加強和完善黨代表任期制的困境與出路

鄭海洋+楊嵐凱

〔摘要〕黨代表任期制是新世紀中國共產黨完善黨的代表大會制度，推進黨內民主建設的一項重要制度創新。當前，黨代表任期制工作已經在理論和實踐層面取得了一定成果。同時，也存在黨代表的產生方式和結構不合理，黨代表的職責不明確，黨代表的履職保障機制不健全，黨內職權關系不規范等問題。為了深入推進黨代表任期制，必須完善黨代表選舉制度，做好推進黨代表任期制的基礎性工作；規范黨代表的職責，為黨代表作用的發揮提供法理依據；健全黨代表的履職保障機制，確保黨代表任期制的常態化運作；積極推進黨內民主建設，為黨代表任期制的運行提供良好的制度環境。

〔關鍵詞〕黨代表任期制；黨的建設；黨代表

〔中圖分類號〕D2623〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）05-0105-05

〔基金項目〕國家社會科學基金一般項目“黨代表任期制的理論與實踐研究”（11BDJ020）

〔作者簡介〕鄭海洋，浙江師范大學法政學院講師，博士，浙江金華321004；

楊嵐凱，中國民航飛行學院安保學院講師，四川廣漢611300。黨代表任期制是新世紀中國共產黨完善黨的代表大會制度，推進黨內民主建設的一項重要制度創新。它對于發展黨內民主，提高黨的執政能力，保持黨的先進性具有重要的促進作用。對此，黨的十八大報告指出，要“積極發展黨內民主，增強黨的創造活力”，〔1〕就必須加強和“完善黨的代表大會代表任期制”。〔2〕要加強和完善黨代表任期制，就必須全面了解黨代表任期制的理論與實踐成果，正視當前實行黨代表任期制過程中存在的問題，進而找到合理的應對之策。

一、黨代表任期制的理論與實踐成果

從中國共產黨對黨代表任期制理論與實踐的探索過程來看，黨代表任期制的做法是在黨的十六大以來逐漸被肯定的。在此基礎上，中國共產黨從理論和實踐層面對黨代表任期制進行了積極探索，并取得了一定成效。

1.黨代表任期制的理論成果

黨代表任期制是中國共產黨在發展和完善黨的代表大會制度過程中，逐漸探索形成的一項新制度。進入新世紀以來，中國共產黨關于黨代表任期制的理論認識是逐漸深化的。從最初在探索黨代會常任制的過程中涉及黨代表任期制的內容，到明確提出黨代表任期制的概念，再到不斷豐富和完善黨代表任期制的內容，這是中國共產黨在新世紀關于黨代表任期制的理論認識軌跡。

具體來說，黨的十六大報告指出，要“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”〔3〕這一時期，中國共產黨并沒有明確提出黨代表任期制的概念，卻涉及到了它的核心內容，即充分發揮黨代表在黨的代表大會閉會期間的作用。在此基礎上，黨的十七大報告進一步強調，要“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制。”〔4〕這是中國共產黨第一次明確提出要實行黨代表任期制，并將其寫入黨章，以制度形式確定下來。為了便于各地順利開展黨代表任期制工作，2008年7月中共中央印發了《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。這個條例對實行黨代表任期制的最終目標、黨代表享有的權利與應盡的職責、具體工作方式、履職保障機制等做了明確規定。這就為全國和地方各級黨代表任期制工作的開展提供了法理依據和制度保障。此后，《中共中央關于加強和改善新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對黨代表的工作內容做了補充。《決定》指出，要“落實和完善黨代表大會代表任期制，建立健全代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評議、列席黨委有關會議、聯系黨員群眾等制度和辦法，做好代表聯絡工作，保障代表充分行使各項權利，充分反映黨員意見和建議。”〔5〕最后，結合已有的經驗，黨的十八大報告又指出，要“完善黨的代表大會制度，提高工人、農民代表比例，落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉鎮黨代表年會制，深化縣（市、區）黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制。”〔6〕該報告對黨代表任期制工作做出了新的部署，而且對黨代表的工作內容做了新的規定。報告要求進一步發展和完善黨代表任期制工作，重點加強落實黨代表提案制。黨代表提案制是對黨代表任期制內容的拓展和深化，為黨代表任期制的深入推進創造了空間。這樣，中國共產黨就從理論層面對黨代表任期制有了進一步的認識。

