中國現代化的一個全新維度

〔摘要〕完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，這兩句話作為一個整體，構成了全面深化改革的總目標。完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化不僅是目標和要求，還是我國推進全面現代化、實現中華民族偉大復興的路徑，因而其提出具有重大而深遠的意義。國家治理體系和治理能力現代化更多是從上層建筑方面來提出的現代化，突出的是通過上層建筑對生產關系和生產力的適應性調整，來進一步激發社會活力，加快生產力發展步伐。由此可以說，國家治理體系和治理能力現代化，是中國現代化的一個全新維度。我國現行的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。經過歷史和實踐檢驗，我國社會主義制度不僅獨具特色，而且有著巨大的優越性。一國國家治理體系和治理能力的現代化，既要符合人類社會現代化發展規律，也要體現本國特色，與本國的生產力發展水平和生產關系相適應。就我國來說，國家治理體系和治理能力現代化是以中國特色社會主義制度更加成熟更加定型為目標取向的，是實現社會主義現代化的應有之義，因此，其標準必須既體現現代社會對國家治理的一般要求，又與我國社會主義現代化的特殊要求相適應，其構成要素必須充分反映我國社會主義國家的性質和我們黨全心全意為人民服務的宗旨。作為國家現代化總進程的重要組成，國家治理體系和治理能力現代化應當在全面建成小康社會時基本實現，在新中國成立一百年時全面達到。現階段，應當從四個方面推進國家治理體系和治理能力現代化：一是以社會主義核心價值體系為指導，用核心價值觀引領國家治理體系和治理能力現代化；二是以全面深化改革為動力，建設現代化的社會主義國家治理體系；三是以提高黨的執政能力為重點，全面推進治理主體的治理能力現代化；四是以全面落實依法治國基本方略為抓手，加快建設法治中國。

〔關鍵詞〕國家治理體系；國家治理能力；中國；現代化；國家治理體系和治理能力現代化

〔中圖分類號〕D616〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）05-0037-17

〔作者簡介〕杜飛進，人民日報社新聞協調部主任，高級編輯、高級記者，博士，北京100733。

完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標。這一總目標的提出，標志著我們黨對中國特色社會主義規律的認識達到了一個新的高度，標志著我國改革發展進入一個新的階段，標志著中國特色社會主義建設事業將登上一個新的高峰。深刻理解這一全面深化改革的總目標，準確把握國家治理體系和治理能力現代化的科學內涵，積極探索推進國家治理體系和治理能力現代化的正確路徑，無疑是關系實現全面建成小康社會目標，關系實現社會主義現代化、實現中華民族偉大復興中國夢的重大問題。

一、從全面深化改革總目標的高度深入理解國家治理體系和治理能力現代化

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）充滿創新的思想和觀點，其中最引人注目的當屬全面深化改革總目標的提出。在總目標中，“國家治理體系和治理能力現代化”的提法令人耳目一新。習近平同志指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須完整理解和把握全面深化改革的總目標，這是兩句話組成的一個整體，即完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。我們的方向就是中國特色社會主義道路。〔1〕習近平同志的這一重要論述，為準確把握和理解推進國家治理體系和治理能力現代化提供了總原則。

“推進國家治理體系和治理能力現代化”，短短一句話包含了若干關鍵詞。對這些關鍵詞加以辨析，顯然是把握和理解這一新思想、新觀點的重要前提。

（一）關于“治理”的辨析

1.西方治理理論中的“治理”。一些學者認為，有關作為治理理論中的“治理”的探索，始于1983年世界銀行的世界發展報告，該報告提出并討論了如何應對行政管理變化與公共部門的責任；而“治理”一詞的使用，則最早見于1989年世界銀行的世界發展報告，當時使用的是“治理危機”（governance crisis）。此后，治理被廣泛運用于政府管理研究領域，并且演化出了不同的定義。被認為是治理理論主要創始人的羅西瑙認為，所謂治理是指一種由共同目標支持的活動，這個目標未必出自合法的以及正式規定的職責，而且它也不一定需要強制力量克服挑戰而使別人服從。這些管理活動的主體未必是政府，也無需依靠國家的強制力量來實現。治理主體并非僅指政府，也可能不靠政府的權威予以強制實施，即無政府的治理。而學者羅茨則詳細列舉了六種關于治理的不同定義：（1）作為最小國家的管理活動的治理；（2）作為公司管理的治理；（3）作為新公共管理的治理；（4）作為善治的治理；（5）作為社會控制體系的治理；（6）作為自組織網絡的治理。羅茨特別強調治理是指自組織、組織間網絡，并主張這些網絡作為治理結構，補充了市場與官僚制組織，以實現權威性分配的資源及行使控制與協調。〔2〕一些國際機構也提出了關于治理的定義。世界銀行把治理定義為：治理是利用機構資源和政治權威管理社會問題與事務的實踐。聯合國發展計劃署認為，治理是基于法律規則和正義、平等的高效系統的公共管理框架，貫穿于管理和被管理的整個過程，它要求建立可持續的體系，賦權于人民，使其成為整個過程的支配者。全球治理委員會對治理的界定是，各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。〔3〕治理有以下四個基本特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。〔4〕

2.古典文獻中的“治理”。很多學者認為，“治理”并非是個新詞，治理行為也是古已有之。有學者考證，在西方，“治理”在詞源上來源于古希臘文（kybenan）與拉丁文（kybernets），其原意是分別指掌舵和引導或操縱。〔5〕我國古典文獻中也有“治理”一詞。《荀子·君道》：“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣。”《漢書·趙廣漢傳》：“壹切治理，威名遠聞。”《孔子家語·賢君》：“吾欲使官府治理，為之奈何？”清王士禛《池北偶談·談異六·風異》：“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆關治理。”上述“治理”，意指管理與統治，是處理國家政務的活動，或者說治國理政，其內涵與當時的社會背景相適應。

從西方治理理論中對“治理”的定義和中西方古典文獻對“治理”一詞的運用，我們至少可以得出三點結論：第一，治理并不是西方治理理論的專有名詞，而是自古就有。第二，在治理概念的界定上，西方治理理論并沒有達成一致的看法，而是基于研究者不同的立場和視角，給出了不同的解釋。第三，治理實際上是對人類治理行為的形而上的概括。雖然在不同的社會，治理都有治國理政之意，但在不同形態的社會里，治理行為不同，對治理也必然有不同的理解。比如古代社會所說的治理，顯然與現代社會的治理不同。

無論是西方治理理論還是古代的治理思想，在今天我們討論如何推進國家治理體系和治理能力現代化的問題時，雖然都需要加以研究，但都不能成為我們的理論依據。有學者指出，西方治理理論本身并不成熟，而且還具有一種危險的傾向。一方面，治理理論特別是全球治理理論，主張淡化民族國家的主權、模糊民族國家的疆界，它“有可能成為某些跨國公司和國家干預別國內政、謀求國際霸權的理論依據”；另一方面，治理理論期望通過政府—市場—社會的合作而彌補各自的治理缺陷，但如何實現三者的有效整合尚缺乏一套成熟有效的機制設計。“如果缺乏有效的整合機制與制度設計，公共治理不但不會顯現三方的比較優勢，實現系統最優化效應，反而會導致三者比較劣勢的疊加，出現更大的治理失敗局面。”〔6〕也就是斯托克所說的：“市民社會各種機構體制之間的矛盾和緊張關系，連接公、私、志愿部門的組織未盡完善都可能導致治理失敗。領導者的失誤、關鍵性的伙伴在時間進度和空間范圍上的意見不一以及社會沖突的深度，都能給治理播下失敗的種子。”〔7〕因此，“把本身并不成熟的治理理論引進到中國，無異于緣木求魚，癡人說夢”。〔8〕有學者指出，我國古代的治理是按照統治者的意志治理朝政、治理國事，它具有強烈的人治、專制特征，因此我們講當代的國家治理，必然要著眼于現代化，從現代化的角度加以審視。如果離開現代化，國家治理就根本講不清楚。〔9〕

3.我國學者對“治理”的研究。我國學者對“治理”的研究開始于上世紀90年代，但真正形成研究熱潮則是在黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化之后。俞可平是國內較早關注“治理”理論研究的學者之一，他認為，治理的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。〔10〕很多學者針對十八屆三中全會《決定》的新表述、新論斷，指出從過去的“管理”，到現在的“治理”，一字之變，體現了我們黨執政理念的重大變化。許耀桐認為，治理是面向社會問題與公共事務的一個行動過程，參與者包括公共部門、私人部門和公民在內的多個主體，通過正式制度或非正式制度進行協調及持續互動。“管理”和“治理”蘊含著兩種不同的治國理政觀念。首先，管理強調強制，政府下命令、發指示，定政策、作決策；而治理則強調政府、社會、民眾多主體互動協作，共同處理公共事務。其次，權力運行的向度不同，政府管理的權力運行方向總是自上而下的，政府治理則是一個上下互動和平等展開的運作過程。〔11〕江必新認為，管理與治理雖非截然對立，但至少有如下顯著區別：主體不同、權源不同、運作不同。俞可平則區分了治理和統治的概念。他認為，從統治走向治理，是人類政治發展的普遍趨勢。“多一些治理，少一些統治”，是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征。從政治學理論看，統治與治理主要有五個方面的區別。其一，權力的主體不同，統治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力；治理的主體則是多元的，除了政府，還包括企業組織、社會組織和居民自治組織等。其二，權力的性質不同，統治是強制性的；治理可以是強制的，但更多是協商的。其三，權力的來源不同，統治的來源就是強制性的國家法律；治理的來源除了法律，還包括各種非國家強制的契約。其四，權力運行的向度不同，統治的權力運行是自上而下的，治理的權力運行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，兩者作用所及的范圍不同，統治所及的范圍以政府權力所及領域為邊界，而治理所及的范圍則以公共領域為邊界，后者比前者要寬廣得多。他還強調，治理是一種偏重于工具性的政治行為。

