巡視制度在我國公共服務需求表達中的應用研究

馬靜+岳軍

〔摘要〕 目前我國公共服務需求表達不充分，有限的公共服務需求表達渠道仍不暢通，在一定程度上影響了公共服務供給的整體效率。我國巡視制度在進行黨內監督的同時，已經成為下情上達的“直通車”。通過強化巡視制度功能，將巡視制度建設成公共服務需求表達的有效渠道，有利于健全我國公共服務需求表達機制。完善巡視制度在公共服務需求表達中的應用需要進一步拓展巡視制度的功能，在巡視過程中著重培養需求表達主體的表達能力，增強需求表達的有效性，并繼續規范需求表達管理。

〔關鍵詞〕 巡視制度；公共服務；需求表達機制

〔中圖分類號〕F812 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）06-0117-05

一、問題的提出

現階段我國的巡視制度是中國共產黨黨內的一項新制度，中央和省、自治區、直轄市黨委通過建立專門巡視機構，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督。一方面，巡視制度有效加強了對黨的中、高級干部，特別是對“一把手”的監督力度，完善了我國現行的監督制度。另一方面，巡視制度也已經成為社會公眾進行公共服務需求表達的重要渠道。在各級巡視組開展巡視過程中，社會公眾除了反映領導干部的腐敗等違法違紀問題外，也會反映其對政府提供公共服務的某些訴求，如涉及社會保障、教育、就業等諸多方面。大多數情況下，巡視組會將上訴公共服務訴求傳遞給相關供給部門。通過公共服務供給部門的積極回應，部分群眾的公共服務需求很快就能得到滿足。在目前我國公共服務需求表達不足的背景下，相比較于其他的公共服務需求表達渠道，巡視制度已經顯現出了明顯的優勢。

在公共服務供給過程中，建立以公民需求為導向的公共服務表達機制，可以將分散化的公民意愿吸納到國家整體中來，促使政府提供與公民需求基本吻合的公共服務，有助于實現公共服務供需的有效銜接。因而健全公共服務的有效需求表達機制是當前完善我國公共服務供給制度和實現公共服務均等化的關鍵所在。而通過建立巡視制度考察民情民需則自古有之。我國古代的巡視制度就是中央政府對地方政府的監督制度，皇帝通過派遣欽差大臣、巡視官員等方式巡視地方，監督地方官員的同時也為百姓提供了申訴冤情、表達民意的機會。當前我國巡視工作開展過程中，巡視組傾聽民意，收集民愿，可以直接了解公眾的公共服務訴求。巡視組再將上述公共服務需求信息及時傳遞給公共服務決策和供給部門，可以顯著提高政府的公共服務回應能力和公共服務供給效率。近年來我國黨內巡視制度逐步完善，在實踐中取得了積極的成效，但巡視制度也存在著需要解決和完善的問題。當前進一步完善我國巡視制度，強調其監督職能的同時，特別要注重健全其公共服務需求表達渠道的功能，發揮其在公共服務需求表達中的積極作用。

二、國內外文獻述評

從目前國內外現有的研究成果來看，巡視制度和公共服務需求表達是兩個獨立的研究問題。除了巡視制度中的民意表達問題之外，學者們對這兩個問題都是分別進行研究的。國外關于公共服務需求表達的研究始于20世紀50年代。受維克里第二價格拍賣方法的啟發，克拉克和格勞維斯提出了“外部性稅”的思想，以此作為誘使人們表露其真實偏好的手段。Groves相繼和Loeb、Ledyard合作，對其進一步修正以確保表露真實偏好能成為個人的占優策略。C. Tiebout則提出了著名的“用腳投票”理論，完善了社區居民的需求表達機制理論。此后，很多經濟學家如Hamilton和Oates等都致力于修正和完善蒂布特模型，以增強其解釋力。不過，Samuelson在《公共支出純理論》一文中指出：不可能構造一個過程以顯示可確定滿足帕累托最優條件的公共品數量所需的偏好機制。20世紀90年代以來，大量文獻采用“或有估價法（簡稱CVM）”以了解人們對公共服務的偏好，其核心思想是通過調查問卷形式揭示居民對公共品的真實支付意愿，如Bergstrom、Rubinfeld、Shapiro、Donaldson和Johannesson等。實驗經濟學對傳統自利人假設的系統反駁促使社會偏好理論應運而生。國外經濟學家圍繞公共品需求表達機制進行了深入而細致的研究，他們提出的“用腳投票”、“用手投票”等模型以及CVM方法，在既定的約束條件下，能夠用以反映人們對公共品的需求狀況。