2.黨代表任期制的實踐成果

理論認識的突破會帶來實踐的創新發展。黨的十六大以來，地方各級黨委積極貫徹落實中央精神，結合地方實際，加強組織領導，主動進行探索和創新，使黨代表任期制工作得到了廣泛開展。截至到2012年11月，全國共有27個省（區、市）制定出臺了貫徹落實黨代表任期制暫行條例的實施辦法；20個省（區、市）、174個市（州）、780個縣（市、區）成立了黨代表大會代表聯絡工作機構，分別占總數的645%、465%、279%；365個市（州）、2684個縣（市、區）探索建立了黨代表提案和提議、調查研究、列席黨委有關會議、聯系服務黨員群眾等配套工作制度。〔7〕在此基礎上，黨代表任期制工作取得了明顯成效。有7個省、175個市（州）、1436個縣（市、區）建立了黨代表提案制度，共收到省黨代表提案493件、市黨代表提案6391件、縣黨代表提案607萬件；各級黨委共組織了省黨代表調研835次，市黨代表調研118萬次，縣黨代表調研484萬次；列席同級黨委各類會議的省黨代表有4923人次，市黨代表有895萬人次，縣黨代表有545萬人次；省黨代表共聯系黨員群眾785萬人，市黨代表聯系黨員群眾932萬人，縣黨代表聯系黨員群眾3989萬人。〔8〕可見，通過地方各級黨委的努力，黨代表任期制工作取得了良好的實踐效果。

二、加強和完善黨代表任期制面臨的困境

盡管中國共產黨對黨代表任期制的探索在理論與實踐方面取得了一定成果，但也面臨一些問題。這些問題集中表現為：

1.黨代表的產生方式和結構不合理

黨代表任期制的目標要靠黨代表實際作用的發揮來實現。而黨代表的產生方式和結構比例影響黨代表作用的發揮程度。目前，盡管一些試點地區對黨代表的選舉工作進行了積極探索，取得了一定成效，但仍存在黨代表的產生方式和結構不合理問題。具體表現為：一方面，黨代表的產生方式不盡科學。在現行的黨內民主制度體系中，黨代表的產生很大程度上是由黨委安排決定的，缺乏程序性、公開性和競爭性。這樣，就會造成黨代表獲得權力的合法性不足，得不到廣大黨員群眾的認同和支持。同時，黨代表的這種產生方式也混淆了黨內權力的授受關系。從權力的來源看，黨代表的權力來源于廣大黨員的合法授予。但現有的黨代表產生方式實際體現了上級黨組織的權威性，使得黨代表對上級黨組織產生服從意識，而忽略了對廣大黨員的責任。因此，黨代表產生以后，缺乏聯系群眾的主動性，也不能有效發揮監督作用。另一方面，黨代表的結構不合理。因受黨代表產生方式的影響，黨代表中領導干部代表的比例較大，而工作一線、新經濟組織等的代表比例偏小。這不利于黨內各階層利益訴求的充分反映，也不利于代表監督作用的發揮。而且，很多領導干部代表身兼數職，同為人大代表、政協委員，他們沒有太多的精力行使黨代表的權利與職責。所以，黨代表的實際作用難以有效發揮。

2.黨代表的職責不明確

黨代表任期制是否能夠發揮實際作用，在很大程度上取決于黨代表職責的落實情況。這要求在制度層面對黨代表的主要職責做出明確規定。黨代表在黨代會召開期間履行職責自不必說。但現有的文件，沒有對黨代會閉會期間黨代表的職責做出明確規定。盡管《暫行條例》對黨代表的職責做了規定，但這種規定只是宏觀性的，顯得很泛化。而且，因實際情況不同，各地在探索實踐黨代表任期制過程中，也對黨代表的主要職責產生了不同的認識。這使得很多黨代表對黨代會閉會期間的職責認識比較模糊。另外，雖然《決定》和黨的十八大報告涉及到了黨代表的職責問題，但是以間接方式提到的，給人以“欲遮還掩”的感覺，也使黨代表在認識上陷于模棱兩可的矛盾中。那么，黨代表在黨代會閉會期間要履行哪些主要職責？其具體內容是什么？應達到怎樣的目標效果？都是亟需解決的問題。這些問題得不到解決，黨代表的選擇權、參與權、知情權、監督權就得不到有效發揮，就無法保證黨代表任期制的順利推進，也無法實現健全黨的代表大會制度和擴大黨內民主的目標。

