地方政府債務管理：模式選擇與制度借鑒

薛軍+聞勇

？眼摘 ?要？演近年來我國地方政府債務管理研究越來越受到人們的重視。我國地方政府一方面受法律約束不能舉債，而另一方面又背負著巨大的發展任務、支出壓力大。在這一矛盾的逼迫下，各種變相的地方債應運而生。這些債務不但規模大，而且管理與運作極不科學，導致我國地方政府財政風險不斷升高。通過總結國外債務管理模式與程序，我國地方政府債務模式應由行政約束型向規則控制型轉變，同時在資金運行及風險控制層面予以完善。

？眼關鍵詞？演地方政府;債務管理模式;風險控制

[中圖分類號]F810.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）02-0087-07

2009年歐洲部分國家爆發的主權債務危機，為我國地方政府債務問題敲響了警鐘，人們甚至開始提出“中國的地方債——下一個歐洲”的疑問①，地方政府債務如何管理才能避免步入歐債危機的后塵？眾所周知，我國《預算法》明確規定，地方政府不允許舉債，但不允許舉債并不意味著不存在事實債務，事實上，地方政府債務普遍存在且規模不小。多年來地方政府構建了大量的投融資平臺，舉借了大量的債務，由于管理不規范，運作不科學導致風險不斷加劇，對銀行信貸資產質量和金融體系的穩健運行造成了嚴重威脅。地方政府債務管理對債務風險的防范至關重要，自20世紀80年代以來，許多國家債務規模不斷擴大，為防范債務風險，各國基于自身背景，采取了不同的管理措施，為此，通過總結各國地方政府債務管理模式及管理制度經驗，對我國地方政府債務管理制度構建有一定的啟示作用。

一、國外地方政府債務管理模式

根據Teresa和Craig（1997）的研究，當前世界各國對地方政府債務管理模式依據債務管理分權程度由高到低分為市場約束型（Market discipline）、共同協商型（Cooperative arrangements）、規則控制型（Rule-based controls）和行政約束型（Administrative constraints）。在實踐中，以上四種債務管理模式又呈現出不同的特點，采用同種債務管理模式的國家在具體制度安排上也各有不同。

（一）市場約束型

該模式下由地方政府根據自身資金需求，在市場秩序約束下舉借債務，中央政府對地方政府債務舉借、管理不做具體規定，主要依靠市場來約束地方政府債務行為。市場約束型債務管理模式主要適用于經濟較發達、金融市場和信息技術較健全完備、市場化程度較高的工業化國家。這類國家的金融市場的特點之一是金融市場的自由和開放，因此，當地方政府出現資金短缺時，能夠根據自身情況發行相應規模的債券。而資金所有者能夠在掌握借方債務情況、償債情況、信用情況等信息的前提下決策是否購買政府債券，以及購買的數量。一旦市場出現緊急情況，則貸方有機會抽走資金，賣出政府債券，迫使地方政府在發行債券之前及債務使用過程中加強管理，提高債務資金使用績效。目前實行市場約束型管理模式的主要有加拿大、新西蘭等，這些國家在具體的制度安排上因其分權程度、國家政治經濟體制等情況有所差異。

（二）共同協商型

共同協商型下的地方政府會積極參與到社會經濟發展、宏觀經濟目標等政策制定過程，與中央政府就政府收支金額、收支變動、地方政府融資限額等問題進行協商，討價還價并最終達成一致。根據地方政府與中央政府就地方政府舉債額度達成的一致意見，地方政府可通過透支、貸款、發行債券等方式舉借債務。在債務舉借過程中，同樣需要根據市場資金供給情況制定不同的債務期限、債務收益結構。另外，共同協商型管理模式下，中央政府通常會設立專門的監督管理機構對地方政府舉債行為進行監督約束，協調中央和地方政府間的相關事務。該模式適用于財政紀律和市場秩序良好的國家。目前，實行共同協商型管理模式的國家主要有澳大利亞、丹麥等。

