農民工返鄉創業扶持政策績效評估體系：構建與應用

〔摘要〕國際金融危機爆發后中央出臺了系列扶持農民工返鄉創業的政策，目前這些政策的績效亟待評估。本文從政策“知曉度、利用度、難易度、滿意度、重要度”等五個方面構建了一個能對政策宣傳、推廣落實各環節績效進行評估的框架，并以四川省為例進行了檢驗。結果顯示，大部分創業者認為扶持政策很重要，但因宣傳不夠，創業者對政策相當陌生，僅有約6成的創業者利用過政策，表明政策的推廣效果強于宣傳效果；且因政策落實力度不夠，創業者利用政策的難度較高。盡管政策的宣傳、落實都存在問題，但只要創業者利用過政策，他們的滿意程度都比較高。

〔關鍵詞〕農民工；返鄉創業；政策評估

〔中圖分類號〕F3236〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）05-0079-07

〔基金項目〕國家社科基金項目“勞務輸出大省扶持農民工返鄉創業研究”（09CJY060）

〔作者簡介〕胡俊波，四川省社會科學院農村發展研究所副研究員，博士，四川成都610071。一、引言

為應對國際金融危機，2008年9月國務院辦公廳轉發《關于促進以創業帶動就業工作指導意見的通知》（國辦發[2008]111號），并于當年12月下發《關于切實做好當前農民工工作的通知》（國辦發[2008]130號），此后，財政部、中國人民銀行等相關國家部委以及部分勞務輸出大省陸續出臺配套政策扶持農民工返鄉創業。政策出臺以后，返鄉創業的農民工是否知道相關政策？他們能夠利用上這些政策嗎？利用政策的難度大嗎？用過政策以后感覺滿意嗎？還有哪些政策需要改進？對這些問題的回答實際就是對返鄉創業扶持政策的績效進行評估。這種評估不僅有利于政策的制定和實施者了解政策的宣傳、推廣、執行情況，掌握目前政策實施過程中存在的不足，同時還可以為政策的下一步改進提供方向參考和 決策依據，因而具有十分重要的意義。

自20世紀90年代初我國實行行風評議以來，政策績效評估已經涉及到經濟社會發展的方方面面，對“三農”政策績效的評估更是其中的熱點之一。許均平（2010）建立了一個雙層分類評估體系，并采用數據包絡分析（DEA）方法評估了農村信貸投入對農村經濟社會發展、不同類型利益主體所產生的效應。〔1〕何樹全（2012）運用局部均衡政策評估模型（Policy Evaluation Model，PEM）對農業生產投入補貼政策與直接補貼政策的效應進行了比較研究。〔2〕朱紅根等（2011）運用顧客滿意度理論調查了返鄉農民工對創業扶持政策的滿意度，并采用多元回歸方法對影響滿意度的因素進行了研究。〔3〕已有文獻從不同角度對“三農”政策績效評估展開了研究，并對本文有重要的啟示和借鑒。但是，如果采用現有文獻的研究方法難以完整、有效地回答篇首提出的幾個問題，主要在于：第一，既有文獻方法屬于靜態政策評估，只能對創業扶持政策過程中的某個環節進行評估，無法同時對政策“宣傳—推廣—落實—客體反應”等各個環節的績效進行評估。第二，農民工返鄉創業扶持政策的出臺時間相當短，目前仍處于政策調校期，缺乏系統有效的官方統計數據支撐，無法采用DEA、PEM等方法進行精確的效應評估。為此，本文針對農民工返鄉創業扶持政策評估的實際需要，首次從政策“知曉度、利用度、難易度、滿意度、重要度”等五個方面構建一個能對政策宣傳、推廣到落實各環節績效進行評估且相對簡單可行的框架，以回答前述相關問題。

（三）政策建議

農民工返鄉創業是近年來農村經濟社會發展的新趨勢，對于加快社會主義新農村建設，推動縣域經濟發展，改變過去農村資金、勞動力單向流出的局面具有非常重要的意義。上文提出的“政策實施重點及改進方向”為下一步政策調整提供了有益的參考。然而，扶持農民工返鄉創業是一項系統工程和長期工程，既與政策方案本身的優劣息息相關，同時也與政策的實施方有很大關系。因此，要促進農民工返鄉創業，不僅需要在具體環節上作出調整，更需要在組織模式、行政方式、激勵機制等更高層面進行改革創新才能有效提高政策效率。

