對策研究［D］.山東財經大學，2013:45～47

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