論農民環境權實現的困境及發展走向

張祝平

〔摘要〕 關注當下，環境權的實踐進步還主要表現在城市，農村生態資源破壞、環境污染加劇造成農民環境權遭到侵害仍然是棘手的問題。農民對政府的高度依賴又信任不足，鄉村脫貧致富的強烈愿望與環境監管能力的不足，城市中心主義的束縛與農民維權意愿的不足，使農民環境權的實現困境重重，并直接影響了農村的民生改善、社會穩定與和諧，制約了農村的可持續發展和現代化水平。矯治環境不正義應成為實現和發展農民環境權的基本路徑選擇，著眼當下，重在遏制環境問題中的政治權力與經濟開發一體化格局，完善環境信息公開和農民實質性參與機制，塑造環境主體的正義品格，促進鄉村經濟轉型走生態現代化新農村之路。

〔關鍵詞〕 環境不公；農民環境權；環境抗爭與行動選擇；矯治環境不正義

〔中圖分類號〕C919 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）06-0096-08

引言

“中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富。”〔1〕關注農民，實質上就是關注農民的權利。中國共產黨自誕生起，就一直關注農民的權利問題。中國革命之所以能夠取得成功，也正是中國共產黨喚醒了農民的權利意識，使農民真正成為自己的主人。環境權是農民合法權益的重要內容之一，是農民得以生存和發展的前提和基礎。自上世紀五六十年代以來，環境危機成為全球性問題，環境權作為一種新型的基本人權被提了出來，并被視為“環境時代作為人所應當具有的，以人的自然屬性為基礎，以人的社會屬性為本質的人的一種本來就應當享有的權利”〔2〕。我們這里說的農民環境權，突出的是將農民作為環境權的主體進行重點考察。在討論農民環境權時，可以將其分為由低到高三個層次：一是享有無害于身心健康和生命安全的環境的權利；二是享有適宜于健康生活的環境的權利；三是享有優美的環境生活的權利。在現實生活中，由于局部地區對環境的過度破壞，除了上述三個層次的環境權外，還生成了一種低于最低環境生活標準的層次，即生活在一種有害于身心健康和生命安全的環境之情形，或一般性危害，或嚴重危害。盡快改變有害型環境，使每個人過上一種最基本的生存型環境的生活，應該成為環境權益保護的第一要務。〔3〕

我國特有的城鄉二元結構，使農民的權利在很大程度上被制度性削減，農民作為一個群體與其他群體相比，很多法定權利缺失或得不到有效保障，成為最為引人注目的弱勢群體。〔4〕在環境資源權益的分配與實現中，農民依然沒有逃脫其弱勢主體的命運，他們的環境資源權益常常被忽視和侵犯。眾所周知，新中國成立之初，百廢待興，各項建設如火如荼展開，直至上世紀90年代，一直保持著粗放型增長的方式，在經濟建設取得顯著成就的同時，農村的生態環境遭遇到了空前的破壞，環境污染問題對農民的身心健康和生命安全構成了極大的危害。當然，各級政府也一直致力于農村環境的改善，并取得了一定的成效，但至今，廣大鄉村環境惡化的局面還沒有從根本上得到改變，具體表現為：一是森林草原破壞嚴重，土地荒漠化、水土流失加劇，自然災害頻繁，嚴重破壞了農民的生存環境；二是城市工業污染的轉移嚴重侵犯農民環境權益；三是農村環境治理缺乏應有的重視和資金投入；四是農村環境立法缺位，環境管理和執法不嚴；五是農民環境保護意識淡薄，環境參與度低。〔5〕關注當下，環境權的實踐進步還主要表現在城市，農村環境污染、環境資源問題造成農民環境權遭到侵害仍然是棘手的問題，環境污染由城市向農村轉移也似有愈演愈烈之勢，造成了農民人身和財產的損害以及巨額的直接和間接經濟損失，因農民環境維權而引發的群體性事件頻發，嚴重影響社會穩定。

黨的十八屆三中全會吹響全面深化改革“集結號”，提出了完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標，從某種意義上說就是為了更好地保障和發展個人的權利。從歷史的經驗來看，農民貧窮實際上是農民權利的貧窮；什么時候農民的權利得到了維護，什么時候農村社會就繁榮穩定。農村環境的惡化，使農民成為最大的受害者。確立以環境權為中心的環保理念， 盡快改變農村惡化的生態環境，確保每個人生活在健康、安全和舒適的環境中，實際上已成為當代中國建設生態文明、促進社會和諧、順利實現改革新藍圖的一個十分現實而迫切的重大課題。