第一，創新縣域農民工返鄉創業工作組織模式。按照現行的行政管理體制，縣級政府是具有實施農民工返鄉創業扶持政策綜合協調能力的最低層級政府。針對一些地方政府只注重“招大引強”，以及政策資源分散在各個部門的局面，本 文認為應該首先將創新縣域工作組織模式作為推動返鄉創業經濟發展的重要抓手。在勞務輸出基地縣試點推廣建立“農民工返鄉創業工作領導小組”，以縣長為組長，各縣級部門和鄉鎮主要負責人為成員。縣委、縣政府明確將推動農民工返鄉創業工作作為各級各部門的“專項工程”，由縣領導小組統一分解、協調各部門在政策“宣傳—推廣—落實”等各個環節的工作，由部門主要負責人主抓，并落實1名分管領導和多名工作人員具體負責，建構促進農民工返鄉創業的組織保障。

第二，進一步改革相關部門的行政方式。一要重構現行創業服務平臺體系，改變創業服務主要由政府公共管理部門提供的現狀，充分發揮社會資本的力量，培育主體多元化的創業服務平臺。二要加強政策執行機構、服務平臺內部工作人員的業務培訓，提升其政策水平和服務質量。三要改革相關部門和機構的工作方式，將過去那種“守株待兔”的工作方式轉變為主動上門服務的工作方式，精簡行政審批事項，深入基層，加強調研，改進作風，對創業者的需求及時掌握、及時處理、及時反饋。

第三，完善績效考核與政務監督機制。一是完善績效考核機制，切實加強政策落實情況的監督檢查，確保取得成效，對在促進農民工創業工作中涌現的先進單位和典型企業給予表彰獎勵。二是完善政務監督機制，暢通創業者對行政部門不作為、亂作為、推諉扯皮現象進行舉報投訴的渠道，設立并公布舉報電話、電子郵箱，在實名舉報投訴優先的情況下，接受創業者匿名舉報投訴。〔參考文獻〕

〔1〕許均平.基于DEA方法的農村信貸政策效應評估研究〔J〕.金融與經濟，2010，（5）.

〔2〕何樹全.中國農業支持政策效應分析〔J〕.統計研究，2012，（1）.

〔3〕朱紅根，等.農民工返鄉創業政策滿意度影響因素分析〔J〕.商業研究，2011，（2）.

〔4〕張國慶.現代公共政策導論〔M〕.北京大學出版社，1997.194.

〔5〕包國憲，等.政府績效評價中的“顧客導向”探析〔J〕.中國行政管理，2006，（1）.

〔6〕Claes Fornell， Michael D. Johnson， Eugene W. Anderson， Jaesung Cha， & Barbara Everitt Bryant. The American Customer Satisfaction Index： Nature， Purpose， and Findings. Journal of Marketing Vol. 60 （October 1996），pp.7-18.

（責任編輯：張琦）社會科學研究20145

〔摘要〕國際金融危機爆發后中央出臺了系列扶持農民工返鄉創業的政策，目前這些政策的績效亟待評估。本文從政策“知曉度、利用度、難易度、滿意度、重要度”等五個方面構建了一個能對政策宣傳、推廣落實各環節績效進行評估的框架，并以四川省為例進行了檢驗。結果顯示，大部分創業者認為扶持政策很重要，但因宣傳不夠，創業者對政策相當陌生，僅有約6成的創業者利用過政策，表明政策的推廣效果強于宣傳效果；且因政策落實力度不夠，創業者利用政策的難度較高。盡管政策的宣傳、落實都存在問題，但只要創業者利用過政策，他們的滿意程度都比較高。

〔關鍵詞〕農民工；返鄉創業；政策評估

〔中圖分類號〕F3236〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）05-0079-07

〔基金項目〕國家社科基金項目“勞務輸出大省扶持農民工返鄉創業研究”（09CJY060）

〔作者簡介〕胡俊波，四川省社會科學院農村發展研究所副研究員，博士，四川成都610071。一、引言

為應對國際金融危機，2008年9月國務院辦公廳轉發《關于促進以創業帶動就業工作指導意見的通知》（國辦發[2008]111號），并于當年12月下發《關于切實做好當前農民工工作的通知》（國辦發[2008]130號），此后，財政部、中國人民銀行等相關國家部委以及部分勞務輸出大省陸續出臺配套政策扶持農民工返鄉創業。政策出臺以后，返鄉創業的農民工是否知道相關政策？他們能夠利用上這些政策嗎？利用政策的難度大嗎？用過政策以后感覺滿意嗎？還有哪些政策需要改進？對這些問題的回答實際就是對返鄉創業扶持政策的績效進行評估。這種評估不僅有利于政策的制定和實施者了解政策的宣傳、推廣、執行情況，掌握目前政策實施過程中存在的不足，同時還可以為政策的下一步改進提供方向參考和 決策依據，因而具有十分重要的意義。