3.黨代表的履職保障機制不健全

黨代表是落實和完善黨代表任期制的主體，其作用的發揮需要得到有效保障。可是，現行的制度在黨代表履職保障方面存在法理規定不明確、不健全的問題。具體表現為，一是黨代表活動經費得不到保障。盡管《暫行條例》已對此進行了說明，但不明確，如對經費來源、經費所占比例等都沒有做出詳細規定。二是黨代表的管理機制存在問題。目前，黨的代表大會閉會期間黨代表的工作是由黨代表聯絡辦公室在同級黨的組織部門授意下組織安排的。但由于組織部門平時的工作比較繁雜，無法對黨代表聯絡辦公室工作進行詳細、全面的指導和管理，這使得黨代表聯絡辦公室缺乏開展工作的自主性。另外，黨代表聯絡辦公室也存在編制緊缺的問題。這影響黨代表聯絡辦公室實際作用的發揮。三是黨代表的主體地位得不到認可。黨代會閉會期間黨代表實際作用得到發揮的一個基本前提，就是其主體地位必須得到確認和體現。但由于各種因素的影響，黨代表主體地位得不到認可。這就使黨代表在實際工作中陷于被動。四是對黨代表工作的評價機制不健全。黨代表工作的開展并非做過了就完事大吉，而是要接受群眾和相關部門的監督和評價。但目前對黨代表工作的評價機制還不健全。這就使黨代表工作在一定程度上處于（無論怎樣做都可以的）“純自然狀態”，不能發揮實效。

4.黨內職權關系不規范

黨代表任期制是黨內民主建設的制度創新。要使黨代表任期制真正對黨內民主建設發揮實際效用，就必須使其真正融進黨內民主制度體系。不過，這樣做有一個很重要的前提，即黨內職權關系要明確。現行黨的權力結構和運行機制由黨代會、全委會和常委會三個層次組成。其中，黨代會是領導、決策和監督機關；全委會是執行機關；常委會執行上級黨組織的指示和全委會的決議，主持經常性工作。由于現行的黨代會還沒有完全實行常任制，這就造成黨代會在閉會期間權力被虛置，而全委會卻集領導權、決策權和執行權于一體。原則上講，全委會在行使決策權時實行集體領導制，而在行使執行權時實行首長負責制。可是，在實際權力運行過程中，對集體領導制和首長負責制的界限沒有明確規定。這就造成實際工作中出現首長負責制基本取代集體領導制的情況，以至于一些重要決策、重要干部任免、重要項目等事情都由少數領導決定。這就使實際工作中黨內決策權、執行權過于集中，而監督權無法得到落實。這種黨內權力關系實際運作不規范的問題，必然會使黨代表在行使權利和履行職責時產生管理歸屬不明、實際工作不知如何開展等困惑，出現黨代表任期制與黨內民主制度體系不兼容的問題。