從以上所列舉的研究結論可以看出，雖然我國學者對治理的研究時間并不太長，但已經達到了一定的深度。不過，由于這種研究多處于對一些基本概念的辨析階段，所以還存在著研究亟待深入的問題。比如，多數學者都還只是籠統地把治理主體說成是多元主體，或者說由多元主體共同處理公共事務，但還沒有能具體辨析不同主體具體起什么作用，給人的感覺是各個治理主體比如政府、社會組織甚至民眾在不分主次地發揮著治理作用。又如，黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，顯然是基于中國國情和治理實際提出的重大課題，由于國家性質不同、國情不同、社會發展道路不同，我國的國家治理與西方的國家治理無疑有著本質的不同。但對于這一問題，我國學者的研究還遠不充分，甚至有的研究者簡單地按照西方治理理論的框架來套我國的國家治理現實，進而得出似是而非的結論。

其實，對不同主體在國家治理體系中應發揮什么作用，是國家治理研究中一個非常核心的問題，躲不開也繞不過，籠統地說誰是國家治理的治理主體是不科學的。不同國家，因為國體和政體不同，或者因為歷史文化不同，其各個主體在國家治理體系中發揮的作用也不相同。國家治理是一個非常龐大復雜的系統，即使是同一國家，在國家治理體系的不同層次和不同領域，各個主體的作用也各不相同。而實際上，對于各個治理主體應當發揮什么作用，西方治理理論同樣存在認識上的分歧。雖然多元治理是西方治理理論的核心思想，但面對西方社會難以解決的政治問題、社會問題和國際金融危機，一些西方學者也提出政府作為制度的保障者、公共責任的最終負責者必須居于主要位置，同時還對新公共管理的私人部門代理公共服務的方式也進行了反思。〔12〕因此，如果不具體分析國家治理的層次、領域和內容，只是籠統地提出治理主體多元，認為多元治理就是政府放權，顯然并不能解決應該如何實現有效治理的問題，甚至還可能造成認識上的混亂。

那種想當然地認為國家治理體系和治理能力現代化中的“治理”，就是西方治理理論所說的“治理”，顯然是錯誤的。首先，西方治理理論對于什么是治理，并沒有統一的認識。其次，西方治理理論對于各個治理主體應當發揮什么作用，同樣存在認識上的分歧。雖然多元治理是西方治理理論中的核心思想，但它并未能解決西方社會面臨的種種政治問題、社會問題、經濟問題。〔13〕可見，西方治理理論作為一個僅有二三十年歷史的年輕的理論體系，它既未成熟也未定型，雖然得到了很多人的關注，其中也有可借鑒的地方，但顯然還并不足以指導西方的國家治理實踐，更別說直接適用于社會主義中國。若以西方治理理論的所謂標準來衡量中國實際，就更是舍本逐末、南轅北轍了。換句話說，我國全面深化改革總目標中提出的“治理”，是以中國特色社會主義理論體系為指導，在借鑒西方治理理論中的合理思想和吸收我國優秀傳統文化中的治理智慧的基礎上，根據中國特色社會主義國情和實際提出來的，是中國特色社會主義框架內的“治理”。對此，我們必須緊密結合黨的十八屆三中全會《決定》來理解和把握，而決不能斷章取義。這才是我們研究怎樣推進國家治理體系和治理能力現代化這一重大課題應有的實事求是、科學嚴謹的態度。

（二）關于“現代化”

在中國實現現代化，是近代以來無數仁人志士畢生奮斗的目標，也是實現中華民族偉大復興的核心。正因為對現代化有著如此厚重的情感，十八屆三中全會把“現代化”一詞與國家治理體系和治理能力聯用，提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，立刻引起人們的高度關注。有學者指出，在全會《決定》中，“現代化”這個關鍵詞共出現了21次之多。這是因為，現在我們比歷史上任何時期都更接近中華民族偉大復興的目標，也比歷史上任何時期都更接近建成社會主義現代化國家目標。所以，全會《決定》不但以問題為導向，而且是以國家治理現代化為指向的。〔14〕

對于現代化的追求，是很多發展中國家的共同愿望，甚而在第二次世界大戰后形成了現代化浪潮。西方現代化理論也于此時興起。根據德國學者伯恩斯坦的定義，現代化是一個社會由傳統向現代轉化的總體過程，其中以經濟發展作為前提與主要驅動力，并推動社會各個領域的全面發展，以達到現代性的總體要求為最終目標。但實際上，對現代化的定義有很多種，對現代化的標準也說法不一。〔15〕一些人認為，現代化是一種向以西歐及北美地區等地國家近現代以來形成的價值為目標，尋求新的出路的過程，因此常與西方化的內涵相近；發展中國家只有以西方發達國家為模板，才能找到現代化的出路。這一認識是不符合實際的。早期的現代化理論曾機械地遵循“傳統/現代”二分法原則，且僵化地堅持西化的發展道路。但是，這樣一種完全照搬西方所謂自由民主模式的現代化理論，在上世紀五六十年代運用于第三世界國家時，遭遇了巨大失敗。在政治上，從非洲到拉丁美洲，從南亞到東南亞，采用議會民主制的政府接二連三地倒臺，政變、戰爭和腐敗到處侵蝕著第三世界國家的肌體。在經濟上，許多試圖建立自由市場經濟的國家都發生了通貨膨脹、分配不均的危機。〔16〕第三世界國家的現代化受挫，使西方現代化理論自上世紀80年代起，不得不進行全面的自我反思與批判。亨廷頓認為，發展中國家政治不穩定的原因在于政治參與的速度超過了政治制度化水平。他還發現，政治制度化與政治參與的關系在美國和歐洲也是截然不同的。〔17〕而與此同時，東亞地區的崛起引起了世界矚目。在東亞國家中，即使是親近西方的日本和韓國也沒有完全照搬西方模式，而是由政府在推動經濟發展方面扮演重要角色，被稱為“發展型國家”，其實踐受到現代化學者的重視。基于對理論的批判和現實的反思，西方現代化理論對自身做了修正：現代性與傳統性不再被視為矛盾的兩個發展因素，傳統也不再被必然視為現代化的阻礙；更加注重發展中國家傳統因素的個體差異性，改變基于西化標準的衡量方式，不再堅持單一線性的西化發展模式，開始傾向制定符合各國具體國情的發展道路。研究現代化理論的學者更多關注不同社會歷史文化的比較性研究，而非抽象地對現代化進程進行闡釋與分析。而且東亞國家的發展經驗也讓西方學者重新認識國家在現代化中的作用。〔18〕所以，現代化應當有不同的模式，現代化不等于西方化，這是在西方現代化理論中早已經解決了的問題。在進入21世紀的今天，就更加不應該讓這個問題來困擾我國的現代化進程。

近代以來，中華民族對于現代化的追求已超過百年，中國共產黨人對于現代化的探索也已橫跨了半個多世紀。1945年，毛澤東同志首先在《論聯合政府》中提出了工業、農業現代化的問題。1959年末到1960年初，毛澤東同志在讀蘇聯《政治經濟學教科書》筆記中提出了“工業現代化，農業現代化，科學文化現代化，國防現代化”的“四化”思想。1964年，周恩來同志在第三屆全國人民代表大會第一次會議上作《政府工作報告》時，正式把“四化”表述為“全面實現農業、工業、國防和科學技術的現代化”。與此同時，從新中國成立后我國就開始了社會主義革命和建設，并且探索建立了社會主義制度體系。改革開放以來，我們堅持和拓展中國特色社會主義道路，并且找到了符合中國國情的、不同于西方模式的社會主義現代化道路，經濟、政治、文化、社會等各領域的建設取得突飛猛進的成就，我們比歷史上任何時候都更接近現代化的目標。1992年鄧小平同志在南方重要談話中指出，恐怕再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。他還提出了“三步走”的戰略構想，到21世紀中葉人均國民生產總值達到中等發達國家水平，人民生活比較富裕，基本實現現代化。更加成熟、更加定型的制度，實際上指的就是制度的現代化。

所以，今天我國提出全面深化改革總目標和推進國家治理體系和治理能力現代化，是中國特色社會主義理論體系的最新發展，是中國特色社會主義現代化理論的最新成果。它既不是對西方治理理論的套用，也不是西方現代化理論的延伸，而是基于中國特色社會主義理論體系的方法、框架和內容提出來，其前提是完善和發展中國特色社會主義制度。這樣說，當然并不是否認西方治理理論和西方現代化理論的價值。這兩種理論都含有很多對于激發社會活力，提高治理水平，促進各領域發展有益的思想和做法，我們應該大膽學習和借鑒，但必須堅持以我為主，按照對我有益的原則，將其納入中國特色社會主義理論體系的理論框架和話語體系之內，而不是受它們牽制，更不是要放棄中國特色社會主義道路而去走別的什么道路。

（三）關于國家治理體系和治理能力現代化

對于什么是國家治理體系和治理能力，學者們給出了不同的定義。俞可平認為，國家治理體系就是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。它包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系。〔19〕戴長征認為，國家治理體系，從范圍看包括政府治理體系、社會治理體系、市場治理體系，從內容看包括常態治理體系、特殊治理體系、危機治理體系，從過程看包括國家治理的規劃和決策體系、國家治理的支持體系、國家治理的評估體系、國家治理的監督體系。所謂國家治理能力，是指國家在管理經濟、政治、社會、文化事務過程中，為實現國家治理的戰略目標，分配社會利益并實現對社會生活的有效控制和調節的能量及其作用的總稱，包括國家治理的合法化能力、規范化能力（形成統一意志）、一體化能力、危機響應和管控能力。〔20〕許耀桐認為，當代中國國家治理涉及政治、經濟、社會、文化、生態、政黨等方方面面，國家治理體系就是由各個領域的指導思想、組織機構、法律法規、組織人員、制度安排等要素構成一整套緊密相連、相互協調的體系。國家治理能力，是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，涵蓋行使公共權力、履行國家職能、制定公共政策、提供公共產品、分配社會資源、應對突發事件、維護社會穩定、建設和諧社會、促進社會發展、處理國際關系等各個方面的能力。〔21〕李軍鵬認為，國家治理能力是一個國家在制度管理與戰略管理、政策制定與執行、社會治理與秩序維護等各方面能力的整體體現。〔22〕