自20世紀90年代初我國實行行風評議以來，政策績效評估已經涉及到經濟社會發展的方方面面，對“三農”政策績效的評估更是其中的熱點之一。許均平（2010）建立了一個雙層分類評估體系，并采用數據包絡分析（DEA）方法評估了農村信貸投入對農村經濟社會發展、不同類型利益主體所產生的效應。〔1〕何樹全（2012）運用局部均衡政策評估模型（Policy Evaluation Model，PEM）對農業生產投入補貼政策與直接補貼政策的效應進行了比較研究。〔2〕朱紅根等（2011）運用顧客滿意度理論調查了返鄉農民工對創業扶持政策的滿意度，并采用多元回歸方法對影響滿意度的因素進行了研究。〔3〕已有文獻從不同角度對“三農”政策績效評估展開了研究，并對本文有重要的啟示和借鑒。但是，如果采用現有文獻的研究方法難以完整、有效地回答篇首提出的幾個問題，主要在于：第一，既有文獻方法屬于靜態政策評估，只能對創業扶持政策過程中的某個環節進行評估，無法同時對政策“宣傳—推廣—落實—客體反應”等各個環節的績效進行評估。第二，農民工返鄉創業扶持政策的出臺時間相當短，目前仍處于政策調校期，缺乏系統有效的官方統計數據支撐，無法采用DEA、PEM等方法進行精確的效應評估。為此，本文針對農民工返鄉創業扶持政策評估的實際需要，首次從政策“知曉度、利用度、難易度、滿意度、重要度”等五個方面構建一個能對政策宣傳、推廣到落實各環節績效進行評估且相對簡單可行的框架，以回答前述相關問題。

（三）政策建議

農民工返鄉創業是近年來農村經濟社會發展的新趨勢，對于加快社會主義新農村建設，推動縣域經濟發展，改變過去農村資金、勞動力單向流出的局面具有非常重要的意義。上文提出的“政策實施重點及改進方向”為下一步政策調整提供了有益的參考。然而，扶持農民工返鄉創業是一項系統工程和長期工程，既與政策方案本身的優劣息息相關，同時也與政策的實施方有很大關系。因此，要促進農民工返鄉創業，不僅需要在具體環節上作出調整，更需要在組織模式、行政方式、激勵機制等更高層面進行改革創新才能有效提高政策效率。

第一，創新縣域農民工返鄉創業工作組織模式。按照現行的行政管理體制，縣級政府是具有實施農民工返鄉創業扶持政策綜合協調能力的最低層級政府。針對一些地方政府只注重“招大引強”，以及政策資源分散在各個部門的局面，本 文認為應該首先將創新縣域工作組織模式作為推動返鄉創業經濟發展的重要抓手。在勞務輸出基地縣試點推廣建立“農民工返鄉創業工作領導小組”，以縣長為組長，各縣級部門和鄉鎮主要負責人為成員。縣委、縣政府明確將推動農民工返鄉創業工作作為各級各部門的“專項工程”，由縣領導小組統一分解、協調各部門在政策“宣傳—推廣—落實”等各個環節的工作，由部門主要負責人主抓，并落實1名分管領導和多名工作人員具體負責，建構促進農民工返鄉創業的組織保障。

第二，進一步改革相關部門的行政方式。一要重構現行創業服務平臺體系，改變創業服務主要由政府公共管理部門提供的現狀，充分發揮社會資本的力量，培育主體多元化的創業服務平臺。二要加強政策執行機構、服務平臺內部工作人員的業務培訓，提升其政策水平和服務質量。三要改革相關部門和機構的工作方式，將過去那種“守株待兔”的工作方式轉變為主動上門服務的工作方式，精簡行政審批事項，深入基層，加強調研，改進作風，對創業者的需求及時掌握、及時處理、及時反饋。