一、環境不公與農民“生存權的危機”

自改革開放以來，由于鄉鎮工業經濟的快速發展，特別是進入新世紀以來城市化、工業化快速推進但不完善，農業生態化進程緩慢，城鄉的環境污染問題日益突出，與此同時突發性環境事件和群體性環境事件頻發。據不完全統計，“我國目前有1/4的人飲用不合格的水，1/3的城市人口呼吸著受到污染的空氣，70%死亡的癌癥患者與污染相關，因環境污染引發的群體性事件以年均29%的速度遞增。〔6〕然而，如同經濟增長帶來的收入或財富的分配并不均衡一樣，生態環境災難的“分配”也并不均等，而是具有明顯的生物學和社會學意義上的“強弱”差異，階級、階層差異。〔7〕“不同的社會階層、不同的地域承受著不成比例的環境風險。”〔8〕伴隨著環境的急劇惡化，環境污染問題日益呈現出兩大趨勢：一是“內殖民趨勢”①，二是農村化趨勢，“環境不公”的問題日漸突出，并加劇著社會不公。就環境污染的農村化問題而言，“環境不公”至少表現在以下兩個方面：

第一，城鄉不公。“中國城市的環境，從某種程度上說，是以犧牲農村的環境為代價的。城鎮以下，大多沒有垃圾填埋場，垃圾圍鎮、垃圾圍村的現象比較普遍。”〔9〕所以，所謂的“垃圾圍城實質是垃圾圍村”，因為農村是“垃圾圍城”的最大受害者。同時隨著城市人群環保意識的迅速增強和各地文明城市創建的需要，大批污染企業遷出城市而向鄉村轉移。根據相關統計，中國農村有3億多人喝不上干凈的水，其中超過60%的超標是由于非自然因素導致的飲用水源水質不達標，農村人口中與環境污染密切相關的惡性腫瘤死亡率逐步上升。〔10〕農村環境污染也已經影響到生產要素的供給，尤以水污染和土壤污染的影響為重。據2011年的不完全統計，全國受污染的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計約占耕地總面積的1/10以上，每年1.2億噸的農村垃圾露天堆放，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計約占中國耕地總面積的1/10以上。全國每年因重金屬污染的糧食，就達到l200萬噸，直接經濟損失超過200億元。〔11〕然而，長期以來，中國的環境污染治理總體上還是遵循城市中心主義的理念，污染防治投資也幾乎全部投到工業和城市。全國4萬多個鄉鎮、約60萬個行政村，絕大多數沒有環保基礎設施，全國農村每年產生90多億噸生活污水、2.8億噸生活垃圾，其中大部分都屬于未經處理直接排放；鄉鎮地區工業廢水、廢氣及工業固廢處理率比縣及縣以上地區分別低36%、42.9%和12%，差距巨大。〔12〕農村幾近成為環境污染防治的死角。

第二，鄉村內部階層不公。其一，“不同地方、不同人群在環境保護中的權利與義務不對等，弱者承受環境污染之代價，強者坐享環境保護之福利”〔13〕。從日常生活實踐中就可感知，目前鄉村社會中的精英階層多為個私企業主或富裕人群，人均資源消耗量大，生活生產垃圾排放多，對自然環境的破壞力大，而鄉村中的貧困人群多數仍從事簡單傳統的農業耕作，往往簡衣縮食，個體對環境的破壞力極小或趨于零，在客觀上成為鄉村環境污染和生態破壞的直接受害者，“強者制造污染、弱者承受污染”其實是一個不爭的事實。其二，鄉村社會精英階層因擁有較廣泛的社會資源和較雄厚的財力，可以自由自主地選擇更換理想的生活居住環境，自我改善醫療保障條件，極力補償環境污染給生活質量帶來的損害等；而貧困人群則往往只能聽天由命，他們根本沒有辦法憑借自身能力選擇遷徙適宜的生產生活環境，更無力應對環境污染帶來的健康損害。其三，大量事實表明，鄉村中的弱勢人群根本難以享受到當地因環境資源開發或以犧牲環境為代價而帶來的收益，反而受累于因生態資源過度開發而導致的種種生態危機、環境災難而更加舉步維艱或再次陷入困境，進而加劇社會不公或引發社會沖突。近年來，環保部門收到的環境問題投訴以每年30%的速度上升，由嚴重環境污染而引發的大規模群體事件呈多發態勢，其中相當數量的污染事件的受害者是農村居民。〔14〕“環境不公是最為嚴重的社會不公”，是制約新型城鄉關系發展和鄉村社會和諧穩定的瓶頸要素，這在現代社會中已經漸漸成為人們的共識。