（三）規則控制型

采用規則控制型管理模式的國家，通常用量化指標在相關法律法規中對地方政府債務總額、債務最大償付比率、債務負擔率等指標進行規定，同時明確規定地方政府債務的用途、舉借發行方式、債務使用及管理、償還資金來源渠道、風險防范及化解等。地方政府在債務舉借、使用、償還過程中必須依照相關法律的規定嚴格執行。實行規則控制型地方政府債務管理模式的最大優點是其公平及透明性，同時還可以避免地方政府與中央政府間的討價還價。但是，該模式對法律法規的制定水平提出了較高要求，若在法律制定過程中出現漏洞，則會鼓勵甚至助長逃避法律、鉆法律漏洞的行為。另外，該模式下的地方政府債務管理必須在法律的框架下進行，因此，一定程度上缺乏靈活性。目前，實行規則控制型管理模式的國家主要有美國、德國、比利時、巴西、南非等國。另外，日本和英國正處于由行政約束型管理模式向規則控制型管理模式轉變的過程中。

（四）行政約束型

該模式下中央政府直接運用行政手段對地方政府債務行為進行監督管理。包括事前審批債務舉借，事后監控債務規模及使用情況。中央政府對地方政府債務進行控制的具體形式包括對各筆地方政府債務（或其組成部分）設置年度（或更短時期）限額;對單筆貸款進行審查和授權以及集中管理全部政府借款，包括批準用于資本項目對地方的轉貸等。行政約束型地方政府債務管理模式要求國家各級政府間聯系較緊密，因此，實行該管理模式的國家多為單一制國家，如法國、日本、英國等。但是，近年來，日本及英國開始由行政控制模式向制度約束模式轉變。行政約束型管理模式的最大優點是對地方政府能夠形成較強的約束力，但是會使中央政府過多地陷入微觀決策。

二、國外地方政府債務管理制度

（一）全程監控

1. 設立專門的債務管理機構

多數國家都設立了管理機構對地方政府債務進行管理。根據該機構與財政部的關系，地方政府債務管理的設置一般有兩種：一是財政部下某機構對地方政府債務進行全權管理，包括設置債務管理專門機構或是由財政部相關部門進行管理。前者如澳大利亞的借款委員會、新西蘭的債務管理辦公室，法國的債務管理中心，英國的債務管理辦公室等。后者如加拿大金融政策分部的金融市場處負責政府融資、債務管理和風險控制，南非的財政部政府間財政關系司省級財政處和城市財政處等;二是設置獨立于財政部的專門債務管理機構，獨立運行，負責地方政府債務管理監控，但該機構仍需就相關情況向財政部匯報。如美國在聯邦層次主要由兩個機構負責市政債券的監管②，包括美國證券交易委員會市場監管部的市政債券辦公室和美國市政債券規則委員會。日本則由總務省負責地方政府債務管理。endprint

目前，世界多數國家的地方政府債務管理機構都隸屬于財政部，即使個別國家債務管理機構獨立于財政部，但仍需向財政部進行匯報。這與這些國家要將地方政府債務納入政府預算進行統一管理有關，一方面財政負責政府預算的編制，在財政下設債務管理機構便于預算統編統籌;另一方面債務風險極有可能涉及財政安全，由財政部對地方政府債務進行管理，有利于債務風險的防范及化解。

2. 債務納入預算全程監管

中央對地方政府的財政援助極易導致預算軟約束形成，引發地方政府道德風險。為避免這一問題，一些西方國家政府預算實行透明化的全預算管理，即財政相關收支都納入政府預算，政府舉借的債務無論是發行債券還是銀行借貸都是用于公共財政支出，而債務也需要由財政收入償還，地方政府債務的收支及使用理所當然地就進入到政府預算管理范疇中。如波蘭的《公共財政法》，規定將政府的所有年度收入必須匯集編入總預算賬戶，地方政府預算支出分為經常性支出、資本性支出和負債償付三部分，支出總額由法律規定，不得隨意突破。

將債務納入預算管理的最大優勢是實現了對地方政府債務的全程監管。首先，債務規模合理化。由于政府預算編制時通常要對國家經濟、財政收支等因素進行充分合理的科學預測，財政收支水平比較準確。在這種情況下當財政收入不足以彌補財政支出時，能夠依據預測的收支缺口合理適度舉債，避免舉借債務規模過大，超過地方政府負擔能力。其次，債務使用受到監督。西方國家政府預算通常受到國會、議會以及國民的嚴格監督和控制，且該監督控制始于預算編制，終于預算的最終決算和審計，能夠實現對預算的全程監督，將債務收支及使用納入預算管理，實際上也就實現了國會、議會以及國民對地方政府債務的全程監督和控制。最后，債務償還有保障。鑒于西方國家的預算、債務都由國會、議會監督，在國會、議會對預算進行審批之時，若債務存在償還風險將會使該年的預算難以通過審批，只有在保證債務安全、償還有保障的情況下，債務的發行及舉借才可能通過審批。

