制度末梢的匹配窘境及其社會治理

〔摘要〕 制度末梢是制度系統中處于末端的制度環節。在制度實踐中，處于末端的制度環節經常被忽視，產生大量諸如“河邊步道清潔方式”的“類問題”。就事論事的思維方式不能顯示“類問題”在制度系統中的真實寓意，由此大大折損了系統效能，其機制則來源于“類問題”的共性特征；而“類問題”的主要障礙并不完全在于經濟性約束，絕大多數可以借助“理念性力量”和“參與性力量”加以解決。總之，制度系統的實質不是體現在制度環節之間重要性的排列，而是組成制度系統的各環節的有效實施和實現各環節之間的有效銜接！“河邊步道清潔方式”是此類問題的一個生動縮影。廣泛且長期存在的此類問題匯聚成一種負能量，正在侵蝕已經取得的經濟和社會發展成果，并有可能成為中國制度轉型的一種現實障礙；但同時在制度末梢表現出來的“類問題”也為轉變制度建設方式提供了實踐依據。

〔關鍵詞〕 制度系統；制度末梢；制度結構；制度潛能；制度建設方式；社會治理

〔中圖分類號〕F121 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）06-0001-08

一、問題的提出

人生存于“制度之網”。“制度之網”為人們之間的交往和各類社會行為提供了基本的依循框架。但在制度建設實踐中，“制度末梢”往往成為制度系統的薄弱環節，由此產生的“類問題”通過制度系統的內在聯系侵蝕著系統的制度效能。重視制度末梢和致力于激發“末梢效應”，有助于更充分地釋放制度潛能。

在我居住的城市有一道獨特的風景——黃河故道風景帶。鳳凰網這樣勾畫其景象：黃河故道像一條弧形的碧玉帶將××市區攔腰束住。從西北合群橋到東南顯紅島長達14里的故道兩岸，樓房鱗次櫛比，花壇長廊相連，綠樹掩映，雕塑點綴，形成獨特的帶狀公園，為名城平添魅力。堤岸花叢中，晨間鍛煉的老人、暮色中徜徉的青年男女，留連忘返，盡情欣賞黃河故道迷人的景色。〔1〕

秋日的一個星期天，在此散步的我搜尋到一副畫面：三個穿著清潔制服的工人正在從事河邊步道的清潔工作，一人走在前面，拾起步道上的塑料袋等較大的東西，另外兩人手持掃帚并行，一人將步道上的灰塵樹葉掃進左邊的草叢中，另一人則將這類東西掃進右邊的河道中，三人過后，步道上可謂一塵不染。我停下腳步，足足觀看了兩分鐘這幅勞動畫面，并對這種清潔方式感慨良多。

仔細想來，此類現象并不少見：清潔工人點燃堆在一起的樹葉——樹葉變成灰燼減少了勞動量，卻污染了空氣，并在燃燒地留下數天不能褪去的黑色燃燒痕跡；農民收獲之后點燃作物秸稈——減少了自身為再種植農作物而付出的勞動量，卻使空氣嚴重污染持續數日；基層食品安全和產品質量監管部門查處的相關案件大多不是主動實施監管的結果，而是一種接到舉報才查處的被動行為——監管者以事后控制方式實施監管，而違法者卻難抑再次躍躍欲試的沖動；農村最低生活保障制度實施過程中出現享受對象不符合規定條件，而符合條件者不能享受低保待遇——一部分享受低保待遇的人并不心安理得，應該享受低保待遇而沒有享受到的人卻憤憤不平；高等學校教學管理中，通過任課教師填寫“期中教學情況檢查表”進行期中教學檢查——管理者輕而易舉地“檢查”了教學工作，教師以舉手之勞接受了“檢查”，而學生對此卻一無所知，如此等等。

毫無疑問，此類現象都是細枝末節，人們可能認為相對于軀干和關鍵部位而言無關緊要。正是這種認知使處于制度末梢的眾多社會行為變型走樣，且對此熟視無睹，逐漸偏離制度的主導性指向，制度效能因此大打折扣。

我國正處在制度轉型的關鍵時期，方向正確可以防止出現“顛覆性錯誤”，但在方向正確的前提下，制度末梢能否反映制度主旨并切實到位，更能準確地體現社會的制度建設功力。

二、“類問題”的個體理性及其均衡

依據本人去河邊散步的頻率，河邊步道清潔方式可能不是一種常態，但也不是偶遇，且在更加廣泛的經濟和社會領域中此類現象并不少見。既然這類現象是一種客觀存在，就一定有支持其存在的原因，我們借助于河邊步道清潔方式試圖揭示此類問題的“類特性”。