應該說，以上種種界定都有一定道理。但如果從完善和發展中國特色社會主義制度的角度來看，那么，習近平同志在《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》一文中對國家治理體系和治理能力的論述更為準確和精當。習近平同志指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”

國家治理體系和治理能力現代化是一個全新的提法。過去，我們講過很多現代化，包括農業現代化、工業現代化、科技現代化、國防現代化等。這些現代化目標，都是基于我國處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情和實踐中需要完成的任務而提出來的。國家治理體系和治理能力現代化的提出也不例外。進入新世紀，我們面臨的國內外環境都有了很大變化。從國際上看，雖然和平與發展依然是當今時代主題，但國際政治經濟關系變得更加復雜，特別是隨著全球化的推進，各個國家之間的經濟聯系愈加緊密，國際經濟風險大大增加，從此次國際金融危機來看，在經濟領域，哪個國家都已不能獨善其身；同時，國際爭端不斷，局部戰爭時有發生，反恐已經成為各國的重要任務，新興經濟體正在崛起，而發達國家依然在努力掌控國際話語權和國際政治主導權，再加上國際金融危機后發達國家貿易保護主義抬頭，國與國之間、不同發展模式之間的競爭日趨激烈。從國內看，我國改革發展取得巨大成就，不僅成為世界第二大經濟體，在很多生產和研發領域都具有了絕對實力，而且人民生活水平發生了翻天覆地的變化。與此同時，人們思想觀念多元，民主意識和參與意識增強，社會階層分化，互聯網的廣泛應用，在方便人們生活的同時也造成輿論環境的復雜。上述國內外環境的新變化，都對我們的國家治理提出了新挑戰，迫切要求我國國家治理體系和治理能力實現現代化。正是出于對國家發展形勢的正確判斷，習近平同志指出：我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是適應我國國情和發展要求的；同時，相比我國經濟社會發展要求，相比人民群眾期待，相比當今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現國家長治久安，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多不足，有許多亟待改進的地方。如果說四個現代化更多的是從生產力目標方面來講的現代化，國家治理體系和治理能力現代化則更多是從上層建筑方面來講的現代化，突出的是通過上層建筑對生產關系和生產力的適應性調整，來進一步激發社會活力，加快生產力發展步伐。由此可以說，國家治理體系和治理能力現代化，是中國現代化的一個全新維度。完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，這兩句話作為一個整體，構成了全面深化改革的總目標。完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化不僅是目標和要求，還是我國實現全面現代化、實現中華民族偉大復興的路徑，因而其提出具有重大而深遠的意義。

全面深化改革總目標的提出，反映了當代中國發展的要求，是我國改革進入新的發展階段、達到新的歷史高度的根本標志，為新形勢下全面深化改革指明了總的方向、提供了根本遵循。推進國家治理體系和治理能力現代化，歸根結底是為了完善和發展中國特色社會主義制度，決不能脫離中國特色社會主義的框架來進行。完善和發展中國特色社會主義制度也好，推進國家治理體系和治理能力現代化也好，全面深化改革也好，其方向都是中國特色社會主義道路。不走老路、不走邪路，而是堅定不移地走中國特色社會主義道路，這是一切改革發展最大的前提和條件，也是一切改革發展必須堅守的底線。同時，各項改革林林總總，頭緒繁多，但其根本的指向，都是為了完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系是一個邏輯嚴密、環環相扣的制度體系，其作用的發揮并不是簡單的制度子系統作用的疊加，而是整個系統所發揮的整體性的系統功能，只有各項改革協調推進、互相配合，才能達到推進國家治理體系和治理能力現代化的效果，也才能把中國特色社會主義制度的優越性轉化為國家治理的效能。

全面深化改革總目標的提出，是我國社會主義現代化理論和實踐的重大突破，是對中國特色社會主義規律認識上的重要升華。黨的十八屆三中全會《決定》提出，要到2020年，在重要領域和關鍵環節上取得決定性成果，完成三中全會提出的改革任務，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。2020年是我們預計全面建成小康社會的時間節點，國家治理體系和治理能力現代化的目標初步實現，將從制度上鞏固和保障全面建成小康社會的成果。全面深化改革總目標，與實現社會主義現代化和中華民族偉大復興的中國特色社會主義總任務相對接，國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進，將為我們在新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家準備好制度上的前提和條件。全面深化改革總目標的提出，是對中國特色社會主義理論體系的豐富和發展，其中蘊含的社會主義國家治理思想，是我國全面深化改革的重要指導方針，也是發展中國特色社會主義必須堅持的重大戰略思想。

如前所述，各國的現代化并沒有統一模式，國家治理體系現代化作為現代化的一個部分，也沒有各國通用的模式。一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。經過歷史和實踐檢驗，我國社會主義制度不僅獨具特色，而且有著巨大的優越性，比如，善于形成共同推動生產力發展的巨大合力，集中力量辦大事，注重維護人民利益以及制度具有自我糾偏糾錯功能。這些優勢，都是西方制度所不具備的。如果隨便套用或者局部套用西方制度模式，那么不僅拿來的制度會出現水土不服，甚至出現排異反應，而且我國原有的制度優越性也會大打折扣，甚至出現嚴重的顛覆性后果。現在，國際上越來越多的人開始肯定我們的制度模式即國家治理體系和治理能力，實際上這是對中國特色制度模式的成功及其影響力的客觀回應。所以，我們更應增強制度自信，而不能簡單地認為西方經濟發達程度比我們高，其國家治理體系和治理能力現代化水平就一定高于我國。要看到作為上層建筑，國家治理體系首先要同生產力發展水平和生產關系相適應，同一國歷史文化相適應，因而必然呈現出不同的鮮明特色，事實上西方國家的制度體系之間也存在很大差異；要看到中西不同的制度體系、治理思想、歷史文化傳統和社會形態，看到國與國之間治理體系和治理能力現代化，并不是一個可以簡單比較或者量化衡量的問題。只要一國國家治理體系的演進符合人類文明進步方向，并且能推動本國生產力快速發展、人民共享發展成果，那么這一治理體系就是合理的，就是能夠推動本國在現代化的道路上大踏步前進的。

二、中國特色社會主義國家治理體系和治理能力現代化的標準與構成要素

新中國成立特別是社會主義改造完成以來，我們黨一直在探索如何全面治理社會主義國家這一馬克思主義沒有給出現成答案的問題。雖然也發生了嚴重曲折，但在國家治理體系和治理能力建設上卻積累了豐富經驗，取得了重大成果，尤其是改革開放以來的新探索新實踐。現在，我國政治穩定、經濟發展、社會和諧、民族團結，同世界上一些地區和國家不斷出現亂局形成了鮮明對照。這說明，我們的國家治理體系和治理能力是適應我國國情和發展需要的。但也毋庸諱言，我國國家治理體系和治理能力還存在一些問題，如按制度辦事、依法辦事意識還不夠強，政府行政效率還不夠高，公民政治參與的渠道還不夠多，社會組織發育還不健全，政出多門以及部門主義和地方主義現象還在一定程度上存在，突出表現在國家治理體系和治理能力現代化程度不夠，與整體現代化水平不相適應。有學者指出，改革開放30多年來，雖然我國現代化建設取得了跨越式發展和舉世公認的成就，但就制度層面而言，仍然面臨著進一步完善和發展、提升現代化水平的艱巨任務；在經濟、政治、文化、社會等具體制度和體制方面，封建主義、官僚主義仍然有著很大影響，可以說這仍然是現階段我國制度體系中各種弊端的“總病根”。〔23〕因此，深入研究國家治理體系和治理能力現代化問題，明確中國特色社會主義國家治理體系和治理能力現代化的標準、構成要素以及實現路徑，對于我國如期實現各項既定目標、建成社會主義現代化國家無疑有著非常重要的意義。

（一）國家治理體系和治理能力現代化的標準

推進國家治理體系和治理能力現代化，一個基礎性問題便是確定國家治理體系和治理能力現代化的標準。李軍鵬認為，從世界上已經實現現代化的國家來看，國家治理體系現代化主要有三個標志：一是實現國家治理的制度化、法治化、規則化與規范化；二是實現以多主體協同共治為特征的善治；三是中央與各級地方政府事權與財權相適應，形成穩定的國家權力結構。一個治理能力優秀的國家，對外可以有效維護國家利益與國家安全，對內可以使人民幸福富足、安居樂業，還能有效處理各種突發事件與巨災。〔24〕俞可平認為，衡量一個國家治理體系是否現代化，至少有五個標準：公共權力運行的制度化和規范化，要求政府治理、企業治理和社會治理有完善的制度安排和規范的公共秩序；民主化，公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主；法治，憲法和法律成為公共治理的最高權威；效率，國家治理體系應當有效維護社會穩定和社會秩序，有利于提高行政效率和經濟效益；協調，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統一的整體相互協調，密不可分。其中，民主是國家治理體系的本質特征，是區別于傳統國家治理體系的根本所在。〔25〕徐邦友認為，國家治理體系現代化是指國家治理體系從傳統到現代的結構性變遷，這種變遷包括結構、功能、體制機制、規則、方式方法和觀念文化等各個方面，具體表現為國家治理體系的結構合理化、功能區分化、運行程序化、行為規范化、組合系統化和治理高效化。國家治理體系現代化是一個政治共同體現代化發展的重要方面。〔26〕李抒望認為，國家治理體系和治理能力現代化，標志是民主、法治、科學、創新、和諧，社會資源的活力競相迸發，創造社會財富的源泉充分涌流，社會更加公平合理，人間正義浩然長存。〔27〕陳朋認為，從政治學的角度看，精良的制度、合理的結構和充分的績效是國家治理能力現代化的主要標志。〔28〕