三、加強和完善黨代表任期制的主要路徑

針對上述實行黨代表任期制過程中面臨的問題，要進一步加強和完善黨代表任期制，應該“對癥下藥”，重點做好以下四方面工作。

1.完善黨代表選舉制度，做好推進黨代表任期制的 基礎性工作

作為黨內代議制民主的實現方式，黨代表任期制的運行，離不開黨代表選舉制度這項基礎性工作。要深入推進黨代表任期制，首先要健全和完善黨代表選舉制度。

第一，要改革和創新黨代表的選舉方式。要做好這項工作，應該從兩方面進行努力。其一，要改進候選人的提名與介紹方式。在候選人的提名方面，要建立和健全組織推薦、候選人自薦和黨員聯名推薦，以及界別推薦的候選人提名制度，并適當規定四者所占的比例。在介紹候選人的過程中，要利用傳統和現代媒體相結合的方式詳細介紹候選人的情況。其二，要在黨代表的選舉中引入競爭機制。一是在堅持差額選舉的基礎上，適當地擴大差額比例。《中國共產黨地方組織選舉工作條例》規定，黨的地方各級代表大會代表候選人的差額比例，不少于百分之二十。它只對差額比例的最低限度做了規定，但沒有規定上限。為了保證選舉工作的順利進行，各地可以根據具體情況，適當擴大差額選舉的比例，但差額比例不要超過百分之五十。二是要鼓勵候選人之間進行公開公平的競爭。要使黨代表候選人能在適當的時間和地點，以發表競選演說、回答選舉人提問和現場辯論等方式參與競選，增強黨代表選舉的競爭性。

第二，要優化黨代表的結構。要改革黨代表的選舉制度，深入推進黨代表任期制，就必須不斷優化黨代表的結構。其一，要提高基層黨員特別是工作在生產第一線的普通黨員在黨代表中的比例，降低黨員領導干部比例。黨的十八大報告指出，要完善黨的代表大會制度，提高工人、農民代表比例。對此，我們可以在實踐中，創造性地調整黨員領導干部和非黨員領導干部的比例。如江蘇省第十二次黨代會890名代表中，來自基層一線代表292名，占328%。這些基層一線代表分布在工交、農水、財貿、科技、文教、衛生、政法、體育等各條戰線。〔9〕另據有關統計顯示，中國共產黨歷屆黨代會基層黨員代表的比例，從十四大時的22%、十六大時的243%，增加到十七大時的284%，而十八大則提高到了305%。〔10〕為了加強和完善黨代表任期制，我們要在現有經驗的基礎上，進一步提高基層黨員特別是工作在生產第一線的普通黨員在黨代表中的比例，降低黨政領導干部比例。其二，要不斷優化黨代表的職業結構、年齡結構和性別結構。要吸納新興行業的優秀人才加入中國共產黨的組織，適當擴大高素質黨員、婦女黨員和少數民族黨員在黨代表中的比例，從而保持黨代表結構的廣泛性和代表性。

2.規范黨代表的職責，為黨代表作用的發揮提供法理依據

要加強和完善黨代表任期制，必須進一步明確和規范黨代表的主要職責，將其工作重心放在黨的建設和黨內事務方面，避免黨代表與人大代表、政協委員在討論、研究、決策和反映問題時出現過多交叉。據此，黨代表的主要職責應包括：

第一，參與黨內重大事務的討論、研究和決定。黨員是黨的主體，是黨內民主的踐行者。對此，黨的十八大報告指出，要積極發展黨內民主，就要“保障黨員的主體地位”。〔11〕在實行黨代表任期制的過程中，黨代表對黨內重大事務的參與，集中體現了黨員的主體地位。這些重大事務包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設的方方面面。黨代表可以利用自己與黨員、群眾緊密聯系的優勢，就相關問題提出符合基層黨員、群眾想法和實際的意見、建議，或者提出比較具體的方案，使關系民眾切身利益的相關事務得到較好的解決，也可以為關系地方發展的重大問題提供合理的意見參照。這樣可以使黨的決策更加科學化。

第二，參加重要干部的民主推薦和民主評議。黨內干部的產生過程是黨內民主的重要內容，離不開廣大黨員的參與。中共黨內干部的產生主要有兩個渠道，即黨代會的正式選舉和通過一定民主程序的組織任命。但無論哪種方式，都離不開民主推薦的環節。民主推薦是黨內干部產生的基礎性環節。因此，要重視發揮黨代表在重要干部民主推薦過程中的作用。另外，干部通過選舉產生和被任命之后，在具體的工作中表現怎樣、是否稱職，“既要經受上級黨委和相關部門的考察，也要接受廣大黨員和其他黨員干部的民主評議”。〔12〕可以說，黨代表作為黨員在黨內代議民主生活中的“代言人”，其對重要干部的民主評議不可或缺，而且尤為重要。