1.該勞動形態賦予勞動者近乎完全的“自由選擇權”

生產者以何種方式從事某種勞動首先取決于勞動所依賴的物質技術條件：手工勞動賦予生產者在勞動形式方面相當大的“自由選擇權”，機器大生產則幾乎將勞動的具體形式全部固定下來，勞動者只能按照既定的程序和方式實施勞動的相關操作。馬克思比較了工場手工業和機器生產的不同：“在工場手工業中，單個的或成組的工人，必須用自己的手工工具來完成每一個特殊的局部過程。在機器生產中，這個主觀的分工原則消失了。在這里，整個過程是客觀地按其本身的性質分解為各個組成階段，每個局部過程如何完成和各個局部過程如何結合的問題，由力學、化學等等在技術上的應用來解決”。〔2〕

決定生產者以何種方式從事某種勞動的另一個重要因素是勞動的社會組織形式：同一性質的勞動可能采取截然不同的勞動組織形式——集中的勞動組織形式和分散的勞動組織形式。集體勞動組織形式中合作的必要性會產生一種篩選機制，最終將某種勞動的具體形式固定下來，形成人們普遍接受的勞動形式；分散的勞動組織中的勞動形式雖然最終可以通過“通功易事”的學習機制收斂于某種狀態，但在勞動過程的任一時點上，從事某種勞動的具體形式卻“千差萬別”。

河邊步道清潔工人的勞動擁有近乎完全的“自由選擇權”，相對于駕駛道路清掃車的勞動而言，這種勞動方式更具“多樣性”，同時散布在十幾里長的故黃河風景帶的近百名清潔工人也難以被納入一種“標準化”的清潔勞動方式中。因此，勞動形態在決定如何勞動中具有基礎性作用，勞動過程的監管、勞動績效的評估、勞動收入的發放等管理問題都不能脫離勞動形態的秉性。管理的真諦恰恰在于依據勞動形態的不同確定管理的差異性。

2.勞動者的個體理性必然趨向于選擇付出最少的勞動方式

勞動的技術基礎和勞動組織形式是決定勞動形式的客觀依據，具有外在強制性，勞動者沒有選擇權。在外在規定性確定的情況下，勞動者成為影響勞動形式的決定性因素。在同一種勞動形式中，有的勞動者認為是“等價交換”，此時的勞動就是一種自主勞動，可以從中收獲快樂；有的勞動者認為是被人“剝削”，此時的勞動便是一種被動勞動，其過程可能備受煎熬。這種差別來源于勞動者價值觀的差異，由此決定了勞動者選擇權實施的最終勞動形式以及隨之產生的勞動結果。由“無視勞動者”到“尊重勞動者”的管理轉型正是源于此。人們強調使勞動者成為“主人翁”的經濟和社會價值，這在價值取向上是無可指責的，問題在于他們超越發展階段，張冠李戴式地“領域錯配”，而不去尋求某種統一當下發展和長遠發展且能實現勞動者主人翁地位的社會形式。

“河邊步道清潔方式”的標準化模式應該是將步道上的被清除物搜集起來，通過運輸工具送進垃圾中轉站，其勞動環節是：歸并清除物——使用小型工具將清除物裝進小型垃圾車——用小型垃圾車將清除物運送至垃圾儲罐。顯然，這種標準化的勞動模式需要反復移動清除對象，勞動環節多、勞動量大，而前述勞動方式則只需要一個勞動環節——將清除物掃離步道。此時不難發現，決定勞動者具體勞動形式的一個關鍵變量——個體理性。關于“個體理性”我們表述為：在勞動的技術條件和社會組織形式既定的情況下，勞動者為了實現直觀的勞動結果會趨向于選擇付出最少的勞動方式。①

① 在我國經濟和社會的運行軌跡中，長期無視個體理性的存在，甚至曾經認為，社會就是應該按照一種事先設定的模式運行，生活在其中的個體應該且只能按照社會所設定的行為參與其中。在這種景象中，不存在個體理性的存在空間，也不存在個體進行行為選擇的可能性，即使偶爾出現由于個體理性而產生的經濟或社會行為，在社會洪流中這種行為也會被消化于無形。不斷變革的社會進程為彰顯個體理性提供了越來越廣泛的空間，個體理性逐漸成為一種獨立的社會存在。如果思維方式和管理方式依然停留在傳統社會框架中，就可能以“你怎么能這樣”的形式簡單地指責個體理性，同時面對個體理性產生的種種境況卻一籌莫展——因為缺乏對個體理性的認識、理解和尊重。現實中，似乎誰也不能改變個體理性，但改變決定個體理性的相關變量可以使個體理性最大限度地趨向于社會理性，這正是對社會發展的改良意義所在！