目前國內公共服務需求表達的研究大多集中于對地方性公共品的偏好顯示與傳遞機制的研究，如劉蓉和黃洪的研究〔1〕。也有部分學者區分公共文化、體育、醫療等公共服務需求表達分別進行了相關研究。其中，更多的學者將研究視角限定在農村公共品的需求表達問題，主要可歸納為以下三個方面：（1）關于公共品偏好表達與稅制設計，如閻坤和王進杰的研究〔2〕；（2）公共品的需求顯示有助于實現供求均衡，如劉義強、李義波等的研究〔3〕；（3）關于影響公共品需求顯示的因素，如趙宇等的研究〔4〕。對農民群體公共服務需求表達機制的研究顯然具有極其重要的現實意義，但是在利益多元化的今天，更為系統地研究公共服務需求表達問題是非常必要的。

伴隨著黨內巡視工作的開展，近年來國內學者對于巡視制度進行了廣泛研究，顯現了一批有價值的研究成果。這些研究成果主要集中于四個方面：（1）從理論上探討巡視制度的地位和作用，如牟廣東、唐曉清的研究〔5〕；（2）分析巡視制度存在的問題，并提出完善巡視制度的對策，如任建明、林文根的研究〔6〕；（3）研究古代巡視制度和國外巡視制度對完善我國巡視制度的借鑒意義，如陸建洪和劉峰等的研究〔7〕；（4）研究巡視制度中的民意表達問題，王仰文認為隨著反腐敗斗爭的深入開展，巡視工作要充分尊重群眾的話語權，暢通民意表達途徑，健全和完善巡視制度的民意表達機制。〔8〕目前的研究成果中，僅有巡視制度的民意表達問題將巡視制度與需求表達問題聯系在一起進行研究。但是，上述研究也僅是從完善巡視制度的視角進行，目標是鼓勵群眾對巡視組說真話，沒有涉及巡視制度在公共服務需求表達中的應用問題。本文試圖彌補上述研究的不足，從強化巡視制度的公共服務需求表達渠道功能出發，分析巡視制度在公共服務需求表達中應用的必然性，并提出完善巡視制度在公共服務需求表達中應用的具體對策。

三、巡視制度在公共服務需求

表達中應用的必然性

強化巡視制度在公共服務需求表達中的應用是當前我國經濟社會發展的必然要求。首先，健全公共服務有效需求表達機制要求完善巡視制度。長期以來社會公眾的反腐敗需求是公共服務需求的基本組成部分。在黨內巡視過程中公民進行民意表達時提供和反映的部分官員腐敗問題，都屬于需求表達的重要內容。除了反腐敗需求之外，公民還有教育、醫療衛生、社會保障、社會管理等方面的公共服務需求，這些合理需求也需要通過健全的公共服務需求表達機制傳遞給政府的公共服務決策和供給部門，最終實現各類公共服務的有效供給。其次，巡視制度可以成為公共服務需求表達的有效渠道。完善巡視制度有利于健全公共服務有效需求表達機制。巡視制度是目前我國黨內監督制度體系的重要組成部分。與人民代表大會制度、信訪制度等其他黨內監督制度相比而言，巡視制度具有其自身的特點。而在公共服務需求信息的收集和整理方面，巡視制度更有優勢。目前我國公共服務需求表達沒有專設機構，公共服務需求表達的渠道有限并且不暢，人民代表大會制度需要履行的職能較多，而信訪制度尚不完善，可以考慮適當強化巡視制度的功能，在發揮黨內監督的同時，將其打造成社會公眾進行公共服務需求表達的有效渠道。

在目前我國公共服務需求表達渠道不暢的情況下，“向巡視組反映”就成為社會公眾進行利益表達的重要途徑。在中央和各地方巡視組受理的群眾來信來電反映的問題中，除了反映領導干部存在的腐敗問題外，有相當一部分是公眾自己的利益訴求，如希望能夠解決子女上學、辦理社保手續等。雖然目前巡視制度被定位為以黨風廉政建設和反腐敗工作為中心，巡視組手中所持的“尚方寶劍”必然使巡視制度被普通百姓視為進行利益訴求的有效途徑。在接到群眾上述訴求后，巡視組通常會根據情況將其移交給相關部門進行處理。而巡視制度實際上已經在扮演著公共服務需求表達渠道的角色，這與巡視工作條例規定的巡視組發現問題、反映問題的職責任務是相一致的?！?〕目前在我國各級政府派出巡視組開展巡視工作過程中，確實經常會接到公民的各種公共服務訴求，廣大人民群眾也把向巡視組反映問題作為表達公共服務需求的途徑。2012年2月至4月，中央第五地方巡視組對某省開展巡視工作。巡視組除了聽取工作情況匯報、列席有關會議、進行個別談話、調閱有關文件外，還深入各市企業、農村、社區和重點工程進行實地考察和專題調研。在巡視組召開座談會和受理群眾來電來信來訪過程中，接到了部分農民要求解決拖欠征地補償款問題的訴求。巡視組將上述農民的合理訴求反饋給該省相關管理部門，拖欠農民征地補償款問題便很快得到了解決。