雖然上述關于國家治理體系和治理能力現代化標準的種種觀點都有一定道理，但由于它們都沒有充分體現馬克思主義歷史的、發展的觀點而存在不足之處。既然不同國家現代化模式各有不同，那么治理體系和治理能力現代化的標準，自然也會打上各國自己的烙印。應該看到，現代化并不是憑空產生的，它實際上是與經濟社會發展水平相適應的。一國國家治理體系和治理能力現代化，既要符合人類社會現代化發展規律，也要體現出本國特色，與本國的生產力發展水平和生產關系相適應。就我國來說，國家治理體系和治理能力現代化是作為全面深化改革總目標的內容而提出的，是以中國特色社會主義制度更加成熟更加定型為目標取向的，是實現社會主義現代化的應有之義，因此，其標準就必須既體現現代社會對國家治理的一般要求，又與我國社會主義現代化的特殊要求相適應。

社會主義初級階段是當代中國的最大國情、最大實際，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾是社會的主要矛盾。同時，社會主義初級階段基本國情在新世紀新階段具體表現為我國發展呈現的一系列新的階段性特征。我們在社會主義初級階段的奮斗目標，是要在中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會，在新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興。為了實現這些目標，黨的十八大報告提出了在新的歷史條件下奪取中國特色社會主義新勝利的“八個必須堅持”的基本要求，即：必須堅持人民主體地位；必須堅持解放和發展社會生產力；必須堅持推進改革開放；必須堅持維護社會公平正義；必須堅持走共同富裕道路；必須堅持促進社會和諧；必須堅持和平發展；必須堅持黨的領導。這“八個必須堅持”，實際上也是對推進國家治理體系和治理能力現代化提出的基本要求。中國特色社會主義國家治理體系和治理能力現代化的標準，就應當是針對我國發展的階段性特征，著眼于實現我國發展目標和要求而提出來的，它必須服從服務于中國特色社會主義大局。

筆者認為，如果把國家治理體系和治理能力看作一個整體，我國國家治理體系和治理能力現代化的標準可以概括為：（1）社會主義國家法治和人民民主制度更加完善，社會主義民主政治實現制度化、規范化、程序化，人民民主不斷擴大，依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略得到充分落實，法治政府和服務型政府建成；（2）堅持和完善社會主義基本經濟制度，形成統一開放、競爭有序的市場體系和健全的宏觀調控體系，市場主體有活力，科學發展不斷邁出新步伐，創新成為市場主體的自覺取向，生產力獲得持續解放；（3）建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，人民享有平等參與、平等發展權利，維護社會公平正義；（4）堅持和完善與基本經濟制度相適應的收入分配制度，形成合理有序收入分配格局，保障和改善民生實現制度化，基本公共服務實現均等化，共同富裕實現程度不斷提高；（5）文化管理體制和文化生產經營機制完善，現代公共文化服務體系、現代文化市場體系健全，社會主義核心價值觀深入人心；（6）形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制，社會既充滿活力又和諧有序；（7）生態文明制度有效建立，人與自然和諧發展；（8）黨的建設科學化水平全面提升，黨科學執政、民主執政、依法執政水平全面提高，黨總攬全局、協調各方的領導核心作用充分鞏固和發揮。如果國家治理體系和治理能力現代化達到上述標準，我國就能實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，實現讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民，從而不斷完善和發展中國特色社會主義制度，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。

（二）中國特色社會主義國家治理體系的構成要素

一個完整的現代國家治理體系應當包括治理理念、治理主體、治理機制等。而對不同的國家甚至是選擇同一治理模式的國家來說，在治理理念、治理主體、治理機制上都會存在這樣那樣的差異。因此，分析國家治理體系的結構和要素，應當用具體國家具體分析的方法。對我國來說，國家治理體系的結構和要素必須充分反映我國社會主義國家的性質和我們黨全心全意為人民服務的宗旨。

1.治理理念

治理理念，作為治理的觀念形態，是制度價值取向的體現，在國家治理體系中起著引導治理體系建設，規范治理主體行為，凝聚治理共識，決定治理體系發展方向的重要作用。治理理念通過影響治理主體的思想認識、價值判斷來影響治理主體的行為，通過制度載體以及社會文化而滲透到社會生活的方方面面，在國家治理體系中發揮的作用是十分巨大的。作為國家治理體系頂層設計中的頂端，有什么樣的治理理念，就會有什么樣的治理行為以及相應的制度設計。

對我國來說，國家治理理念，在總體層面，表現為社會主義核心價值體系和社會主義價值觀；在發展層面，表現為以人為本、全面協調可持續的發展理念；在執政層面，表現為黨的以人為本、執政為民的執政理念。社會主義核心價值體系中的中國特色社會主義理論體系，是我國國家治理的根本指導思想。中國特色社會主義共同理想，在現階段就是“兩個一百年”奮斗目標和實現中華民族偉大復興，是凝聚全黨全國人民力量的重要源泉，也是推進各項建設，包括推進國家治理體系和治理能力現代化的目標。富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善的社會主義核心價值觀，既集成了中華民族優秀傳統文化、體現了社會主義本質要求，又吸收了世界文明有益成果、體現了時代精神，從國家、社會、個人三個層面，規定了國家治理體系和治理能力建設的價值取向。以人為本、全面協調可持續的發展理念，從發展層面規定了國家治理體系和治理能力建設的價值取向和基本遵循，表明我們所追求的發展不是見物不見人的發展，而是生產力的全面發展和解放，是人的全面發展程度不斷提高，不斷縮小貧富差距，最終達到共同富裕的發展。全心全意為人民服務是黨的宗旨。以人為本、執政為民的執政理念，作為對廣大黨員干部的根本要求，必須貫穿于整個國家治理的各個方面、各個環節。

2.治理主體

中國特色社會主義國家治理體系的治理主體，包括中國共產黨、中國人民、政府、社會組織、市場主體等。在不同的治理層次，這些治理主體有著不同的地位和作用。

黨的總攬全局、協調各方的領導核心作用。在中國特色社會主義發展中，中國共產黨居于總攬全局、協調各方的領導核心位置。黨的這一地位，是歷史的選擇、人民的選擇，是被中國革命、建設、改革實踐所證明了的正確選擇。人民群眾是歷史的英雄，歷史是由人民書寫的。但任何一項改造客觀世界的實踐活動，都是有組織的活動，都需要有一個領導核心。中國這樣一個人口大國、發展中大國更是如此。沒有堅強領導核心的正確領導，將會產生災難性后果。中國共產黨作為中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，沒有自己的特殊利益。黨的一切奮斗都是為了維護好、實現好、發展好最廣大人民的根本利益，因此具有徹底的先進性。中國共產黨以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀作為自己的行動指南，因此能夠正確地引導全國各族人民為了美好生活而團結奮斗，不斷取得新的發展成就。

“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系”，這一界定也說明了我們黨在國家治理體系中的特殊重要地位。這就是說，在國家治理體系中，黨同樣要發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。總攬全局，就是要求各級黨委在同級各種組織中擔當起全面領導責任，充分發揮黨的領導核心作用。具體到國家治理來說，黨的領導核心作用是全面的，涵蓋國家治理各個層次和各個領域，而不是局部領域。協調各方，就是要求各級黨委從推動全局工作出發，協調好黨委與同級各種組織的關系及各種組織之間的關系，解放和增強社會活力，充分調動和發揮各方面的積極性。黨的領導，主要表現為政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政。堅持黨的領導與人民當家作主是一致的。黨的性質和宗旨，決定了堅持黨的領導的實質，是為了讓人民更好行使當家作主的權利，為了更好地建設社會主義國家，為了不斷實現好最廣大人民的根本利益。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。堅持黨的領導與有效發揮政府作用是一致的。黨的堅強政治、思想和組織領導，保證了我國政府同樣是以全心全意為人民服務為宗旨的服務人民的政府。堅持黨的領導與解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力是一致的。黨的指導思想的科學性、進步性和與時俱進，決定了黨始終尊重人民主體地位，決定了黨的各項改革舉措緊緊圍繞解放和發展生產力、解放和增強社會活力來展開。習近平同志指出：“改革開放30多年來，我國經濟社會發展之所以能夠取得世所罕見的巨大成就，我國人民生活水平之所以能夠大幅度提升，都同我們堅定不移堅持黨的領導、充分發揮各級黨組織和全體黨員作用是分不開的。在我國，黨的堅強有力領導是政府發揮作用的根本保證。”〔29〕我們同樣可以說，黨的堅強有力領導，是國家治理體系有效發揮功能的根本保證。