3.附近居民的個體理性中必然地存在視而不見的選擇

附近居民是風景帶優美環境的得益者。居民對公共環境的基本要求是干凈整潔，而“河邊步道清潔方式”提供了一塵不染的河邊步道，可以滿足這一要求，這是清潔工人和附近居民之間的均衡態勢，是一種“雙贏”格局。即使某些居民注意到這種清潔方式可能潛藏的問題，但當他見到實施這種清潔方式時也可能只是一笑而過，因為“干凈的河邊步道”是一種公共產品，這種清潔方式產生的后續損害并不由個人承擔多少成本，既如此，“偶然經過何必管那么多”。與此相比較，卻誰也不能容忍請來家里打掃衛生的鐘點工將臟東西放在主人看不見的地方而減少自己的勞動付出。

可以肯定，不存在附近居民同時遇見這種清潔方式的可能性，但作為一個公共場所，這種清潔方式被居民看到的可能性卻很大。可以設想，如果每一個看見這種清潔方式的附近居民都能洞察這種清潔方式的不妥之處，并在看到這種行為時予以糾正，這種清潔方式勢必會被終止。

可惜的是，我們的問答調查顯示：

一部分居民沒有看見過這種清潔方式；

看見過這種清潔方式的一部分居民并不認為這種清潔方式有什么不妥；

看見過這種清潔方式并且認識到這種清潔方式不妥的一部分居民“裝聾作啞”。

此三種情形的匯集，注定了“河邊步道清潔方式”與附近居民之間將呈現一種“絕緣”狀態，然而，這種個體理性必然產生集體非理性，損害最大的恰恰是附近居民。

4.勞動監管的個體理性必然使之疏于監管

技術進步和組織變革在勞動者的勞動方式變革中起著重要作用，但這一進程并不能完全排除勞動者勞動方式的選擇空間，不僅如此，勞動者勞動方式的選擇空間還會出現因分工格局、產業結構、特定的社會需求、管理理念等因素在一定時間內擴大的可能性，如此，勞動監管成為一種經常性的社會需求。阿爾欽和德姆塞茨將企業的本質理解為一種“隊生產”狀態下所采用的一種特殊監督裝置，認為企業并不比普通的市場更為優越，“雇主與雇員之間的長期合約不是我們所說的企業組織的實質”，“隊生產”中對個人貢獻測度的困難可能弱化激勵，從而降低生產率，而將剩余索取權賦予“集權的合約代理人”，并由其確定與成員業績相匹配的報酬，這樣可以最大限度地減少偷懶行為。〔3〕

監管效能的決定因素大致是：集中勞動還是分散勞動、監管的成本高還是低、可供利用的監管資源多還是寡，以及責任系統的行政架構、監管者的責任心、監管者的監管理念、監管方式選擇、監管對象對勞動的理解和自覺性程度，等等。將這些因素運用于河邊步道的清潔勞動可以發現：監管在保障勞動者規范性勞動中的作用并不顯著。其原因是多方面的，比如監管者可能認為這種勞動簡單明了，任務明確，無需監管，也許這正是疏于監管或監管不力的主要原因。

因此，缺乏監管約束的實際勞動形式便可能偏離規范的勞動形式且行且遠。

這是一個均衡格局——勞動形態穩定不變；清潔工人付出最少；附近居民可以接受且不愿意“多言多語”；監管者無需監管。但是，這種均衡格局卻有違系統理性，不具有社會可接受性。

三、“類問題”的系統非理性及其失衡

“河邊步道清潔方式”不是一種獨立的社會現象，系統思維將使之呈現出完全不同于就事論事的另外一種景象。

系統維度之一：時間系統。時間維度的系統非理性表現為難以持續。我愿意將“河邊步道清潔方式”理解為一種即時行為，特定條件和環境之下特定勞動者實施的一種勞動方式，這種偶發性的勞動方式從任何一方來說均無大礙：勞動者較少地付出了勞動，附近居民可以有干凈的路面，監管者的管理績效并不因此受到不良影響，環境系統依然井然有序。既然如此，任何將這種“偶發”行為視作不正常的言行都可能被斥之為“小題大做”、“大驚小怪”，或者直接上升到文化層面——“損人不利己”。