二、農民的環境抗爭與行動選擇

環境污染帶來農村社會物質層面和農民群眾身心健康層面的傷害必然導致農民的環境抗爭。當然，對于環境危險的認知差異才是導致農民抗爭不同行動格局的根本原因，或者說，生存環境遭到污染的鄉村民眾是否起來抗爭或以何種方式抗爭，要看這一群體對污染的認知是否明確，包括污染的源頭、自身的健康狀況及其演變、污染與健康之間的關聯等。〔15〕在我國，群體性的農民環境抗爭事件在改革開放之前就有發生，較具代表性的如河北沙河縣褡褳鄉趙泗村村民集聚抗議縣磷肥廠環境污染危害村莊農作物和村民身體健康事件。只因這個時期意識形態的強有力控制并成為遮蔽相關議題的強大的制度性力量，且我國大規模工業化實施的時間不長，農民環境抗爭并未被視為社會問題而引起普遍重視。進入新世紀以來，中央高度關注民生問題，特別是農民的生產生活問題，農村環境污染隨之迅即進入了人們的視野，一件件觸目驚心的農村環境污染事件和農民環境抗爭事件引起了社會的廣泛關注。

依據農民環境抗爭的組織化程度和行動規模，其基本形式主要有個體抗爭、集體抗爭和聯合抗爭；其主要行動方式包括訴訟、上訪、暴力抗爭以及多種形式的復合運用等。〔16〕據我們對浙北地區三個村落的調查 2014年5-6月，筆者在浙北地區的三個村莊（一個城郊村，一個山區相對貧困農村，一個距中心城市相對較遠但位于國道邊的農村）做了一個小規模的關于農村環境發展和農民環境維權狀況的調查，各村共發放問卷100份，共300份，回收有效問卷281份，有效回收率為93.4%。為便于后續比較研究，問卷參考了李摯萍、陳春生等2006年在廣東部分農村開展農民環境權益調查時所用問卷的部分題型設計。，當下的農民環境抗爭與行動選擇比較明顯地呈現出以下幾個方面的特征：

第一，抗爭的目標趨于理性。調查顯示，當問及“在你們村有產生污染的企業你希望如何處理（可多選）”時，選擇要求企業“有效治理污染”的比例達到了60.1%，排在第一位；其次是“關閉污染企業”（37%）、“企業搬遷”（28%）、“金錢賠償”（25.2%）、“保護好飲用水安全”（11%）、“集體移民安置”（2%）、“其他”（1.5%）。

第二，抗爭的方式依然具有較強的路徑依賴性。調查顯示，農民的環境抗爭和維權行動依然具有較強的路徑依賴性，行動措施也較為消極、被動。當村落受到環境污染和自身環境權益受損或可能受損時，受訪者中選擇“找污染者協商解決”和“通過法律途徑解決”的比例不高，更多受訪者選擇了“向政府部門反映情況”或“向村委會反映情況”。而村委會作為農民最直接的“官方機構”，成為農民環境維權中優先選取的第一路徑。這一調查結果與2006年李摯萍、陳春生等在廣東地區部分農村所做的調查基本一致。〔17〕