人民的當家作主作用。我國憲法規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。堅持人民當家作主，是中國特色社會主義制度的一大優勢，是社會主義國家同資本主義國家的根本區別。因此，人民是國家治理體系中最重要的主體，在國家治理中發揮著當家作主的重要作用。人民當家作主的作用，主要通過以下幾個渠道來實現：首先，通過人民代表大會制度行使國家權力。全國人民代表大會是最高國家權力機關。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。這一制度設計，賦予了中國人民作為國家主人的至高地位。其次，通過協商民主，參與經濟社會發展重大問題和涉及切身利益的實際問題的協商，實現有序政治參與。第三，通過基層民主，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。通過以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度，參與企業管理和監督。第四，通過參加社會組織參與社會治理。比如參與社會治安綜合治理、開展群防群治、調解民間糾紛，以及協助政府做好勞動就業、社會保障、醫療衛生、文化教育、體育健身、消費維權等工作。由此也可以看出，西方治理理論中以政府、社會組織、企業組織以及其他非政府組織為主要治理主體的觀點，并不適合于我國。因為在我國，人民作為國家治理體系中行使當家作主權利的重要治理主體，其地位是處于政府、社會組織和企業組織（市場主體）之上的。同時，有效發揮國家治理體系功能的根本保證是黨領導人民有效治理國家，黨的領導核心作用是全面的，黨的領導、人民當家作主、依法治國是有機統一的。所以，在國家治理體系中，第一層次的治理主體應當是黨和人民，而政府、社會組織、企業組織等則居于其下的層次。

全面正確履行職能的服務型政府作用。我國政府由人民代表大會選舉產生，其性質是人民的政府，是代表人民利益履行公共服務職能及各方面職能的政府。我國政府在國家治理體系中的作用主要表現在：（1）健全宏觀調控體系，實施科學的宏觀調控政策，防范區域性、系統性風險，保持宏觀經濟穩定；（2）加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，引導經濟社會沿著科學發展的軌道快步前進；（3）加強市場活動監管，完善監管體系，維護全國市場的統一開放、公平誠信和競爭有序，維護公平競爭的市場秩序；（4）加強和優化公共服務，建設可持續的基本公共服務體系，滿足人民群眾對教育、就業、社會保障、醫療等方面公共服務日益增長的多樣化需求；（5）建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系，調整國民收入分配格局，促進社會公平正義和社會穩定，促進共同富裕。全面履行政府職能，要處理好政府與市場的關系。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，充分調動市場組織積極性，利用市場機制提高經濟效率；提高政府治理水平，彌補市場失靈。要處理好政府與社會的關系。在社會治理中既要加強黨委領導，發揮政府主導作用，又要鼓勵和支持社會各方面參與，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。

司法機關的法治保障作用。我國司法機關也由同級人民代表大會選舉產生，受同級人民代表大會監督，人民性是司法機關的根本屬性。在國家治理體系中，司法機關的作用主要體現在：依法獨立公正行使審判權、檢察權，維護社會大局穩定；作為維護社會公平正義的最后一道防線，嚴格執法、公正司法，完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，把群眾合理合法的利益訴求解決好，強化法律在化解矛盾中的權威地位，創造安全穩定的社會環境，公平正義的法治環境；深入推進社會治安綜合治理，依法懲治各種犯罪，堅決遏制嚴重刑事犯罪高發態勢，保障人民生命財產安全，保障人民安居樂業。

社會組織在社會治理中的協同作用。社會治理是我國國家治理的重要內容，其目的是確保人民安居樂業、社會安定有序。現代社會治理的內容日益豐富，治理環境日益復雜，對治理精細化的要求也越來越高，傳統社會管理只強調政府一家獨大的作用已經不能適應現代社會治理的需要，而必須動員全社會的力量來共同參與。當然，在社會治理中同樣要堅持黨的領導，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。我國政府是國家權力機關的執行機關，只有政府在社會治理中發揮主導作用，才能保證我國人民當家作主的權利落到實處。借鑒其他國家社會治理的經驗，適應人民群眾希望直接參與社會治理的要求，當前我國應當特別注重培養社會組織、發展社會組織、激發社會組織活力，充分發揮社會組織在社會治理中的協同作用。社會組織的協同作用表現在：行業協會、商會類社會組織發揮規范行業、助推經濟的作用；學會、研究會等科技類社會組織發揮聯系知識分子、推進理論創新的作用；教育、文化、衛生、體育、社會福利、環境保護等公益慈善類社會組織，以及群眾自愿性組織發揮扶助困難群眾、保護環境等公益作用；城鄉社區服務類社會組織發揮滿足多元化、多層次公共服務需求的作用；工會、共青團組織、婦聯、基層群眾自治組織和社會組織，通過開展形式多樣、方法靈活的平等對話、相互協商、彼此談判、規勸疏導，發揮化解不同利益主體之間利益沖突的作用。社會組織以及一些企業和機構，還可以通過政府購買公共服務等方式，承擔政府不適宜提供或提供效率偏低的公共服務的供給責任。在建設誠信社會乃至公共安全領域，社會組織也能夠發揮巨大作用。社會治理的主體并不限于政府和社會組織，還包括市場主體乃至個人，比如村（居）民自治就是群眾直接參與社會治理的基本形式。實現有效的社會治理，需要形成社會治理人人參與的局面。

市場主體在經濟治理中的能動作用。從大的方面看，經濟治理有兩項內容。一項是市場機制對資源配置的自發調節，市場在資源配置中起決定性作用；另一項是通過政府主動的宏觀調控，保持宏觀經濟穩定，其目標是實現經濟持續增長、充分就業、物價穩定和國際收支平衡。作為市場經濟的細胞，各個市場主體既是市場調節和政府宏觀調控的對象，又在市場調節和政府宏觀調控中自發地發揮能動作用。各個市場主體的表現，也影響到經濟治理的質量和效果。比如市場主體是否講誠信，是否積極承擔社會責任，是否致力于技術創新、管理創新、產品創新，是否有節能環保意識，以及對政府的宏觀調控信號是否敏感和配合等等。有一大批優秀的市場主體，是提高市場經濟發展質量的前提。

治理主體及其地位和相互關系的不同，集中反映了中國與西方國家治理之間的基本差異。我國國家治理的重要主體是人民，最高國家權力機關是人民代表大會，是實現人民當家作主的國家治理，黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一是我國制度的重要優勢。而西方國家的治理主體主要是執政黨、政府以及企業組織、社會組織和居民自治組織等，不僅缺少人民當家作主的內容，也缺乏對人民當家作主地位的制度支持。執政黨與人民之間，政府與執政黨之間，政府與人民之間的關系也是割裂的，而不是總體利益一致的。在治理主體上的顯著不同，是中國與西方國家不同制度模式之間的外在表現，也反映出中國特色社會主義制度和國家治理體系的巨大優越性。

3.治理機制

治理機制是國家治理體系的重要內容。有了好的治理理念，明確了治理主體之間的關系和地位，要把治理理念落到實處，規范各治理主體的行為，就必須有一套成熟的治理機制，也就是關于國家治理的一系列制度體系。

國家治理體系作為上層建筑，總體來說是由經濟基礎決定的，同時還受到不同國家歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平等的影響。影響國家治理體系的因素有多種，因此，不同的國家特別是不同性質的國家之間，治理體系會有很大不同。對我國來說，國家治理體系的治理機制，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律制度安排，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。

中國特色社會主義國家治理體系的核心——作為根本政治制度的人民代表大會制度。我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。與這一國體相適應的政權組織形式是人民代表大會制度。作為我國根本政治制度，人民代表大會集中統一掌握國家權力，在我國政權體系和國家治理體系中居于核心地位，國家的行政、審判和檢察等機關都由人民代表大會產生，并由此開展工作和依法正常運轉。人民代表大會制度，是最能體現我們黨執政理念的民主政治制度，是保證黨領導人民有效治理國家的最好政權組織形式。這一制度不僅體現了我國“一切權力屬于人民”的社會主義民主實質，更是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是人們把國家、民族和自己的命運始終掌握在自己手中，維護最廣大人民根本利益的可靠保證，體現了社會主義民主制度的巨大優越性。

中國特色社會主義國家治理體系的重要內容——作為基本政治制度的中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度等。作為我國的基本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，既有利于增強黨和國家的活力，又有利于保持國家政局的穩定和社會安定團結，是實踐證明符合國情和特點的國家治理體系的重要組成部分。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是中國共產黨人在長期革命、建設和改革的實踐中由中國共產黨和各民主黨派共同創造的，是馬克思主義政黨理論和統一戰線學說與中國實際相結合的產物，是符合中國國情的社會主義政黨制度，具有共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政的鮮明中國特色，既可以避免多黨競爭、相互傾軋造成的政治動蕩以及社會不穩定，又可以避免一黨專制、缺少監督導致的種種弊端，是比西方資本主義國家多黨制或兩黨制更優越的政黨制度。

民族區域自治制度，是中國共產黨在創造性地解決民族問題過程中形成的一項基本政治制度，指在國家統一領導下，在少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。民族區域自治制度有利于維護國家統一和安全，有利于保障少數民族人民當家作主的權利，有利于發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，有利于促進民族地區經濟社會發展。

基層群眾自治制度，是指城鄉居民群眾以相關法律法規政策為依據，在城鄉基層黨組織領導下，在居住地范圍內，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等權利，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的制度與實踐。基層群眾自治是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，有利于國家層面的民主制度與基層范疇的民主制度有機地結合在一起，使社會主義政治制度體系的內容更為全面、更為豐富，結構更為完整，功能更為強大。

中國特色社會主義國家治理體系的基礎和重要支柱——反映我國經濟基礎的基本經濟制度。生產資料所有制形式反映著國家制度的本質特征，制約著社會經濟制度的其他方面，進而決定著國家政權的階級本質，因而是國家治理體系的基礎和重要支柱。公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，集中反映了我國經濟基礎和社會主義國家性質，與我國社會主義初級階段相適應，符合生產關系一定要適應生產力發展的規律。改革開放30多年來，隨著公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度的確立和發展，社會主義市場經濟體制的建立并日益完善，我國社會生產力獲得了極大解放，經濟發展取得舉世矚目的成就。這一基本經濟制度，與我國根本政治制度和基本政治制度相互協調、相互配合，從生產資料所有制形式、政權組織形式以及政黨制度等方面，確立了我國社會主義國家性質，反映了中國特色社會主義的本質特征。