事實上，每一個人對于身邊的“小事”和看起來與己無關的事情都采取漠然態度必然孕育出最終損害每一個人的必然性，這種必然性存在于時間維度的持續性之中。

在持續性的視野中，累加是這種必然性發生的實現機制，多次出現的“偶然”一定會增加成為必然的可能性：勞動者會將這種變異的勞動方式視作正常的勞動方式，在一切可能的場合盡可能地偷懶，從而逐漸失去提升勞動質量的自主性追求；居民會對這種勞動方式習以為常，秉持一種“多一事不如少一事”的處世哲學，從而可能逐漸失去對周圍事物的敏感性；監管者會默許這種勞動方式，睜一只眼閉一只眼地得過且過，從而可能逐漸失去履行監管責任的自覺性。

在技術層面上，累加同樣令人不安。從兩米寬的河邊步道上被掃進河道邊緣的灰塵和樹葉會在水邊聚集，一層一層地疊加，假定平均每10天形成一毫米的垃圾層，由此產生的垃圾層厚度一年之內將達到36厘米。我們可以設想由此在河道邊緣所形成的一個漫長的“垃圾埂”，它在一定時期內可能隱藏于水下，不為人所見；但一個又一個“細微之處”失去規范，一次又一次“細枝末節”出現偏差，便會聚合成驚天大錯。

時間系統的實質是持續性。在現實生活中，我們當然認可“一次性”的經濟和社會價值，哪怕是個人的一次性“小善”也能聚合為大的正能量，但在無盡的時間序列中，“一次性”的價值內涵被嚴重稀釋。“一次性”的“小惡”倒也無關緊要，重要的是不能持續；“一次性”的“小善”同樣無關緊要，重要的是必須持續。正面意義上的“細流江海”值得謹記，反面意義上的“潰堤之穴”更值得警醒。不能超越時間維度的持續性，就理當將未來納入當下，以凝練我們的思維方式和行為方式，實現當下和未來的良好銜接。

系統維度之二：空間系統。空間維度的系統非理性表現為每一個體都處在理性無知狀態。在空間系統中，以下任何一種情形都可以使這種勞動方式成為現實：

①勞動者認為這種勞動方式沒有什么不妥之處，或是一種主觀的偷懶行為；

②附近居民觀察到這一勞動方式，或認可這一勞動方式，或對此視而不見；

③監管者從不或很少出現在勞動現場，勞動者據此判斷監管者不會出現在勞動現場；

……

除此之外，勞動者身體不適也可能導致這種勞動方式的發生，但此時，如果他們愿意，可以通過適當調整工作使身體不適者少干活甚至不干活，畢竟幾位勞動者同時發生身體不適的可能性極低，因此可以被作為小概率事件予以排除。在某一勞動者身體不適發生的情況下，我們還可以從中發現勞動者自主協調在保障勞動過程規范性中的積極作用。

以上三種情形可以對這種勞動方式作出解釋，但這種勞動方式的出現并不依賴以上幾種情形的同時存在，只要具備其中一個條件，這種勞動方式就可能產生， 當然，如果這些條件同時具備，當事者可能對實施這種勞動方式更加“心安理得”，其延續的時間可能更長，產生的社會危害性可能更大。詭異之處在于，如果其中的某一個情形出現，則會通過相互之間的非良性互動引發另外兩種情形的相繼出現，由此形成三種情形的并存格局。這意味著，控制任一主體使其行為符合規范是保障每一個相關主體行為規范的關鍵。在全局意義上說，趨優的文化取向將使事態向好，而趨劣的文化取向將使事態向壞。 因此，在大量的“細枝末節”，存在較高的行為失范可能性。

問題的另一面是，這種勞動方式何以被終止？無疑，終結這種勞動方式的動力只能來源于產生這種勞動方式的原因之中，其中任一條件的變化都可能終結這種勞動方式。

如果勞動者“幡然醒悟”，不該以這種方式清掃河邊步道，這種勞動方式將被終止；

如果看到這一勞動景象的附近居民都對此做出針對性反應，這種勞動方式將被終止；

如果監管者適當增加現場巡視頻率并認真發現存在的問題，這種勞動方式將被終止；

如果……

這就是說，決定這種勞動方式存在的任何一個方面的適當調整都可能產生終止這種勞動方式的結果，并不需要幾方面的“齊心協力”。這種勞動方式對決定其存在的因素改變十分敏感，無需成本或者是較少的成本支出就可以改變決定這種勞動方式的行為方式，比如附近居民的針對性反應無需支付成本，另外兩種可能需要支付較低的成本。