第三，抗爭的手段呈現非制度化和暴力化傾向。調查顯示，當農民感受到村落和自身環境受污染威脅或已受一定程度損害時，忍讓（或僅限于發牢騷）和被動適應仍然是第一位的反應。對于“飲用水受污染，質量惡化時你會怎么辦”這一問題，有25.3%受訪者選擇“只能繼續飲用”，有22.1%的受訪者選擇“考慮買凈水器或飲用水”，有33.1%的受訪者選擇“挖水井或再尋其他水源”，還有不少受訪者選擇了“不知道或走一步看一步”。對于“耕地受污染、土質惡化影響耕種如何應對”這一問題，有34.9%受訪者選擇“那干脆就不種了”，有22.1%的受訪者選擇“不知道該怎么辦”，“有14.9%的受訪者選擇“那就種種其他東西”，有占到28.1%的受訪者表示“那就只能找政府或制污企業尋找活路了”，這是一個值得重視的現象。事實表明，當環境污染達到一定的承受或感知閾值時，農民就會通過向村委會、各級政府部門反映情況請求解決，或直接與污染制造者交涉。如果交涉效果不明顯或反映渠道受阻失效，農民群體中的“精英分子”就會通過包括網絡等各種途徑進行投訴，尋求內外部力量的聯合，或走向非制度化的方向，甚至暴力對抗，而訴諸司法救濟的極少。

三、農民環境維權的困境

（一）農民的矛盾與焦慮：對政府高度依賴又信任不足

特別在中國的傳統鄉村，依然大量保留著傳統的農耕方式和生活方式，小農經濟的生產生活形態和鄉村松散的組織結構抗污染風險的能力極弱。與市民的環境維權行動相比，農民在集體行動方面的缺乏也充分印證了這一點。特別是在提供生態保護和環境治理等公共物品方面的能力，農村更是有著難以彌補的先天缺陷。因而，鄉村社會對政府有著極高的期待。正如前文所述，鄉村民眾的環境權益保護對政府產生了極大的依賴性，“向政府部門反映情況”或“向村委會反映情況”是農民環境維權中優先選取的第一路徑。但在調查走訪過程中，我們也注意到廣大鄉村民眾對于政府的心態是十分復雜的，既強烈渴望政府的幫助，又對政府缺乏信心甚至失望。筆者調查中，有不少受訪者認為，“黨中央、國務院對環境污染問題是非常重視的，也制定了法律，主要是地方政府不重視、不盡責甚至包庇污染者”。對于問卷中“你認為控制治理農村環境污染的最大瓶頸在哪里”這一題，有45.2%的受訪者認為是“當地政府的不支持和不作為”，有34.9%的受訪者選擇了“企業財大氣粗、難受控制”，有14.9%的受訪者認為“農民文化素養和法律知識不足”是最大瓶頸，還有5%的受訪者選擇了“其他”。

（二）地方政府的兩難：鄉村脫貧致富的強烈愿望與環境監管能力的不足

改革開放之后，有無鄉鎮企業或村辦企業幾乎成為評價一個鄉村區域經濟實力和社會影響力的重要標志，各鄉各村爭辦企業，對外來企業進入更是來者不拒。鄉鎮或村辦企業的興辦，也在客觀上活躍了鄉村經濟，并在很大程度上改善了鄉村民眾的經濟生活。但是，進入新世紀以來，隨著人們經濟條件的改善和環保意識的逐步覺醒，對于污染企業和企業污染問題顯然有了比較清醒的認識。據我們對浙北三個村的調查，對于“將在村落周邊建經濟效益明顯但不可避免會產生較大環境污染的企業”，幾乎所有的受訪者都持堅決拒斥態度；而對于“可能會產生一定污染的企業來你們村附近建廠，你持什么態度”這一問題，有接近六成的受訪者明確表示反對。但從調查中我們也發現，其實農民對于企業污染的心態也是矛盾的，相對落后的農村希望有企業進來改善村莊落后面貌，幫助村民擺脫生存窘境，而經濟已經獲得較好發展的城郊村落村民則認為企業進入可以給他們帶來更多做生意的機會，發家致富。事實表明，企業越是與當地人的利益交織在一起，其污染問題就越難解決。〔18〕

而目前，在我國的環保工作體系中，農村環境的監管主體為縣級及縣以下環境管理部門，這一層級環境監管和執法的力量明顯不足，至于鄉鎮一級則更加薄弱，無環保人員、無環保制度是較為普遍的現象。基層環保機構不健全，工作經費極為有限，工作人員少且業務素質參差不齊，監管工作開展少，監管職能弱，監管能力小，使農村環境監管工作難以實施到位，農村環境執法力度差，各項環保方針政策難以落到實處。〔19〕同時，在環保部門的監管和執法實踐中，我們也時常可以看到，污染企業面對環保部門的處罰和整改要求，寧可選擇停止生產，也極少有企業或農戶有能力或有意愿投資數十萬、幾百萬元建設污染治理設施，形成法不責眾的局面，基層環保部門執法難度大，處罰難以到位。〔20〕