第三，參與監督黨委、黨員干部和相關職能部門的工作。黨內監督是黨員之間、黨員與黨組織之間、黨組織與黨組織之間，依照黨章和黨內其他規章制度，在黨組織體系內部開展的有序的監督活動。〔13〕其中，黨代表對黨委、黨員干部和相關職能部門的監督是黨內監督的重要形式。因此，要建立健全相關的制度，發揮黨代表的監督功能，彌補黨內監督的缺失。就具體內容而言，黨代表要監督黨的委員會是否按照黨代會確定的方針政策認真落實相關決議，是否能夠根據客觀條件的變化調整具體的措施，保證政策實施的靈活性等；黨代表對黨員干部的監督應主要集中在檢查他們是否能夠盡職盡責、奉公守法、為民服務，是否能夠廉潔自律，是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風的“四風”問題，是否能夠堅持民主作風、尊重黨員群眾的意見等；黨代表對相關職能部門的監督要主要集中在他們是否能夠在同級黨委的領導下，認真落實相關任務方面。為此，黨代表可以就相關問題進行調研、視察，要求認真落實通報制度、實行黨務公開，確保自身監督作用的有效發揮。

第四，參與反對腐敗的工作。腐敗問題是重大的政治 問題，關乎黨和國家建設的全局。“這個問題解決不好，就會對黨造成致命的傷害，甚至亡黨亡國。”〔14〕因此，黨的十八大召開以后，新一屆中央領導集體將黨建工作的重心放在了解決各級各類干部的黨風廉政和貪污腐敗問題上。反對腐敗需要全黨共同努力。這自然離不開黨代表作用和功能的發揮。黨代表是廣大黨員群眾與黨的領導機構聯系的紐帶，又直接參與重要干部的民主評議和對黨的委員會、黨員干部與相關職能部門的監督工作。因此，黨代表在預防和懲治腐敗問題方面具有獨特的優勢。通過發揮黨代表在預防和懲治腐敗工作中的有效作用，有助于反腐敗斗爭全面、深入地開展。

3.健全黨代表的履職保障機制，確保黨代表任期制的常態化運作

黨代表在任期內作用的有效發揮是黨代表任期制得以落實的關鍵。而黨代表履職保障機制是黨代表作用得以發揮的制度基礎。因此，我們必須健全黨代表的履職保障機制。

第一，要健全黨代表的管理制度。黨代表作用的發揮不能靠“原子式”的自發活動，應該在有效的管理中實現有序、高效的發揮。這就需要加強對黨代表的管理。其一，要加強對黨代表的教育和培訓。黨代表要在任期內參與黨內決策、進行提案提議、發揮監督功能，必須要有很高的素質。黨代表不僅要具備政治、經濟、文化、歷史、哲學、社會學、心理學等方面的基礎知識，還應該具備勝任某種具體工作的專業知識。因此，各級黨委要依托黨校、高校、網絡遠程教育等載體，以提高黨代表的主體意識和主體素質為目標，采用自學為主、專業培訓、相互交流、實踐鍛煉等多種形式，加強對黨代表的培訓教育，提高黨代表的素質。其二，完善黨代表工作考核機制。要制定完善的考核制度和考核方案，將考核的結果歸入黨代表的個人檔案。要對黨代表參與培訓、審議報告、列席會議、視察調研等工作的具體情況予以評定通報。要堅持黨代表向選舉單位負責的原則，完善黨代表向黨員群眾述職，接受黨員群眾民主評議的機制。其三，加強對黨代表進行全方位管理和服務的機制建設。要為黨代表履行職責提供必要的時間保障、經費保障等方面的條件。要給代表制發代表證，作為其在任期內開展工作的身份憑證。要合理調配代表人員，減少任期內代表的頻繁流動，建立代表辭職、罷免制度，探索實行代表席位管理制度，保持代表在屆內的穩定性。