對中國特色社會主義國家治理體系及其運轉的全方位規范——中國特色社會主義法律體系。中國特色社會主義法律體系是中國特色社會主義永葆本色的法制根基，是中國特色社會主義創新實踐的法制體現，是中國特色社會主義興旺發達的法制保障。一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的中國特色社會主義法律體系，是中國特色社會主義偉大事業的重要組成部分，是全面實施依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的基礎。中國特色社會主義法律體系以憲法為統帥，以法律為主干，由在憲法統領下的憲法及憲法相關法、民法、商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等構成，包括法律、行政法規、地方性法規三個層次，行政法規和地方性法規是對國家法律的細化和補充。中國特色社會主義法律體系以憲法和法律的形式，確立了國家的根本制度和根本任務，確立了中國共產黨的領導地位，確立了人民當家作主的地位和權利，并使國家經濟、政治、文化、社會生活的各個方面總體上做到了有法可依，從制度上、法律上確保我國沿著中國特色社會主義的正確方向不斷前進。

上述根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度和中國特色社會主義法律體系，從根本上規定了我國的社會主義國家性質，反映出中國特色社會主義基本特征，形成了國家治理體系的頂層構建。作為完整的國家治理體系，還需要有建立在上述制度和法律體系基礎之上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制等各項具體制度。這些具體制度，連接國家治理體系的頂層，并向下延伸到社會生產生活的方方面面、細枝末節，使國家治理理念和國家治理的各項政策落到實處，使國家治理體系的功能和作用有效發揮，促進黨和國家事業發展、人民幸福安康、社會和諧穩定、國家長治久安。此外，黨的自身建設的體制機制，有利于全面提高黨的建設科學化水平，服務于建設學習型、服務型、創新型馬克思主義執政黨，是黨始終保持生機活力、始終成為中國特色社會主義事業堅強領導核心的根本保證，同樣是國家治理體系不可缺少的內容。

根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度和中國特色社會主義法律體系以及建立在這些制度基礎上的各項具體制度，相互聯系、相互協調、相互配合，構成了國家治理的完整機制，發揮出確定國家性質、貫徹治理理念、規范治理行為、協調社會關系的強大功能與合力。解放思想、實事求是、與時俱進是中國特色社會主義理論體系的精髓，中國特色社會主義是隨著實踐發展而不斷發展的。作為上層建筑的集中體現和中國特色社會主義重要組成部分的中國國家治理體系，自然也不是封閉、僵化的，而是開放的、與時俱進的、適應我國社會基本矛盾運動的變化而調整和完善的。當然，這一調整和完善，并不是全部重來。應該看到，我國國家治理體系和治理能力總體上是好的，我國生產關系與社會主義初級階段的生產力水平總體適應，我國的根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度，與生產力發展和生產關系狀況相適應，并且發揮著促進生產力發展的巨大作用，體現出不同于西方國家的獨特優勢。國家治理體系的完善，應當是在堅持根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度不變的前提下，也就是在堅持共產黨的領導和中國特色社會主義制度的前提下，適應生產力發展調整生產關系，適應經濟基礎發展完善上層建筑，表現為對根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度的堅持和完善，對具體制度的調整和完善。

（三）中國特色社會主義國家治理能力的內容及影響因素

作為運用國家制度管理社會各方面事務的能力，國家治理能力是一個綜合能力。從內容看，國家治理能力包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各方面的治理能力。從要素看，國家治理能力包括國家治理理念貫徹能力、國家戰略執行能力、國家治理政策落實能力、社會動員和協調能力、凝聚社會共識能力、國際事務參與能力、維護國家安全能力以及突發事件應對能力等。從結構看，國家治理能力包括執政力、行政力、市場力、法治力、民主力、文化力、公正力、環境力等。從治理主體角度看，國家治理能力包括黨科學執政能力、民主執政能力、依法執政能力，國家機構履職能力，人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事業、自身事務的能力，以及市場組織、人民團體、社會組織等履行自身職責的能力。國家治理能力，既受到國家治理體系的制約，也受到各個治理主體能力的影響。

國家治理體系對國家治理能力具有根本性的制約作用。國家治理體系與國家治理能力是一個有機整體，相輔相成。國家治理體系從根本上決定了國家治理能力，規定了治理能力的內容、要素、結構和治理能力所能達到的水平。國家治理能力又反過來影響國家治理體系的效能。

各治理主體的能力對國家治理能力具有重要的影響作用。發揮國家治理能力，僅有先進的國家治理體系是不夠的。國家治理體系的功能，還是要通過治理主體以及執行制度的人，最終從治理能力上體現出來。國家治理能力也可以看成是各治理主體能力的集合。黨的執政能力，國家機構的履職能力，人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事業、自身事務的能力，對于國家治理能力都有著很大影響。如果上述三者的治理能力比較強，國家治理能力就比較強。如果上述三者的治理能力不強，國家治理能力就會比較弱。上述三者的治理能力，既受到相關制度設計的影響，也同治理主體自身建設和制度執行者的素質密不可分。特別是作為領導核心的黨的執政能力，更是國家治理能力最重要的內容和最集中的體現。市場組織、人民團體、社會組織等履行自身職責的能力，也要受到相關制度設計、治理主體自身建設和制度執行者素質的影響，同時還會受到前述治理主體（黨、國家機構、人民群眾）治理能力的影響，從而對國家治理能力發揮影響作用。

將國家治理能力從國家治理體系中分離出來，同時提出二者的現代化目標，破除了以為建好制度就可以萬事大吉的思想，突出了人在制度執行中的主觀能動性，既見制度又見人，抓住了提高國家治理水平的關鍵。這不僅是對我國國家治理觀念的重大創新，也是對現代國家治理理論的重要豐富。

三、國家治理體系和治理能力現代化的路徑

按黨的十八屆三中全會的部署，到2020年要在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。這一部署，對國家治理體系和治理能力現代化提出了很高的要求。作為國家現代化總進程的重要組成，國家治理體系和治理能力現代化應當在全面建成小康社會時基本實現，在新中國成立一百年時全面達到。現階段，應當從四個方面推進國家治理體系和治理能力現代化。

（一）以社會主義核心價值體系為指導，用核心價值觀引領國家治理體系和治理能力現代化

任何一種制度安排都是一定價值取向的體現，可以說，價值取向決定制度的方向，價值認同決定制度的執行力。人類社會發展的歷史表明，最持久、最深厚的精神力量來自對崇高價值觀念的共同認可，來自社會的核心價值觀。國家治理體系和治理能力現代化，同樣需要科學理念的引領，需要強大精神力量的支撐。

社會主義核心價值體系是興國之魂，決定著中國特色社會主義的發展方向，也為推進國家治理體系和治理能力現代化提供巨大精神力量。以科學理念引領國家治理體系和治理能力現代化，要將社會主義核心價值體系建設與國家治理體系和治理能力建設緊密結合，用社會主義核心價值體系引領社會思潮、凝聚社會共識，讓社會主義核心價值觀深入人心、融入到各項建設各項工作中去，在黨、國家、社會各項事務治理中體現富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善的社會主義核心價值觀。為此，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系。科學發展觀是馬克思主義關于發展的世界觀和方法論的集中體現，是對新形勢下實現什么樣的發展、怎樣發展等重大問題作出的科學回答。以科學理念引領國家治理體系和治理能力現代化，就要把以人為本、全面協調可持續的科學發展理念，貫徹到我國現代化建設全過程、體現到黨的建設各方面，增強全社會推動科學發展、加快轉變經濟發展方式的自覺性，奮力開拓科學發展新局面。密切黨群、干群關系，保持黨同人民群眾的血肉聯系，始終是我們黨立于不敗之地的根基，始終是國家繁榮穩定、人民幸福安康的基石。以科學理念引領國家治理體系和治理能力現代化，就要把以人為本、執政為民的執政理念貫徹到黨的一切執政活動中，體現在國家機構的各項工作和職能里，把以人為本、執政為民作為檢驗黨一切執政活動的最高標準。

以科學理念引領國家治理體系和治理能力現代化，歸根結底要增強道路自信、理論自信、制度自信。我國的國家治理現代化是有方向、有立場、有原則的，這就是與中國特色社會主義道路、理論、制度相符合、相適應的國家治理，不是按照西方模式改造中國的國家治理。習近平同志指出：我國國家治理體系需要改進和完善，但怎么改、怎么完善，我們要有主張、有定力。我們全面深化改革，是要使中國特色社會主義制度更好；我們說堅定制度自信，不是要固步自封，而是要不斷革除體制機制弊端，讓我們的制度成熟而持久。這一重要論述，為我國國家治理體系和治理能力現代化提供了根本遵循。

（二）以全面深化改革為動力，建設現代化的社會主義國家治理體系

推進國家治理體系和治理能力現代化，與完善和發展中國特色社會主義制度是一枚硬幣的兩個方面，涉及生產關系和上層建筑的調整，涉及經濟結構和發展方式的轉變，涉及收入分配制度和社會保障體系的創新，涉及城鄉區域發展格局的完善，涉及人與自然和諧發展，涉及黨的建設制度改革，既是全面深化改革的總目標，也只有通過全面深化改革才能實現。

全面深化改革，就要全面實施十八屆三中全會《決定》提出的六個“緊緊圍繞”，全面推動經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設各領域改革。這六個“緊緊圍繞”，就是緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，緊緊圍繞建設社會主義核心價值體系、社會主義文化強國深化文化體制改革，緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平深化黨的建設制度改革。全面深化改革，建立現代化的國家治理體系，要具有強烈的問題意識，著眼于解決我國發展面臨的一系列突出矛盾和問題，突出重點，實現整體推進和重點突破相促進，以點帶面、由點及面、點面結合，提高改革的系統性、整體性、協同性。