第三，完善績效考核與政務監督機制。一是完善績效考核機制，切實加強政策落實情況的監督檢查，確保取得成效，對在促進農民工創業工作中涌現的先進單位和典型企業給予表彰獎勵。二是完善政務監督機制，暢通創業者對行政部門不作為、亂作為、推諉扯皮現象進行舉報投訴的渠道，設立并公布舉報電話、電子郵箱，在實名舉報投訴優先的情況下，接受創業者匿名舉報投訴。〔參考文獻〕

〔1〕許均平.基于DEA方法的農村信貸政策效應評估研究〔J〕.金融與經濟，2010，（5）.

〔2〕何樹全.中國農業支持政策效應分析〔J〕.統計研究，2012，（1）.

〔3〕朱紅根，等.農民工返鄉創業政策滿意度影響因素分析〔J〕.商業研究，2011，（2）.

〔4〕張國慶.現代公共政策導論〔M〕.北京大學出版社，1997.194.

〔5〕包國憲，等.政府績效評價中的“顧客導向”探析〔J〕.中國行政管理，2006，（1）.

〔6〕Claes Fornell， Michael D. Johnson， Eugene W. Anderson， Jaesung Cha， & Barbara Everitt Bryant. The American Customer Satisfaction Index： Nature， Purpose， and Findings. Journal of Marketing Vol. 60 （October 1996），pp.7-18.

（責任編輯：張琦）社會科學研究20145

〔摘要〕國際金融危機爆發后中央出臺了系列扶持農民工返鄉創業的政策，目前這些政策的績效亟待評估。本文從政策“知曉度、利用度、難易度、滿意度、重要度”等五個方面構建了一個能對政策宣傳、推廣落實各環節績效進行評估的框架，并以四川省為例進行了檢驗。結果顯示，大部分創業者認為扶持政策很重要，但因宣傳不夠，創業者對政策相當陌生，僅有約6成的創業者利用過政策，表明政策的推廣效果強于宣傳效果；且因政策落實力度不夠，創業者利用政策的難度較高。盡管政策的宣傳、落實都存在問題，但只要創業者利用過政策，他們的滿意程度都比較高。

〔關鍵詞〕農民工；返鄉創業；政策評估

〔中圖分類號〕F3236〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）05-0079-07

〔基金項目〕國家社科基金項目“勞務輸出大省扶持農民工返鄉創業研究”（09CJY060）

〔作者簡介〕胡俊波，四川省社會科學院農村發展研究所副研究員，博士，四川成都610071。一、引言

為應對國際金融危機，2008年9月國務院辦公廳轉發《關于促進以創業帶動就業工作指導意見的通知》（國辦發[2008]111號），并于當年12月下發《關于切實做好當前農民工工作的通知》（國辦發[2008]130號），此后，財政部、中國人民銀行等相關國家部委以及部分勞務輸出大省陸續出臺配套政策扶持農民工返鄉創業。政策出臺以后，返鄉創業的農民工是否知道相關政策？他們能夠利用上這些政策嗎？利用政策的難度大嗎？用過政策以后感覺滿意嗎？還有哪些政策需要改進？對這些問題的回答實際就是對返鄉創業扶持政策的績效進行評估。這種評估不僅有利于政策的制定和實施者了解政策的宣傳、推廣、執行情況，掌握目前政策實施過程中存在的不足，同時還可以為政策的下一步改進提供方向參考和 決策依據，因而具有十分重要的意義。

自20世紀90年代初我國實行行風評議以來，政策績效評估已經涉及到經濟社會發展的方方面面，對“三農”政策績效的評估更是其中的熱點之一。許均平（2010）建立了一個雙層分類評估體系，并采用數據包絡分析（DEA）方法評估了農村信貸投入對農村經濟社會發展、不同類型利益主體所產生的效應。〔1〕何樹全（2012）運用局部均衡政策評估模型（Policy Evaluation Model，PEM）對農業生產投入補貼政策與直接補貼政策的效應進行了比較研究。〔2〕朱紅根等（2011）運用顧客滿意度理論調查了返鄉農民工對創業扶持政策的滿意度，并采用多元回歸方法對影響滿意度的因素進行了研究。〔3〕已有文獻從不同角度對“三農”政策績效評估展開了研究，并對本文有重要的啟示和借鑒。但是，如果采用現有文獻的研究方法難以完整、有效地回答篇首提出的幾個問題，主要在于：第一，既有文獻方法屬于靜態政策評估，只能對創業扶持政策過程中的某個環節進行評估，無法同時對政策“宣傳—推廣—落實—客體反應”等各個環節的績效進行評估。第二，農民工返鄉創業扶持政策的出臺時間相當短，目前仍處于政策調校期，缺乏系統有效的官方統計數據支撐，無法采用DEA、PEM等方法進行精確的效應評估。為此，本文針對農民工返鄉創業扶持政策評估的實際需要，首次從政策“知曉度、利用度、難易度、滿意度、重要度”等五個方面構建一個能對政策宣傳、推廣到落實各環節績效進行評估且相對簡單可行的框架，以回答前述相關問題。