第二，要加強代表團制度建設和黨代表聯絡工作機構的設置。其一，加強代表團制度建設。代表團是黨代表在任期內參與黨內事務的一種組織形式，是黨代表在黨代會閉會期間發揮作用的常設平臺和有效載體。各省（自治區）、市、縣可以根據選舉單位、工作性質、工作需要等進行科學組團，并在單個代表團內按照各種類別設立代表小組。這樣就可以形成一個由上到下、層次分明的組織體系。代表團組織體系建立以后，要按照“網格化管理”的模式對代表團進行有效管理，組織代表團（小組）進行定期活動，真正發揮黨代表在閉會期間的功能和作用。其二，加強黨代表聯絡工作機構的設置。代表團的設立為代表開展活動提供了有效的組織載體和平臺，但代表團的日常管理工作怎么進行，由誰負責？是一個值得探索和解答的難題。為此，應該加強黨代表聯絡工作機構的設置。要使其在同級黨委的領導下，負責代表團的管理工作，為代表團開展日常活動提供指導。要在省（自治區、直轄市）、縣（市）兩級組織建立黨代表聯絡辦公室，并在同級黨代表聯絡辦公室內設立代表團工作制領導小組。要在鄉鎮（區）、村（小區）設立黨代表聯絡工作小組。這樣就可以形成黨代表聯絡工作的組織體系，實現黨代表聯絡工作組織化運作。此外，還要賦予黨代表聯絡辦公室（小組）一定的靈活性，增加一定的人員編制，明確其具體的工作內容，使其能夠在同級黨委的指導下相對獨立地開展工作。

可以說，代表團制度的建設和黨代表聯絡工作機構的設置，能夠為黨代表任期制提供有組織、系統化的運作模式。在此基礎上形成的黨代表任期制運作模式可以簡單概括為：黨代表任期制工作在同級黨委的領導下，由同級黨代表聯絡辦公室具體負責，以代表團為主體來開展。

4.積極推進黨內民主建設，為黨代表任期制運行提供良好的制度環境

要加強和完善黨代表任期制，不僅要將黨代表任期制作為一個獨立的制度體系進行發展和創新，而且要將其作為一個制度“子集”，放在黨內民主制度體系的宏觀背景中進行通盤設計和落實。從黨內民主制度體系的視角出發，要完善黨代表任期制，就必須重點加強組織協調工 作，理順黨的常委會、全委會和黨代會的關系。

第一，各級黨組織要加強組織協調工作。這里我們提及的組織協調工作主要是指同級黨的委員會與同級紀委和相關部門的相互協作。黨代表在任期內可以通過提案提議的活動方式來開展工作。當黨代表以個人或者聯名的形式向黨的代表大會或黨的委員會提出屬于同級黨的代表大會或黨的委員會職權范圍內的提案或提議時，各級黨的委員會應該就這些提案提議進行辦理和答復。由于各提案提議的內容不同，各級黨的委員會應該責成有關黨組織或者有關部門、單位進行研究辦理，并負責答復。為了使黨代表提案提議作用得到有效發揮，需要黨的各級委員會充分做好各級黨組織或者有關部門、單位的協調工作，保證提案提議工作的高效辦理。另外，黨代表在實行黨內監督權的過程中，也需要各級黨的委員會加強與同級紀委的協調工作。只有加強組織協調工作，才能保證黨代表開展各項工作的實效性。

第二，要進一步完善黨內權力運行機制，理順黨的常委會、全委會和黨代會的關系。為了確保黨代表任期制的深入、有效推進，應該進一步明確黨代會和全委會的決策對象和內容；進一步明確黨代會和全委會決策權的范圍和決策程序，避免二者決策權的相互影響和錯位，也要從具體制度的安排方面，保障黨代會行使決策權；明確劃分全委會和常委會的職權范圍，健全和規范常委會向全委會定期報告工作并接受監督的制度，正確處理全委會定期召開和根據需要召開、事先研究決策和事后聽取報告的相互關系。〔15〕只有如此，才能進一步完善黨內權力運行機制，理順黨的常委會、全委會和黨代會的關系，使黨代表消除管理歸屬不明確、“手足無措”等困惑，從而為黨代表任期制的發展、完善提供規范、健全的制度環境。

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（責任編輯：石本惠）社會科學研究20145