在“細枝末節”上大量存在的問題，現實中人們往往表現得束手無策。事實上，解決這些問題靠經濟性約束不是主要辦法，相當數量的此類問題可以借助于“理念性力量”和“參與性力量”加以解決。

系統維度之三：生態系統。生態維度的系統非理性表現為連鎖產生一系列生態負效率。在人類已有認知能力范圍內，我們已知生態系統的復雜性，并越來越多地認識到生態系統的內在結構。在生態系統中，原本簡單而又明確的河邊步道清掃方式可能發生一些意想不到的變化，而這些變化更能反映問題的實質所在。

鑒于生態系統的復雜性和個人的知識局限性，我們只能就表象揭示觀察對象的關聯性：

第一，關于河邊步道和步道一側植物中的垃圾層。在該種清潔方式中，步道左邊一側的垃圾被掃入左側的植物帶中，這些灰塵性的垃圾遇到雨天會被再次沖刷出來，或進入河道邊緣，或再次重返步道之上，前者污染河道，后者則會增加重復勞動；遇到刮風，這些灰塵性的垃圾則可能被吹起，污染空氣；而由于植物生長的土地有坡度，水分較少等原因，這些灰塵性垃圾成為肥料助長植物的可能性很小。

第二，關于河邊步道和河道邊緣區的水下“垃圾層”。這里有一個情況需要交代：由于黃河故道的多次修繕，離步道最近的河床是寬兩米左右的臺階，這個臺階大約有50厘米高度，再向里延伸才是黃河故道的正常河床。在一般情況下，由河邊步道掃入河道邊緣的垃圾層隱于水下，只有當水位下降，垃圾層較之河床首先露出水面時才會映入人們的視線。

第三，關于水下垃圾層和河道邊緣區的水生植物。由河邊步道掃入河中的垃圾借助于水份會形成一個逐漸變厚的垃圾層，其肥力是值得肯定的。可惜的是，將這個垃圾層變成肥料需要另外追加成本，如果所追加的成本超過其肥力所能帶來的經濟價值，就只能棄之不用。每一年的春天開始直至夏秋，人們都會在河道邊緣看到兩種生長速度很快的水生植物，由于難以清理，只能通過周期性地更換河水才能最終解決。或許，水下垃圾層并不是這兩種水生植物產生的決定性因素，但無疑水下垃圾層加劇了水生植物對水面環境的危害。日積月累的個人“省事”終究匯聚成“環境問題”，對此，黃河故道管理處不得不花費大量的經濟成本處理這一問題。

第四，關于河道邊緣區的水生植物和步道衛生。每年的夏季，在長達十幾里的黃河故道風景帶會不時飄來讓人極不舒服的氣味，它來源于堆在岸邊不能及時運走的從河中清理出來的水生植物。由于清理這些水生植物的時間集中，工作量大，加之運輸設備局限等原因，被清理出來的水生植物不能及時運走，只能暫時選擇幾個點堆在人行步道上。時間稍長，便生成為各方利益相關者都無法躲避的“公害”。

生態系統就是如此奇妙，表面上和什么都無關的任何一個單一行為在生態系統中都被賦予了全新的內涵。

系統維度之四：分工系統。分工維度的系統非理性表現為惡化社會成員的協作意愿。亞當·斯密在《國富論》的開篇論述了分工所具有的經濟和社會發展功能，指出：“勞動生產力最為重大的進步，以及人們不管往何處引導或在何處應用勞動生產力，所展現出來的大部分技巧、熟練度與判斷力，似乎都是分工的結果”。〔4〕在微觀意義上，《鉛筆傳奇》提供了一幅生動而令人信服的分工圖景（Leonard E.Read，1958）。〔5〕前者是系統間分工，后者是系統內分工，將這兩種分工形式擴展開來便會形成一個由分工和合作而構造的分工網絡，對這一網絡的最直觀解釋是：僅僅做好某一種工作的個人可以從分工網絡中獲得所有的需求滿足。

在分工網絡中存在支撐網絡功能實現的條件。人們通過分工網絡滿足所有需求，這體現出絕妙的系統有效性，而系統有效性必須依賴于所有分工環節的有效性，在所有分工環節上不偏不倚地實現系統的功能指向。“河邊步道清潔方式”作為一種個人勞動方式似乎可以有多種選擇，但作為分工網絡中的一個環節卻只有一種選擇——歸并垃圾并將其及時運走。