（三）城鄉二元的制度性藩籬：城市中心主義的束縛與農民維權意愿的下降

環境問題不僅表現為人與自然的矛盾，而且越來越表現為人與人之間的矛盾，在長期形成的城鄉二元格局下，與教育、醫療、社會保障等許多社會問題一樣，社會不公加重了環境不公，說到底，社會不公才是垃圾下鄉的深層次原因。〔21〕相對于污染制造者和城市居民，農民在環境保護中處于雙重弱勢地位：一方面相對于污染者而言，農民的弱勢體現于在協商、談判和抗爭中總是處于劣勢；另一方面，相對于城市居民，農民在分配環境資源保護、阻止城市污染轉移等方面處于劣勢。〔22〕從環境立法方面來看，目前我國的環境保護方面的法律規定主要也還是圍繞城市的環境污染問題而設置的，與農村的環境狀況并不能很好地相銜接、相適應，難以有效實現對農民環境權益的保障，或者說，農村環境保護在一定程度上被法律邊緣化了。與此同時，伴隨著城市化的推進，農村人口流出意愿明顯，鄉村精英外流較為普遍，這就在客觀上造成了農村環境保護的又一重困境，即農村民眾環境維權能力的進一步下降，維權意愿也隨之逐步減弱。傳統鄉村中的留守者對于環境污染現象力不從心，最多只是抱怨抱怨而已，多數持著能忍則忍、能拖則拖的態度。而且，著眼現實，鄉村社會的環境維權成本極高，既要花費大量的人力，更要花費大量的物力，還可能影響鄉鄰關系和舊有的村落人際格局，這些可能的成本、潛在的巨大代價和難以預期的結果也往往使農民望而卻步。在調查中，當我們問到“如果你受環境污染威脅或已造成一定程度的損害時，有沒有想過改變這種狀況”，僅有40%左右的受訪者表示“有，非常想”。

四、矯正環境不正義：實現和發展農民環境權的基本走向

上世紀七八十年代以來，“環境不公”問題在西方發達國家內部引發了一場“環境正義運動”，并在世界各地（特別是欠發達國家和地區）得到了廣泛持久的響應。“環境正義運動”的發展及其主要思想的傳播，既對當代環境倫理的理論及其指導的西方主流環境保護實踐提出了挑戰，也為當代環境倫理提供了一個從現實的角度看待和分析環境問題的嶄新視角。〔23〕作為環境權的理論基礎和價值目標，環境正義存在三個層面的評價標準：一是各主體間公平地共享環境收益，共擔環境風險的分配正義；二是在環境政策的制定、遵守與實施中，各主體得到平等對待與實質性參與的制度正義；三是尊重每類主體尤其是弱者的尊嚴與價值，維護弱者的生存權、生命權與環境權的承認正義。〔24〕環境權保護中的不公平現象是難以避免的，在我國由于環境政策與農村環境和農民環境權自身特點的背離，使農民環境權的保護存在嚴重的不正義現象：（1）在分配非正義層面，主要表現為城市人群、鄉村社會精英群體與普通農民群體在環境權益分配與責任承擔方面呈現不平等關系；（2）制度非正義層面主要體現為農村環境規制被虛化、有法不依、有章難循甚至無章可循，農民環境權益訴求機制缺失；（3）承認非正義則往往被社會所忽略而未被有效認知〔25〕，強勢群體對農民這一弱者的生存權與生命權不尊重與無視，“甚至丑化在無序而過度經濟競爭中的弱者或失利者”。〔26〕

農民環境權保護的非正義問題直接影響了農村的民生改善、社會穩定與和諧，制約了農村的可持續發展和現代化水平，產生了高昂的發展成本，是我國在全面建成小康社會進程中亟待解決的問題，必須進行矯正和調整。