（三）政策建議

農民工返鄉創業是近年來農村經濟社會發展的新趨勢，對于加快社會主義新農村建設，推動縣域經濟發展，改變過去農村資金、勞動力單向流出的局面具有非常重要的意義。上文提出的“政策實施重點及改進方向”為下一步政策調整提供了有益的參考。然而，扶持農民工返鄉創業是一項系統工程和長期工程，既與政策方案本身的優劣息息相關，同時也與政策的實施方有很大關系。因此，要促進農民工返鄉創業，不僅需要在具體環節上作出調整，更需要在組織模式、行政方式、激勵機制等更高層面進行改革創新才能有效提高政策效率。

第一，創新縣域農民工返鄉創業工作組織模式。按照現行的行政管理體制，縣級政府是具有實施農民工返鄉創業扶持政策綜合協調能力的最低層級政府。針對一些地方政府只注重“招大引強”，以及政策資源分散在各個部門的局面，本 文認為應該首先將創新縣域工作組織模式作為推動返鄉創業經濟發展的重要抓手。在勞務輸出基地縣試點推廣建立“農民工返鄉創業工作領導小組”，以縣長為組長，各縣級部門和鄉鎮主要負責人為成員。縣委、縣政府明確將推動農民工返鄉創業工作作為各級各部門的“專項工程”，由縣領導小組統一分解、協調各部門在政策“宣傳—推廣—落實”等各個環節的工作，由部門主要負責人主抓，并落實1名分管領導和多名工作人員具體負責，建構促進農民工返鄉創業的組織保障。

第二，進一步改革相關部門的行政方式。一要重構現行創業服務平臺體系，改變創業服務主要由政府公共管理部門提供的現狀，充分發揮社會資本的力量，培育主體多元化的創業服務平臺。二要加強政策執行機構、服務平臺內部工作人員的業務培訓，提升其政策水平和服務質量。三要改革相關部門和機構的工作方式，將過去那種“守株待兔”的工作方式轉變為主動上門服務的工作方式，精簡行政審批事項，深入基層，加強調研，改進作風，對創業者的需求及時掌握、及時處理、及時反饋。

第三，完善績效考核與政務監督機制。一是完善績效考核機制，切實加強政策落實情況的監督檢查，確保取得成效，對在促進農民工創業工作中涌現的先進單位和典型企業給予表彰獎勵。二是完善政務監督機制，暢通創業者對行政部門不作為、亂作為、推諉扯皮現象進行舉報投訴的渠道，設立并公布舉報電話、電子郵箱，在實名舉報投訴優先的情況下，接受創業者匿名舉報投訴。〔參考文獻〕

〔1〕許均平.基于DEA方法的農村信貸政策效應評估研究〔J〕.金融與經濟，2010，（5）.

〔2〕何樹全.中國農業支持政策效應分析〔J〕.統計研究，2012，（1）.

〔3〕朱紅根，等.農民工返鄉創業政策滿意度影響因素分析〔J〕.商業研究，2011，（2）.

〔4〕張國慶.現代公共政策導論〔M〕.北京大學出版社，1997.194.

〔5〕包國憲，等.政府績效評價中的“顧客導向”探析〔J〕.中國行政管理，2006，（1）.

〔6〕Claes Fornell， Michael D. Johnson， Eugene W. Anderson， Jaesung Cha， & Barbara Everitt Bryant. The American Customer Satisfaction Index： Nature， Purpose， and Findings. Journal of Marketing Vol. 60 （October 1996），pp.7-18.

（責任編輯：張琦）社會科學研究20145