在分工網絡中，一定存在分工環節之間的關聯性。任何一個分工環節都存在其前向環節和后向環節，前向環節使人明了本環節源于何處；后向環節使人確知本環節走向何方。“河邊步道清潔方式”作為單一的勞動環節，似乎無所謂“工藝流程”，但作為具有前、后向聯系的勞動環節卻不能為所欲為，既不能僅僅在意人們亂扔垃圾的行為，期待人們“丟得少”；也不能僅僅埋怨步道凹凸不平所帶來的清掃困難，同時還要恪守這一勞動環節的“技術標準”，保證自己“掃得好”，步道干凈，并且不給其他分工環節造成不利影響。

分工系統界定了個人和他人的關系，人們具有分享分工發展所帶來的各種便利的權力，同時，也天然地負有在所分工環節確保其不走樣的責任。

系統維度之五：價值系統。價值維度的系統非理性表現為停留在表象而難以觸及本質。“河邊步道清潔方式”是一種具象描述，“保持步道干凈”才是決定勞動者具體勞動方式的價值景象，這種景象可能來自于勞動者的自我認知，也可能來自于管理者對其勞動內容的管理界定。

在現實中，具象描述是重要的，他可以標示一種事物的具體狀態，使之可觀察、可測度，在這個意義上，具象描述是各類管理工作的現實抓手。問題在于，不能僅僅停留在具象層面，而需要通過具象層面進入抽象層面，形成涵蓋具象層面、保障具象層面實現、具有持續性功能且能夠產生更大經濟和社會價值的“社會資本”。制度經濟學家認為，較穩定的普適價值和信念能使一個難以駕馭的復雜世界更易于管理，有助于擴大共同體的物質資源，他從根本上支撐著人們之間的順利合作，往往比機械或運輸設備那樣的物質要素更重要。〔6〕

在價值系統中，河邊步道的清潔工作是“步道干凈”和“環境良好”的統一。因此，我認為前述勞動方式的根本性錯誤是對“河邊步道清潔工作”的定義錯誤。勞動者的價值景象是什么，決定了他的行為方式一定是什么。工人生產的僅僅是產品，所以他只能是一種被動的生產要素；只有工人理解了產品具有的企業發展內涵及其與自身利益的相關性時，其主動性和創造性潛能才會釋放出來。

由具象層面上升到價值層面是一個長期的社會過程，需要每一個社會成員的親身感悟才能習得，在此基礎上需要經過一個提升和內化的過程。就現階段而言，社會引導和外部約束對于這一“社會資本”的形成具有較大的功能效應。

僅有的系統維度使我們看到了另一幅“河邊步道清潔方式”的真實景象，系統維度的擴展當然會使這一景象更加豐富。

四、制度末梢的功能價值

“河邊步道清潔方式”是此類問題的一個生動縮影，廣泛且長期存在的此類問題匯聚成一種負能量，正在侵蝕已經取得的經濟和社會發展成果，并可能成為中國制度轉型的一種現實障礙。

1.制度系統的實質是制度各環節的有效實施和實現各環節之間的有效銜接

就本文的研究指向而言，制度系統是指單項制度的內在結構，每一項制度都是一個制度系統。以往的制度實踐彰顯出單項制度的局限性，單項制度之間的內在關聯牽扯任一單項制度的推進腳步，所謂“頂層設計”和“全面深化改革”正是體現了這一指向。但這并不降低單項制度的重要性。在全局性問題得到清晰界定和良好實施情況下，制度體系的有效性最終依賴于單項制度的支撐。

就制度架構而言，可以區分為制度根基、制度軀干、制度枝干和制度末梢，這種規定性體現了制度設計的基本邏輯要求。但是，在制度實施層面則必須將視野轉入制度系統，著力于落實制度系統中的每一個制度環節。從反復出現的“重大安全責任事故”中都能找到較之事故小得多且最終引發事故的“枝節疏漏”，而系統內各環節之間的傳遞機制和能量匯聚可以對“小”與“大”之間的因果關系作出解釋。

在實踐層面，制度的內在結構不存在大小之分和主次之別，“戰略”和“細節”都不能決定成敗，脫離戰略的細節將失去方向，而沒有細節支撐的戰略將最終落空。因此，制度系統的實質不是體現為制度環節之間重要性的排列，而是組成制度系統的各環節的有效實施和實現各環節之間的有效銜接！