3.健全的信用評級制度

信用評級對于地方政府是否符合融資條件，籌資成本高低以及籌集資金規模的大小尤為重要，通常情況下，債務較少的政府其信用評級一般較高，因此可以以較低的成本籌集到所需的資金，反之，籌資成本高且所能籌集到的資金受限。以美國為例，美國的地方政府主要通過發行市政債券來彌補資金缺口，由于聯邦政府對于私人投資者因地方政府的違約造成的損失不予擔保，因此，美國地方政府較為重視其債務管理，自覺接受菲奇評級、穆迪投資服務和標準普爾等評級公司的評級，并將評級結果公布于眾，以保證較高的債信度。其他包括澳大利亞、加拿大、新西蘭等在內的國家都采用國際評級機構或獨立的評級機構對地方政府債務進行信用評級。

（二）運營管理

1. 舉借方式及用途

大部分國家地方政府都具有一定的舉債權，其區別在于一些國家尤其是市場約束型國家，地方政府能否舉債，舉債額度完全自行確定，如美國，新西蘭、法國等。而其他國家地方政府舉債的具體事項需經上級相關部門批準或授權，如日本、阿根廷、印度等。

從舉債方式上看，舉借方式主要取決于舉借成本的高低以及資金規模的大小。通常情況下，單一制國家往往是中央集權，對地方的控制力較強，會給地方提供一定貸款優惠，因此地方政府向中央政府籌集資金的成本相對較小，多會采取向中央貸款的方式，如英國地方政府，更多地向可以從國家貸款基金獲得資金的“公共工程貸款委員會”貸款。而聯邦制國家，由于各級地方政府分權明晰，地方政府自行控制能力較強，對中央政府依賴性較弱，市場機制下私人銀行之間的競爭可以帶來較為優惠的貸款利率，因此多采取向商業銀行貸款的方式解決融資問題，如法國。另外，還有些國家由于金融市場體系較為健全，發行債券的成本較低，因此會采取發行債券的方式，如美國地方政府的市政債券。另外還包括多種形式相結合的國家，如日本、澳大利亞等。

從舉借用途上看，大部分國家都遵守“黃金規則”，即地方政府舉債只可用于資本性支出，如日本、英國等，只有個別國家，如加拿大，既可以用于經常性支出也可以用于資本性支出，。

2. 規模控制

對債務規模的控制是防范債務風險的重要指標。多數國家都通過一些常規指標限制地方政府舉借規模，如美國、日本、新西蘭等都選取了債務率、負債率、償債率等指標。也有一些國家根據各國實際情況設置了自有指標，如美國設置了“稅收還款的凈債務與個人所得稅之比”，日本對“當年地方債的征收比率不足90%或賽馬收入較多的地方政府”限制發債，巴西對新借款額和新債券的發行也進行了相應的限制，這一設置方式進一步細化了對債務規模控制的要求，從而達到降低債務風險的目的。

3. 風險預警

風險預警與規模控制的共同點在于都是防范債務風險，區別在于規模控制是對地方政府舉借上線的控制，風險預警則是地方政府債務狀況連續監控，避免債務規模達到甚至超出規模控制水平。從各國實踐看，風險預警機制主要在于監測指標的設置。如美國俄亥俄州將風險監測分為預警狀態和緊急狀態，預警狀態的考核指標包括赤字規模、債務逾期等，緊急狀態考核指標除上述指標外還包括現金短缺、工資拖欠等。一旦列入預警名單的地方財政有所好轉則從預警名單中取消，否則進入危機名單，此時該州需成立“財政計劃與監督委員會”來監督和控制地方政府債務。哥倫比亞地方政府設置了紅綠燈來構建地方政府債務預警機制。選取的指標包括債務利息支出與經常性盈余之比這一體現流動性的指標，以及債務余額與經常性收入之比這一體現償債能力的指標。當流動性指標大于40%，償債能力指標大于80%時，地方政府被禁止舉債，否則允許地方政府自行簽訂借款合同。波蘭也設置了償債能力指標（債務余額/GDP）和匯率風險指標（外債余額/債務總額）來對債務風險進行實時預警。