1. 發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主

人民民主是社會主義的生命，也是中國特色社會主義制度和國家治理體系的巨大優勢所在。發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，是經濟社會發展和人民政治參與積極性不斷提高的必然要求，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。改革開放以來，我們積極穩妥推進政治體制改革，社會主義民主政治展現出更加旺盛的生命力，表現在人民當家作主的政治地位得到鞏固和提高，人民民主持續擴大，黨和國家的生機活力得到有效調動和發展。在社會主義事業不斷推進的過程中，人民政治參與的積極性和主動性必然不斷提高；與經濟體制改革相適應，政治體制改革也必然要不斷深化。深化政治體制改革，并不是要放棄我們的優勢，削足適履，去照搬并不適合國情的西方政治制度模式，而是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明。為此，應該積極推動人民代表大會制度與時俱進，堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。應大力推進協商民主多層次制度化發展，在全社會開展廣泛協商，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道，完善人民有序政治參與，密切黨同人民群眾的血肉聯系，促進決策科學化民主化。基層民主直接關系到廣大人民群眾的切身權益，是全部民主政治的基礎。應不斷發展基層民主，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制，開展形式多樣的基層民主協商。

2. 建立現代化的馬克思主義政黨治理體系

建立現代化的馬克思主義政黨治理體系，是推進我國國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，也是加強和改善黨的領導的必然選擇。我們黨是執政黨，與國家權力緊密相聯，國家治理的現代化水平在很大程度上決定于政黨建設和政黨領導的現代化水平。推進黨的建設現代化，關鍵在于處理好黨和國家的關系、黨和政府的關系、黨和人民的關系，實行黨政分開，消除黨政不分、黨社不分、黨委包攬一切的弊端。〔30〕第一，正確處理黨的政策和國家法律的關系。黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的。黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執行憲法法律，做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。黨的領導和司法機關依法獨立公正行使職權是完全統一的，各級黨組織和領導干部要支持政府系統各單位依照憲法法律獨立負責、協調一致開展工作。第二，堅持民主集中制，健全黨內民主制度體系，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權。嚴格黨內組織生活，健全黨員黨性定期分析、民主評議等制度。第三，堅持黨管干部原則，深化干部人事制度改革，構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，使各方面優秀干部充分涌現，建設一支政治堅定、能力過硬、作風優良、奮發有為的執政骨干隊伍。第四，以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設。強化農村、城市社區黨組織建設，加大非公有制經濟組織、社會組織黨建工作力度，全面推進各領域基層黨建工作，擴大黨組織和黨的工作覆蓋面，充分發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，以黨的基層組織建設帶動其他各類基層組織建設。第五，建立健全懲治和預防腐敗體系，改革黨的紀律檢查體制，完善反腐敗體制機制，增強權力制約和監督效果，保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性；嚴格執行領導干部重大事項報告制度，健全反腐敗法律制度，嚴格執行黨風廉政建設責任制，保持懲治腐敗高壓態勢。加強黨的紀律建設，任何人都不能凌駕于組織之上，有紀必執、有違必查，維護黨的集中統一。

3. 建立現代化的市場治理體系

經濟基礎決定上層建筑，經濟體制改革對其他方面改革具有重要影響和傳導作用。經濟體制改革是全面深化改革的重點，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重點，具有重大牽引作用。第一，堅持和完善基本經濟制度，進一步探索基本經濟制度有效實現形式。這是適應生產力發展的必然要求。改革開放以來，我國所有制結構逐步調整，公有制經濟組織和非公有制經濟組織在發展經濟、促進就業等方面的比重不斷變化，增強了經濟社會發展活力。而隨著經濟發展，國有經濟和非公有制經濟都出現了一些新情況新特點。經過多年努力，國有企業改革發展取得了顯著成績，國有資產總量大幅增加，國有資本布局和結構逐步優化，國有經濟活力進一步增強，但存在壟斷行業改革進展緩慢，國有資產監管體系和國有資本合理流動機制不健全，企業治理結構不完善，一些企業負責人“官本位”意識濃厚等問題。民營經濟等非公有制經濟獲得巨大發展，在促進經濟增長、科技創新、擴大就業等方面發揮越來越大的作用，但存在經營模式粗放，核心競爭力不強，家族式治理方式弊端凸顯，社會責任意識不強等問題。習近平同志指出：發展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，是新形勢下堅持公有制主體地位，增強國有經濟活力、控制力、影響力的一個有效途徑和必然選擇。發展混合所有制經濟，有利于國有企業和非公有制企業互相學習、取長補短、共同發展，既可以進一步發揮國有經濟主導作用，促進國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，又可以促進非公有制企業轉變經營模式，培育核心競爭力，改善經營管理，履行社會責任，激發非公有制經濟活力。發展混合所有制經濟，符合適應生產力發展調整生產關系的改革要求，有利于加快推進國家治理體系和治理能力現代化步伐。發展混合所有制經濟，要進一步深化國有企業改革，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，進一步調整國有資本投資的戰略布局，推動國有企業完善現代企業制度；要堅持“兩個毫不動搖”的原則，明確國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，明確公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎，讓各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護。第二，堅持以處理好政府和市場的關系為核心推進市場化改革。社會主義的本質是解放和發展生產力，最終實現共同富裕；市場經濟本質上是市場決定資源配置的經濟。適應社會主義市場經濟要求理順政府和市場關系，就要從廣度和深度上推進市場化改革，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用；在法律框架內，賦予市場主體充分的經濟活動自主權，堅決防止政府對經濟活動的不當干預，大幅減少政府對資源的直接配置，減少政府對微觀經濟活動的直接干預；更好發揮政府作用，切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，健全宏觀調控體系，加強市場活動監督，加強和優化公共服務，彌補市場失靈。而經濟體制改革的深化，政府與市場關系的理順，必然會影響到政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各個領域。經濟體制改革對國家治理體系和治理能力現代化而言，具有牽一發而動全身的重要作用，是解放和發展生產力，促進社會公平正義和社會穩定，促進共同富裕的必然要求，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要路徑。

4. 建立現代化的政府治理體系

行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。建立現代化的政府治理體系，需要處理好政府和市場、政府和社會、中央政府與地方政府等關系，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，把政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來，切實把黨為人民服務的宗旨貫穿到行政體制改革的各方面和全過程。第一，以行政審批制度改革為突破口轉變政府職能。轉變政府職能，就是要解決好政府與市場、政府與社會的關系問題。通過簡政放權，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率，既把該放的權力放開放到位，又把該管的事務管住管好，這是保持經濟長期持續健康發展的重大舉措，是我國經濟社會發展到現階段的客觀要求。簡政放權不是簡單的放權了事，而是要切實做好“放管”結合，管住管好該管的事。各級政府一定要嚴格依法行政，切實履行職責，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象。實踐證明，科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。轉變政府職能，要健全宏觀調控體系，健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化。轉變政府職能，還應進一步理順中央和地方政府職能關系，加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。第二，優化政府組織結構。優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。統籌黨群機構改革，理順部門職能關系。積極穩妥實施大部門制，健全部門職責體系，合理設置機構、優化職能配置，克服行政體制中機構重疊、職能交叉，權責脫節、職責不清，推諉扯皮、效率低下等弊端。優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革。嚴格控制財政供養人員總量，推進機構編制管理科學化、規范化、法制化。第三，創新行政管理方式。運用市場機制、動員社會力量，創新公共服務提供方式。推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。加快事業單位分類改革，加大政府購買公共服務力度。推進公共管理和服務的信息化、現代化，運用現代信息技術，推行電子政務，優化管理流程，提高行政績效。健全科學決策、民主決策、依法決策機制，完善決策信息系統和決策智力支持系統，在涉及群眾切實利益的問題上充分聽取群眾意見。推進依法行政，推進政務公開，保障公眾對公共事務的知情權、參與權、表達權和監督權。推進政府績效管理，加快完善行政績效評估標準、指標體系和評估機制、評估方法，規范政府收支管理和公務消費，降低行政成本。完善發展成果考核評價體制，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向。第四，健全權力運行制約和監督體系，堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力，推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度。

建立現代化的政府治理體系，還要建立現代財政制度，更好發揮中央和地方兩個積極性。財政是國家治理的基礎和重要支柱。我國現行財稅制度已經不完全適應合理劃分中央和地方事權、完善國家治理的客觀要求，也不完全適應轉變經濟發展方式、促進經濟社會持續健康發展的現實需要。存在的主要問題是：預算體系統一性不夠強，預算透明度不夠高，預算保障機制不夠健全，預算控制方式不合理，容易引起政府資金投入重復、低效、浪費以及一些地方為完成任務收“過頭稅”；地方稅體系存在嚴重缺陷，稅權劃分不清、稅種不明確、稅種老化、內外不一，嚴重妨礙了地方政府履行職能。必須以明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率為目的，加快形成有利于轉變經濟發展方式、有利于建立公平統一市場、有利于推進基本公共服務均等化的現代財政制度，形成中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制，建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任，合理劃分中央地方事權和支出責任，按照黨的十八屆三中全會提出的，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權；區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔，促進中央和地方兩個積極性的充分發揮。