（一）遏制環境問題中的政治權力與經濟開發一體化格局

農民的環境抗爭一般都由環境污染所致，然而其生成機制和嚴重程度卻與社會變遷和體制轉軌緊密相連。美國學者施奈伯格較早地從人類自身建構的政治經濟體制不公正角度提供了闡釋環境破壞與環境沖突的思路，提出環境污染與社會沖突的根源在于資本主義的“生產的傳動機制”〔27〕。與之相似，我國學者張玉林用“政經一體化開發機制”或“政治經濟一體化權力格局”描述了轉型時期中國行政權力與經濟組織密切結合的狀況，并將其作為當下農村地區環境污染及由此導致的環境沖突的主要原因。〔28〕朱力、龍永紅等學者更進一步指出，由環境破壞與污染導致的非正義實質上是基層政府同排污企業互為利用的結果。〔29〕為此，遏制“政經一體化開發機制”，打破“政治經濟一體化權力格局”或已成為矯治環境不正義和有效維護農民環境權益的必然選擇。

政治權力與經濟開發的結合及一體化格局，在我國由來已久，并在改革開放之后獲得了新的推動，生成了更多的形式，在具體的運作過程中，不僅表現為政治精英與經濟精英的一體化，最明顯的是政府官員同時擔任經濟組織的負責人，二位一體；而且也表現為政治精英雖不直接扮演經濟精英角色，但卻依憑其政治權力通過各種方式在背后強力支持經濟組織追求利潤最大化，最終形成“權力—利益的結構之網”〔30〕。當然，我們也不能簡單否定，這種政治權力與經濟開發一體化格局的生成，確實在一定時期內體現出了極高的效率，對區域經濟的快速增長起到了極大的推動作用，但其中的巨大代價和負面作用也是顯而易見的，并可能完全吞噬其已產生的正面效益。基于此，一方面，各級政府特別是縣鄉基層政府、村級組織和廣大干部應切實確立科學可持續發展理念，不唯GDP論，改變經濟增長本位的政績觀和干部評價標準，引入生態損害和環境治理考核指標，使政府部門和干部在環境污染問題中做一個公正客觀的仲裁者和監管者，嚴格遵循環境問題中“污染者支付、受害者獲賠、最大限度修復”的原則，執行好相關環境法規。〔31〕另一方面，必須逐步引入社會力量，引導和培育草根環境維權組織的健康有序發展、不斷壯大，促進鄉村環境治理從單一主體治理向多元主體治理結構的轉變，建立農村環境治理和農民環境權問題的地方社會協商機制，規范和拓展農民組織化的利益表達渠道；同時，還應努力引導和充分發揮好各種社會輿論及網絡媒體等的傳播、監督功能，最終構成政治—經濟—社會的三角平衡關系，沖破“權力—利益的結構之網”，或許只有這樣才能使政治權力與經濟開發一體化格局得以有效遏制和逐步瓦解。

（二）完善環境信息公開和農民實質性參與機制，保障環境制度正義

一般而言，導致鄉村民眾對環境事務參與不足或“非參與”的主要因素無非就兩種：一種是主觀上不為，即缺乏參與意識和參與意愿；二是客觀上不能，即信息不通、渠道不暢，無章可循、無法參與。有學者指出，“近年來中國實施的一系列生態環境保護政策都是建立在農村社會之外的知識基礎上的，不管是退耕還林，抑或新農村的環境整治，都在按照外來的標準進行評判和決策”。〔32〕“無論是在環境立法和環境執法上都存在明顯的城市中心主義，在農村的環境管理與治理中，農民不是主體，而只是環境政策被動的執行者，農村社會的本土知識與智慧被排斥在政府行為之外。”〔33〕實現農村環境的制度正義，必須消除導致民眾“非參與”的誘因，完善環境信息公開和農民實質性參與機制。

第一，推進環境信息公開和環境決策咨詢法制化。分析各類因環境問題引發的群體性事件，無論從官方的事后總結，還是從民眾的情緒反映來看，我們都不難發現，信息不公開、信息不完全、信息不對稱是導致農民環境抗爭并引發社會沖突的重要誘因。從我們的調查來看，農民最希望地方政府和村委會能及時全面客觀地傳遞環境狀況信息。就目前來看，在“告知”、“咨詢”、“安撫”等層面上，可以說村民基本上還是處于被動狀態。對于告知什么、告知多少，咨詢什么、怎樣咨詢，以及意見有無采納，安撫哪些人、如何安撫等，往往也是由地方公權部門決定的，而地方政府出于對自身利益的考量，在吸收民眾參與方面很多時候也只是做做樣子罷了。〔34〕為此，應該通過健全法制對“告知”和“咨詢”做出細致的規定，明確政府部門和企業的告知義務，將農村環境信息公開、環境決策咨詢等制度化，法律化，確立和保護鄉村群眾完整可靠的環境信息知情權、建議權和參與權，以最大程度減小信息不對稱的可能和影響。同時，還應注重培育第三方信息傳遞和監督渠道，既促進政府信息公開，又及時搜集和反饋民意，增強官民互信與互動。