美國的超市里有一排排回收裝置，分別回收“Glass”、“Can”和“Plastic”幾類消費剩余物，來超市利用這種裝置的消費者絡繹不絕，將各類廢棄物投入相應的機器內，消費者會得到一張相應的記錄紙條。這一回收裝置在整個環境保護制度系統中可能并不多么重要，從技術上和經濟上可能都不足為奇，但卻體現了落到實處的理念。我們不難想象沒有回收機制的社會景況，也可以比較這種回收機制和其他回收機制之間可能產生的差異性。

2.制度末梢通過傳遞鏈條影響制度效能

制度末梢是指制度系統中處在末端的制度環節。一個制度主干可以有多個制度枝干，一個制度枝干又可以生發很多制度末梢，在這個意義上說，制度末梢具有相對性。鑒于本文研究的指向，我們將制度末梢定位于“處在末端的制度環節”。

“處在末端的制度環節”具有以下特征，這些特征將制度末梢和整個制度系統聯系起來。

制度末梢的顯著特征之一是“小”。市場中的菜攤是否短斤少兩？下雨天城市地下管網是否暢通？夏天用電高峰期是否可以保障電力供應？出租車司機在任何情況下是否都能夠照章收費？人行道上鋪設的地磚是否具有正常的使用年限？鄰里爭執是否有人及時出面調解等等“無關緊要”的小事。就某一事項而言，一點小事往往不能引起人們的重視，容易被忽視，但正因為其“小”，此類事情才變得隨處可見。

制度末梢的顯著特征之二是“多”。一個制度枝干可以衍生出大量的制度末梢，在末梢之上呈現出來的各種問題會聚合成一個“千姿百態”的“問題堆”，雞毛蒜皮，隨處可見，絡繹不絕，無所不在。這意味著由于末梢功能演繹欠缺可能呈現出“此起彼伏”狀態，“按下葫蘆浮起瓢”，其狀態會一次又一次地反復挑戰人們的感官神經。

制度末梢的顯著特征之三是“百姓情結”。“統治思維”中的百姓僅僅是制度的規范對象，“聽話”是制度的主導性指向；而“公民思維”中的百姓是制度的服務對象，“百姓感知”成為制度的主導性指向。制度末梢上表現出來的社會景象事關百姓利益，社會性評價的優劣主要取決于在這些環節是否能夠做到周全和細致，并對此具有高度的敏感性。

制度末梢所具有的上述特征形成一個傳遞鏈條，“因其小而被忽略，但也因其小而多，多則可以匯集，可以傳遞，事關百姓感知”。〔7〕這是解釋制度末梢制度效能的一個重要視角。

3.制度末梢在制度實踐中往往成為制度效能的瓶頸

在現實生活中，“由上至下”的制度進程往往不可避免地出現“制度效能遞減”，甚至是“面目全非”，這也是外在制度的局限性所在。對這一現象的常見解釋是：制度脫離實際、“歪嘴和尚”的主觀故意、上下層之間缺少利益交集，等。現實的制度進程是一個連續的遞進過程，每一步傳遞都會出現一個“制度末梢群”，“群”的集合事實上反映了這一層次與制度基本指向的吻合程度，而在縱向上的累加就是制度效能的總量表達。在正常的制度進程中，我們會發現存在一種“末梢效應”——眾多末梢上的“規整”可以成就一項制度，而眾多末梢上的“放縱”則可以肢解一項制度。

“末梢效應”的另一種表現形式是“制度改良”。“知識性問題”的存在決定了不可能存在完美無缺的制度，而這些不可克服的“制度問題”最有可能在制度末梢表現出來，只有積極且審慎的制度實踐才可能發現制度問題，并尋求完善制度的路徑。

“末梢效應”的存在與制度相關主體之間的博弈過程有關。現實的制度進程必然經歷決策層、管理層和執行層三個層次，決策層一定會留下“制度瑕疵”，管理層難免會有細節遺漏，而執行層則要現實地面對所有前置環節客觀上產生的“制度盲點”和前置環節主觀上留下的諸多“疑難雜癥”。因此，制度末梢往往成為問題的集中處和決定制度效能的關鍵點。

4.制度末梢問題的被關注必然助推社會參與實踐

如果勞動者超越單純勞動視野，更多地知道并能在一定程度上參與同這一勞動相關的管理工作和技術工作，“河邊步道清潔方式”發生的可能性會降低嗎？

制度經濟學家將制度視作博弈均衡，相關主體參與其中并依據自身利益的考量對其他制度主體的行為應對性地做出持續性的反應，直至相關各方基本保持一種均衡狀態。〔8〕這種均衡具有各方利益均衡和動態均衡兩種屬性。在這種制度理念中，制度相關各方是制度的主動參與者，而不再僅僅是制度的被動接受者。