5. 建立現代化的社會治理體系

建立現代化的社會治理體系，是現代國家治理的重要組成部分。現代社會，經濟發展與社會分工細化不僅帶來社會財富規模的擴大，也使社會結構和人們之間的利益關系愈益復雜，社會矛盾增多、協調難度加大，單純依靠政府進行社會管理，顯然難以取得令人滿意的效果，而必須發揮多個治理主體的協同作用。我國正處于從計劃經濟體制轉向市場經濟體制、從傳統農業社會轉向現代工業社會的雙重轉型期，經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，既給我國發展進步帶來巨大活力，也帶來社會矛盾多樣多發，更需要建立現代化的社會治理體系，有效發揮各治理主體在社會治理中的作用，形成社會治理合力。為此，應改進社會治理方式，按照黨的十八屆三中全會提出的，堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動；堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，協調社會關系，解決社會問題；堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。建立現代化的社會治理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制；健全公共安全體系，完善統一權威的食品藥品安全監管機制，完善安全生產管理體制，健全防災、減災、救災體制，加強社會治安綜合治理，加快完善互聯網管理體制機制，形成從技術到內容、從日常安全到打擊犯罪的互聯網管理合力，完善國家安全體制和國家安全戰略；建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道；建立健全重大決策社會穩定風險評估機制，努力從源頭上防止和化解社會矛盾；重點加強社會治理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。通過提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。

（三）以提高黨的執政能力為重點，全面推進治理主體的治理能力現代化

如果把國家治理體系和治理能力分開來看，當前我國國家治理能力與治理體系不完全匹配的問題還比較突出，國家治理能力現代化水平相對落后于國家治理體系的現代化水平，在一定程度上制約了我國國家治理體系優越性的發揮。對我國來說，推進國家治理體系和治理能力現代化，應當在提高國家治理能力上下更大氣力。國家治理能力現代化的一個重要標志，就是善于運用制度和法律治理國家。提高國家治理能力，需要關注兩大問題：一是相關制度設計是否完善，也就是上面探討的建立現代化的國家治理體系問題，這是影響治理能力的根本因素；二是各個治理主體自身建設、內部成員的素質和能力以及各個治理主體之間的能力是否匹配，是否具有按制度辦事、依法辦事的意識等，這同樣對國家治理能力具有重要影響。鑒于國家治理能力最終要通過各個治理主體的治理能力來實現、來體現，因而提高各個治理主體的治理能力，構建分工明確、職責合理的現代治理主體關系，就成為推進國家治理體系和治理能力現代化的一項非常重要的課題。

作為中國特色社會主義事業的領導核心，黨的執政能力高不高，不僅影響到經濟社會發展各方面、各領域，而且影響到人民群眾積極性主動性創造性能否有效發揮、當家作主的地位能否鞏固，影響到各個治理主體的能力建設，因而提高治理主體治理能力的重點是提高黨的執政能力。黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法與法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。由于理論上的成熟是政治上堅定的基礎，理論上的與時俱進是行動上銳意進取的前提，因而提高黨的執政能力，應高度重視馬克思主義理論建設，堅持以實踐基礎上的理論創新推動各方面創新，用中國特色社會主義理論體系的最新成果武裝廣大黨員干部頭腦。針對現實中存在的一些黨員干部宗旨意識、大局意識、憂患意識、責任意識不強，作風軟弱渙散的問題，應當把黨的執政能力建設同先進性純潔性建設緊密結合起來，以執政能力建設促進先進性純潔性建設，以先進性純潔性建設提高黨員干部思想政治素質，進而推動執政能力的提升。應當堅持黨要管黨、從嚴治黨，把黨的執政能力建設放在關系中國特色社會主義事業興衰成敗、關系中華民族前途命運、關系黨的生死存亡和國家長治久安的高度，全面加強黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設，增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨。應創新基層黨建工作，健全黨的基層組織體系，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。加強各級領導班子建設，完善干部教育培訓和實踐鍛煉制度，不斷提高領導班子和領導干部推動改革的能力。黨員是黨的肌體的細胞，黨的執政使命要靠千千萬萬黨員卓有成效的工作來完成。堅持和發展中國特色社會主義，推動治理能力現代化，關鍵在于建設一支政治堅定、能力過硬、作風優良、奮發有為的執政骨干隊伍。一定要摒棄認為建立制度就完事大吉的麻痹大意思想，把好黨員干部入口關，建立完善的選賢任能機制，以增強黨性、提高素質為重點，加強和改進黨員隊伍教育管理，健全黨員立足崗位創先爭優長效機制，以黨員干部能力素質的現代化，全面提高科學執政、民主執政、依法執政的能力水平。

雖然黨的執政能力對其他主體治理能力的發揮具有重要影響，但并不是只要提高了黨的執政能力，各個治理主體的能力就會自然提高。只有以提高黨的執政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來，盡快把黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的治理能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉，國家治理能力才會顯著提高，社會主義國家治理對解放和發展社會生產力、促進人的全面發展和實現共同富裕的強大力量才能充分顯現。例如，充分發揮人民群眾當家作主的作用，除了需要完善社會主義民主制度，還應當高度重視人的現代化問題，也就是通過在全社會加強教育、普及知識，提高群眾的民主意識、規則意識、法治意識、科學素養，增強群眾參與國家治理的主體意識和自覺意識，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事業、自身事務的能力，暢通群眾表達自身訴求的渠道，不斷擴大群眾參與國家治理的廣度和深度，促進人們正確行使民主權利，合理表達訴求，有序政治參與。充分發揮全面正確履行職能的服務型政府作用，除了需要深化行政體制改革，轉變政府職能，優化政府組織結構，還應通過完善政績考核、績效考核機制以及加強學習培訓、完善選拔機制、激勵機制等，提高政府工作人員的思想政治素質、科學文化素質、工作本領和解決問題能力，當前特別是要牢固樹立以人為本的行政理念，把維護好、實現好、發展好最廣大人民根本利益作為政府一切工作的出發點和落腳點；加強對中央精神以及所從事領域的具體政策規定的理解與掌握，避免出現因政策理解不到位而辦錯事或因政策理解不一而尺度不一的問題，提高依法辦事、按政策辦事的意識和能力。有效發揮社會組織在社會治理中的協同作用，除了需要改進社會治理方式、建立社會參與機制，還應當通過創新社會組織培育扶持機制、完善社會監督評價機制、加強依法監督管理等，為社會組織提供更多發揮作用的舞臺，引導各類社會組織加強自身建設，樹立社會責任意識和公共人文精神，激發社會組織活力；應當推動政府部門向社會組織轉移職能，向社會組織開放更多的公共資源和領域，支持各類社會組織承擔社會事務，參與社會治理和公共服務。發揮好市場主體在經濟治理中的能動作用，除了需要建立統一開放、競爭有序的社會主義市場經濟體系、完善保障公平競爭的體制機制，還應當通過法律規范、政策引導、市場監管，促進市場主體誠信經營、改進管理、銳意創新，提高產品和服務質量，打造企業核心競爭力。

構建分工明確、職責合理的現代治理主體關系，關鍵是讓黨真正發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，讓人民群眾真正發揮當家作主的作用，政府代表人民利益履行公共服務職能以及各方面職能的作用，各個治理主體各司其職，緊密配合，形成合力。各級國家機關和黨員干部必須充分認識到肩負的責任，增強提升履職能力的自覺性，適應時代發展要求，不斷學習新知識，積累新經驗，掌握新本領。提高國家治理能力，關鍵在于提高各級領導干部對各項改革措施的執行落實能力，正如習近平同志所強調的，要正確推進改革，堅持改革是社會主義制度自我完善和發展；要準確推進改革，認真執行中央要求，不要事情還沒弄明白就盲目推進；要有序推進改革，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進；要協調推進改革，注重改革的關聯性和耦合性，把握全局，力爭最大綜合效益。要善于把自覺維護中央大政方針的統一性嚴肅性和因地制宜、充分發揮主觀能動性結合起來，切實做到：對黨和人民事業有利的，對最廣大人民有利的，對實現黨和國家興旺發達、長治久安有利的，該改的就要堅定不移地改。

（四）以全面落實依法治國基本方略為抓手，加快建設法治中國

法治對經濟社會發展、人的現代化與國家治理現代化具有特殊的作用力。這種作用力區別于道德、宗教、政策的作用力，是推動經濟社會發展、促進人的現代化與國家治理現代化的最優選擇。法治具有規范力，通過設置法律義務，要求人民作出或抑制一定行為，使社會成員明確自己必須從事或不得從事的行為界限。法治具有確定力，既表現在法律具有明確性、一致性、穩定性，也表現在人們能準確預料某一行為的法律后果。法治具有國家強制力，通過國家強制力保障來實施，這是法律區別于道德、宗教等其他社會規范的重要特征。法治具有普遍約束力，在法律面前，沒有特殊的社會成員，一切社會成員平等地享有法律規定的權利，履行法律規定的義務，承擔法律規定的責任。法治具有社會凝聚力，法治國家的法是民主政治的產物，能最大限度地反映社會共識，形成最大社會公約數，產生強大社會凝聚力。法治所具有的規范力、確定力、國家強制力、普遍約束力、社會凝聚力的總和，就是法治力。〔31〕法治是現代社會治理的標志與基石，是公平正義的根本保障，也是評判是否實現國家治理體系和治理能力現代化的一條根本依據。

我們黨高度重視社會主義法治國家建設，明確提出，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，顯示出社會主義法治的巨大優越性。在推進國家治理體系和治理能力現代化的新要求下全面落實依法治國基本方略，一個根本舉措就是推進法治中國建設。建設法治中國，首先要在全社會弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，維護憲法法律權威，讓學法尊法用法守法意識深入人心。其次，把依法治國、依法行政、依法執政作為建設法治中國的三條重要路徑共同推進，實現法治國家、法治政府、法治社會一體建設。第三，把科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法作為法治中國建設的基本要求。完善中國特色社會主義法律體系，提高立法質量，加強重點領域立法，堅持改革決策與立法決策協調推進。堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。第四，深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。應當建立權責統一、權威高效的行政執法體制，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施，確保依法獨立公正行使審判權檢察權。健全司法權力運行機制，優化司法職權配置，健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督。完善人權司法保障制度。第五，提高各級領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作。

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