第二，暢通和健全公眾實質性參與農村環境事務的有效機制。一是要根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，進一步發揮好農村基層組織作用，認真履行“負責辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”〔35〕等職責，其中自然也包括代表和維護村民環境權益的職責，適時為村民提供相應的組織支援。二是要暢通現有渠道，如環保部門的投訴信箱、縣（市）長熱線、12369環保熱線、環境影響評價聽證會等，特別是要避免對現有渠道的故意忽略甚至堵塞而失效或產生負效應的情況；同時，地方政府還應積極探索方便鄉村民眾有效參與的新渠道，比如，重視和引導民間環境維權組織的意見，為民間組織和公眾參與提供輿論條件，探索允許民間環保組織創設媒體及其他各類傳播載體的指導監督機制，有序有效擴大公眾參與的社會影響力。三是拓展農民環境維權的司法救濟途徑。我國司法援助制度的重點也在城市而非農村，農民環境維權的司法途徑成本高、效率低是一個必須重視的問題。目前，盡管也有一些民間環境保護組織能夠在財政和法律方面為農民提供援助，但遠不能滿足頻繁涌現的農村環境污染問題與農民環境維權的現實需要。我國農村人口多，貧困人口比例較高，對農民提供司法救濟實質上是一個重要的民生問題，關乎農村社會的和諧穩定。從政府層面講，應該在司法救濟資源的協調配置上更多向農村傾斜，同時完善農村地區環境糾紛協商、調解和仲裁制度，降低農民環境維權成本；從社會層面講，應當鼓勵社會團體、高校和法律職業工作者、司法機構更多地向農民提供法律服務，并以此作為培育農民法治思維和以法維權理念的重要渠道。此外，還應借鑒發達國家經驗，建立健全環境權受害者的賠償援助機制和生計援助機制等，幫助受損害者實現損害賠償，以及就業幫助、健康補助和社區重建等。

（三）實現農村環境正義需要塑造環境主體的正義品格

造成農村環境不公和農民環境弱勢地位的原因主要有外在因素（如立法缺失、政府缺位、城鄉二元體制等）、農民自身因素以及農民與生存環境的特殊重要關系等方面。環境正義品格是克服環境不公與環境危機的內在性動力，環境資源作為一種公共物品，政府、企業、社會組織與個體都應具備各盡其責的公平正義品格。〔36〕

一方面，從農民自身來看，環境科學知識較為匱乏，環境權利意識較為淡薄，對政策、法規缺乏應有的了解，易受侵害，且自我保護意識不足導致難以救濟，再加上農民的相對經濟弱勢，一定意義上看，這些因素是導致農民處于一般環境弱勢境地的根本原因。農民環境權的爭取和實現其首要條件即在于農民自身對環境權利的認知。與市民維權相比，普通農民的環境抗爭基本上還是停留在利益訴求的層面。但通過對最近幾年發生的農民環境污染抗爭事件的分析，可以發現，鄉村精英階層在環境維權抗爭中的訴求已經不再止步于利益訴求，而是轉向了“爭一口氣”的正義訴求和權利訴求。透視其中也不難發現，這種突破在很大程度上就依托于鄉村社會精英對環境保護法律知識的知曉。所以，矯治農村環境非正義，農民必須自強。調查表明，已有越來越多的農民逐漸習慣于從電視、報紙、廣播、網絡等各類傳統和新興媒體中獲取信息，學習借鑒相關案例。政府、媒體、民間環保組織以及地方上的農民學校和其他教育培訓機構應更加重視加強對農民群眾的環境教育，提高鄉村民眾的環境意識和公民意識，培育和提升他們對鄉村環境事務的參與意識和參與能力，發揮好他們在維護自身環境權益中的主體性作用。