試想，在社會廣泛參與基礎之上形成的制度和沒有或者很少有社會參與所形成的制度在制度執行層面可能具有哪些差異？在前一種狀態下，社會成員將通過這一參與過程獲得現實的制度感悟：不僅知道制度是什么，還知道制度為什么是這樣；不僅知道制度之中的自我利益，還知道制度之中的他人利益和社會利益；不僅知道制度之中的當前利益，還知道制度之中的長遠利益；不僅知道堅持一己之見，還知道在一定場合做出一定程度的妥協。這些真切的制度感悟可以轉化成“社會資產”，進而提高社會成員的制度自覺性。

然而，面對現實經濟和社會生活中存在的眾多“制度問題”，我們總是習慣于就事論事，或主觀臆斷，或東拉西扯，在錯綜復雜的現實世界中勾畫各種因果圖譜，并聲稱找到了解決問題的路徑和完善制度的靈丹妙藥。事實上，轉來轉去卻總是不得要領，表象上好像恢復了正常，實質上卻“病根依舊”。

社會參與提供了一種全新的思路，也是解決大量經濟和社會問題的根本途徑，通過這一社會過程能夠提高制度主體和制度之間的耦合性。或許，現階段不能完全依賴社會參與，但提倡社會參與并在實踐中增加社會參與機會無疑是一種具有前瞻性的戰略舉措。

5.制度末梢特征有助于文化形態的制度凝練

我們十分強調中國傳統美德的經濟和社會價值，諸如拾金不昧、尊老愛幼、扶貧濟困、清正廉潔，等等，但在實踐中，這些傳統美德又不時地面臨窘境，主要表現為對人對己的差異、時強時弱的差異、因時因地而變的差異。其原因可能在于缺少一個制度加工環節——制度內化，這一環節形成的產品是一種以文化形態存在的制度形式。

較之于實體形態的制度，文化形態的制度具有更好的傳承性和穩定性，更重要的是，這種制度形態具有“自我執行”的秉性。〔9〕正因為如此，這種制度形態格外令人向往。可以設想這樣兩種社會：一個依靠自律為主，輔之以他律；另一個依靠他律為主，輔之以自律。很顯然，前者相對于后者而言具有更加雄厚的制度資產。

文化形態的制度形成源于“心靈內省”，一項經濟和社會活動對外在監控的需求越強烈，“心靈內省”的社會價值便越大。在“心靈內省”的境界里，個人行為成為一種文化自覺，強制只是作為服務于趨向“心靈內省”的工具而存在。

如果多一點“心靈內省”，勞動者、勞動監管者和旁觀者都有可能隨時被觸動。

6.制度末梢是制度建設方式轉型的著力點

“河邊步道清潔方式”此類問題的廣泛性構成了一幅制度畫面，需要我們在制度建設的根源上尋求解決問題的路徑。我國依然面臨著艱巨的制度建設任務，為使這一進程更加有效，需要靜心地回味已有的制度建設歷程，從中吸取經驗和教訓，以確定適應未來的制度建設方式，并努力實現制度建設方式的轉型。

制度建設方式轉型是在制度建設“拐點”之上提出的一個戰略性命題，這一命題是“全面深化改革”的應有之義，其目標需要大致框定，其內涵需要細致梳理，其步驟需要謹慎設計。我們在這里只能就制度建設的個人認知提出一些零星的觀點，比如由“先發展，再規范”轉向“發展和規范并行”；由單項制度建設為主轉向制度體系建設為主；由依靠由上而下推動制度變革轉向由上而下和由下而上的結合；由局限于單純的階段性推進轉向重視階段性之間的有效銜接并且使其最終趨向目標；由少數人負責或者是個別人負責轉向所有系統環節分工明確，各負其責；由規則系統中存在一定的、有時是較大的潛規則空間轉向最大限度地擠壓潛規則的存在空間，并擴大明規則的作用空間。

總之，轉變經濟發展方式是經濟發展的轉型升級，將提供一個具有競爭力、支撐可持續發展、能夠保障全體人民福祉的經濟格局；轉變制度建設方式則是制度建設的轉型升級，將提供一個保障社會健康發展的制度框架，為滋養全體人民的精神家園輸送制度營養。

〔參考文獻〕

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〔8〕楊德才.新制度經濟學〔M〕.南京大學出版社，2007.5.

（責任編輯：張 琦）