4. 信息披露

各國完善的預算編制以及債務報告體系為提高地方政府債務管理透明度打下了堅實的基礎。法國的政府債務納入預算管理，地方政府債務的形成、償還和變更等必須遵守預算編制程序。其具體工作由總理負責，財政部編制、議會審批。一旦議會審批通過，預算執行部門必須嚴格貫徹執行。法國地方政府在發布每一份預算報告中，都包括一份債務附錄。巴西地方政府每年向聯邦政府匯報財政賬戶收支情況，每四個月發布政府債務報告，報告須經地方行政長官簽署并公之于眾。澳大利亞也建立了較為完整的地方政府債務報告制度。將借款委員會批準的借款分配及調整辦法全面地反映在地方政府預算報告中。定期向借款委員會提交籌資戰略和平衡規劃，并對借款融資及其使用情況進行季度和年度報告。endprint

各國上述信息披露大多依托完善的網上信息系統。法國預算執行情況的發布是由公共會計網按月逐級向上匯報，通過該系統可以了解全國各地的預算資金使用情況。巴西也主要依托與所有銀行聯網的國家信息系統，其中所有借貸交易都必須在系統中登記，否則視為非法交易，每個政府和銀行都能查看相關信息，且不能隨意更改。南非一切與預算有關的報表、政策、年度報告等都按期公開置于網上，極大提高了信息的透明度。

（三）貸后管理

1. 償債準備金制度

多數國家緩解地方政府償債壓力，避免一次性償還導致的資金不足，都設立了償債準備金制度。其資金來源有三種：一是來源于發行債券的溢價收入以及投資項目收益等，如美國的收益債券，主要償還的資金來源于項目的收費收入，償債準備金只限于投資于低風險的聯邦政府支持債券，且所投資的債券期限不能長于償債剩余期限。二是地方當局的撥款及地方基金或資產的抵押所得，如新西蘭、南非等。在南非，上述抵押的資產或權益，無論是接受市政府抵押的一方，還是它的繼任方或是受讓方，在市政府違約時，在不影響繼續提供最低限度城市基礎服務的情況下，均有權處置抵押的資產或權益。但如果抵押資產或權益影響了城市基礎服務的最低限度水平，則市政府需完全履行償債義務。三是預算限額之內安排一定比例的收入用于償還債務。如日本、英國等。其中日本地方政府每年按照債務余額的1/3提取償債準備金。英國根據不同的債務項目、性質和組成等分別設定模型，以確定各個項目的本金償還規模和計劃。除了設立償債準備金，一些國家如美國還建立了專門的市政債券保險，在債券發行人無法支付債券本息時由保險公司來承擔償付義務。

2. 債務危機化解機制

一是地方政府自行解決。如美國，美國在1840年以前，當地方政府發生債務危機時，通常采取聯邦完全接管的方式，但由于負擔過重，經歷過三次嚴重的政府債務危機后，美國采取地方政府自行解決的方式。自行解決依據危機程度，采取逐步進入不同的危機治理程序。首先，美國地方政府主要通過發行一般責任債券和收益債券來籌集資金。由于收益債券是以債權人的收入來源作為抵押，因此當債務償還發生困難時，損失由債權人承擔。而一般責任債券其償還資金來源于稅收，因此當償付發生困難時通常提高稅率或收費比例。當上述措施難以奏效時，州及州以下地方政府及州緊急監管委員會聯合制定計劃，以確保支付所有債務、養老金和其他必須履行的項目，同時減少相對次要的項目預算。如果上述措施仍難以擺脫困境時，地方政府依據聯邦《破產法》，提出和解協議和破產請求，債務人資源轉入法院審判范圍。二是中央政府介入干預。依據中央政府介入程度又具體分為兩類。一類是中央政府徹底干預。如當日本地方政府遇到嚴重債務危機時，中央政府直接控制地方政府預算，剝奪其自治權。通過大幅裁減公職人員、提高公共支出效率及關閉公共場所等措施清償資金。另一類是中央政府選擇性干預。如法國在地方政府面臨嚴重債務危機無力償還時，中央政府先代為償還，地方政府隨后償還。原有地方政府或議會宣告解散，待新的政府和議會選舉成立后，通過制定新的增稅計劃逐步償還原有債務和中央政府代為償還的墊付資金。而巴西則是采取債務重組方式，將地方政府拖欠債務轉為中央政府債務，地方政府采取銷售政府資產的方式償付債務，并以其自有收入和分享收入作為重組后債務擔保。