另外，巡視制度所具備的強勢監督、系統整合等制度優勢保障了其能夠有效發揮公共服務需求表達渠道的功能。（1）強勢監督優勢保障了表達渠道暢通。巡視制度由上級黨組織直接授權，具有強勢監督效力。這種自上而下的監督制度，成為有效實現下情上達的“直通車”。（2）系統整合優勢有利于表達信息及時傳遞。在對黨內權力運行過程進行監督的過程中，巡視制度可以憑借其特殊地位，協調各部門、各機構之間的關系，及時將公共服務需求信息傳遞給公共服務決策和供給部門。（3）良好溝通機制便于與公民需求表達進行對接。巡視制度堅持上級機關與人民群眾溝通聯系的原則，在巡視過程中重視與基層黨員、社會公眾之間的溝通，采用多樣化的巡視手段和方法，能夠及時準確獲取公眾的公共服務需求信息。

四、完善巡視制度在公共服務需求

表達中應用的對策

構建基于公民需求的公共服務供給制度是當前優化我國公共服務供給的重要內容?；诠裥枨蟮墓卜展┙o制度，意味著公民需求將成為有限資源配置的重要依據，決定著生產何種公共服務、生產多少和如何生產等公共服務供給的關鍵問題。完善的公共服務有效需求表達機制是反映公民真實需求的重要制度保障。鑒于目前巡視制度已經在實踐中行使著部分公共服務需求表達渠道的職能，完善巡視制度在公共服務需求表達中的應用需要進一步強化巡視制度的功能，將其建設成為暢通的需求表達渠道，并在巡視過程中著重培養需求表達主體的表達能力，增強需求表達的有效性，繼續規范需求表達管理。

（一）建設暢通的需求表達渠道

需求表達的關鍵是社會公眾能夠獲得進行公共服務需求表達的渠道或途徑，從而將需求信息準確地傳遞給政策制定者。強化巡視制度功能，將其建設成為有效的公共服務需求表達渠道，有利于實現我國公共服務需求的充分表達。目前我國公共服務需求表達的渠道整體上較少，形成制度化的表達渠道則更少。人民代表大會、信訪制度、聽證制度等制度化的需求表達渠道不暢通，示威游行、越級上訪等非制度化需求表達渠道大量存在。與城鎮居民相比，農村居民的需求表達渠道更加不暢，農民的公共服務需求表達更不充分。因此有必要強化巡視制度功能，將其打造成需求表達的有效渠道，發揮其連接公共服務需求方與供給方的紐帶作用，提高其容納需求輸入的能力。雖然黨內巡視制度是對中、高級干部加強黨內監督的制度安排，在其監督功能發揮的同時，能夠自覺主動地順應自下而上的民主要求和參與訴求，可以建設成公共服務需求表達的有效渠道，收集和整理民眾的具體公共服務需求信息。作為各級政府接觸基層民眾的“直通車”，巡視制度不僅可以“管官員”，也可以“管民需”。現階段在中央到地方的巡視工作中，巡視組時常會遇到民眾向其反映在教育、社會保障、醫療衛生等方面的公共服務需求。巡視組通常會將上述需求傳遞給信訪等相關政府部門進行處理。巡視制度的強勢監督、系統整合等優勢能夠有效地保障其成為社會公眾進行公共服務需求表達的暢通渠道。巡視制度的工作方式也方便公眾及時反映其公共服務需求的相關信息。

（二）培養需求表達主體的表達能力

實現公共服務需求的充分表達，除了需要暢通需求表達渠道之外，還必須著重培養需求表達主體的表達能力。在巡視工作實踐中，確實存在著部分公民缺乏表達技能、無法準確進行民意表達的問題。公民只有具備了一定的需求表達能力，才能合理利用巡視制度這一表達渠道正確進行需求表達，并提高需求表達的有效性。第一，大力培育公民的需求表達意識，讓公民認識到需求表達存在。只有公民主動自發地進行公共服務需求表達，才能提高需求表達的有效性?！?0〕通過政府的廣泛宣傳，讓公眾領悟需求表達的實質，鼓勵社會公眾與巡視組進行有效溝通，增強公眾進行公共服務需求表達的積極性。第二，健全公民公共需求表達組織，通過巡視制度渠道進行合理表達。巡視組通過召開座談會、個別談話、調閱資料、問卷調查、實地考察等方式開展巡視工作時，很難做到與具有需求表達意愿的公民逐一進行溝通。而作為屬于公民自己的、能夠切實代表公民公共需求的機構，公共需求表達組織則可以將公民分散化的需求集中起來，并有效地向巡視組傳遞需求信息，解決了目前公民公共需求表達主要是以個體為主存在的弊端。〔11〕第三，需求表達對公民的文化素質提出了一定的要求，公民文化素質的差異影響了其進行公共服務需求表達的效果。具有較高文化素質的公民能夠選擇合理的渠道表達公共服務需求，其需求表達的效果較好。因此政府必須積極引導，大力提高公民的文化素質，增強其需求表達的技能。