另一方面，農民環境權利的有效實現還需要塑造社會空間正義，要努力創造條件，鼓勵和推動草根環境維權組織合法化。其意義在于：既可以增強農民話語權，平衡政府—企業—社會三角關系；還可以通過組織承接制度和政策的壓力，減弱個人直接承受壓力和損害的程度，將個體的不公正感化解為集體共同承擔的情感，進而有利于緩解個人與社會的直接沖突。〔37〕各級政府在推進地方社會治理創新的過程中，應更加注重對各類環保公益團體或組織的培育和建設，積極引導發揮好這一類社會組織在農村環境治理和鄉村社會環境矛盾化解中的獨特作用，自下而上地推進社會公平、環境公正、生態正義的價值訴求和環境法規在廣大鄉村的執行力，喚醒民眾抵制不可持續的消費方式與生產模式的生態文化自覺，反思批判無限制的開發主義，〔38〕從根本上促進農村生態環境與經濟社會的協調發展，建設美麗鄉村，創建美好生活。

（四）促鄉村經濟轉型走生態現代化新農村之路

在上世紀70年代，美國學者施奈伯格曾在其論文中提出“社會一環境辯證關系”的理論，即經濟增長是一種社會需要，但經濟擴張必然導致生態破壞，生態破壞必然為以后的經濟擴張設下潛在的限制，〔39〕而且指出了解決環境問題的根本途徑在于“生態合題” 施奈伯格認為，綜合經濟發展和生態保護之間的平衡問題，可以得出三種合題：經濟合題、有計劃匱乏合題與生態合題。其中生態合題是指通過嚴格限制或放慢經濟擴張，僅僅利用可再生資源維持生產與消費這樣一種平衡狀態。 。此后，于上世紀80年代初，德國學者約瑟夫·胡伯和馬丁·雅尼克等從社會學的視角提出解決生態危機的必由之路是工業社會的轉型，創建了生態現代化理論，從治理的角度對環境危機作出積極回應，并成為西歐環境政治實踐的新議程。〔40〕通過這一理論實踐也使我們看到了西方工業社會正在變化的經濟—生態關系。

生態現代化理論的核心主張是：生態危機可以通過修正態度、法律、政策、企業行為和個人生活方式來解決，不需要進行根本性的結構變革。〔41〕總體而言，這一理論是基于西方發達國家的生態環境保護實踐與經濟社會發展關系作出的理論歸納，它未必就能完全適應于我國鄉村環境保護和治理的實際，但其中所蘊含的調整經濟增長與環境保護之間關系的理念應當是美麗鄉村建設要努力的方向，對于我們解決好當下的農村環境問題有重要意義。遵循生態現代化的理論主張和觀照重點，聯系我國鄉村環境問題的實際，矯正農村環境不正義，應當以“促轉型、轉方式”為重點，走生態現代化新農村之路。

首先，要在農村嚴格執行建設項目環境準入制度，嚴把廣大農村地區的環境準入關，禁止高污染、高能耗、不符合國家產業政策的項目上馬，堅決防止發達地區和城市淘汰的落后企業向農村轉移，杜絕污染向農村轉移，防止“十五小”和“新五小”企業在農村死灰復燃。

其次，要以發展生態農業為主線，突出科技在生態轉化過程中的作用，推廣清潔生產技術，淘汰落后生產工藝和產品，通過技術創新使環境問題的解決從補救性策略向預防性策略轉化，促進農村產業結構調整和農業生產布局優化，大力發展高產、優質、高效、生態、安全農業和相關綠色產業，努力建立環境友好型經濟發展模式。

第三，要強調企業的環境責任，改變“環保只會增加成本”的短視理念和殺雞取卵式的粗放生產經營行為，充分認識生態現代化的重要性，樹立“綠水青山就是金山銀山”和“防止污染是最大效益”的理念。同時，政府應積極作為，特別是在政策決策時要注重激勵“低廢”、“無廢”技術的開發，以“預防性”技術投資代替“末端治理”技術投資；積極建構企業“多價值考評”體系，使企業的生態環境成本內部化，倒逼企業提高生態效率，發展循環經濟，并使之成為農村環境污染治理和環境危機預防的重要實施方式。

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（責任編輯：何 頻）