3. 糾錯機制

多數國家對地方政府債務管理相關責任人實施嚴格的糾錯機制，一旦債務管理人員沒有按照要求對債務資金進行管理或沒有履行相應義務，相關責任人或政府往往會付出較大的經濟、政治、行政刑事代價。如新西蘭地方政府債務法案規定，一旦地方當局無法全額和持續支付特別債券的本金或利息，那么違約地方當局將向債券或股票持有人額外支付違約金額的5%作為賠償金。一旦地方當局連續28日無法全額和持續支付償債基金的分期償債額，地方政府債務委員會將向地方當局追索債務或是提請高等法院指派一名財務委托管理人追索債務。

三、地方政府債務管理的國際經驗與借鑒

（一）地方政府債務管理模式的選擇

不同的債務管理模式反映了一國政治、經濟等歷史背景、不同政府級次財政狀況間的力量的權衡，以及金融市場的發展程度上的差異。一國應該選擇什么樣的模式應與該國的特定環境相結合，且隨著這些環境的改變而改變。

就市場約束型而言，由于保證其較好運行的約束條件較為嚴格，因此大多數國家難以實行這一模式，尤其是對于金融信息在覆蓋面、質量以及時效性等方面存在較大缺陷的發展中國家。現行實行市場約束型的國家如加拿大，其省級政府舉債既不受憲法和法律的限制，同時也不受中央政府的限制，其債務及還本付息能力基本由金融市場，尤其是債務評級機構監測。[1] 共同協商型能夠較好地促進政府間的對話和信息的交流，且保留了足夠的靈活性，不存在中央政府對地方政府的借債進行擔保的后續問題。[2]然而該模式會削弱中央政府的領導力，軟化預算約束，助長地方政府對轉移支付進行討價還價的不良風氣，阻礙政策的協調等。[3]規則控制型管理清晰、透明、公平且易于監測，同時也避免了共同協商型中中央政府與地方政府間的討價還價。然而，該模式在靈活性控制方面存在一定的難度。覆蓋全面的嚴格的財政規則，在面對難以預期的經濟衰退時缺乏調整空間，而靈活的財政規則則缺乏一定的公信力，由于沒有強加足夠的紀律，因此，在具體實踐中很容易規避規則;[1]另外，如果規則管理只針對經常性預算支出，那么支出項目就有可能從經常性項目和資本性項目中被重新劃分，如果規則管理不適用于預算外項目或半政府性質的機構組織（如地方國有企業），那么債務就會導致預算外資金快速積累。如當澳大利亞1982年放松了對地方半政府組織的資金限制后，該組織的債務在未來兩年迅速增長為原來的三倍，最終不得不在1984年對其進行重新限定（Craig，1997）;在丹麥和匈牙利，地方政府采用出售和租回業務以規避借款限制，這一舉動迫使丹麥中央政府不得不修改對借貸的定義，將出租和租賃安排也納入借貸之中。[4]美國地方政府在早期也將租賃安排納入計劃當中。[5]Jorgen， Singh和Fortuna（2004）認為，即使在地方政府必須保持預算平衡并且不可借貸的中國，地方政府也會想方設法積累隱蔽的預算外債務;[6]行政控制模式下一旦中央政府支持了地方政府的支出和借貸，則意味著中央政府會為地方政府提供顯性或隱性的擔保。因此，當地方政府陷入財政困境時，聯邦政府很難拒絕救助;另外，地方投資項目與地方實際需求存在信息上的不對稱。盡管地方政府可以選擇最有必要和效率最高的支出項目，然而，在中央行政控制模式下，由于中央政府缺乏對支出項目的必要信息，因此，地方政府往往會選擇質量不高的支出項目。此外，當地方政府意識到他們的借貸是由中央政府擔保，也就意味著即使是最壞的情況，其損失也是由公共資源來補償，因此地方政府為了使借款或投資項目順利通過，可能傾向于中央政府認可的項目，而不考慮投資的質量和風險。考慮到行政約束型存在的諸多缺陷，一些學者認為相比地方政府內債而言，地方政府外債可以采取行政控制模式。因為外債政策與其他宏觀經濟政策緊密相連（貨幣和匯率政策以及外匯儲備管理等），理所當然的屬于中央政府職責;另外，外方通常會要求中央政府為地方政府做貸款擔保，因此中央政府很有可能成為最終的外債償債主體。endprint